论民族地区政府危机管理能力建设与提高——以四川省阿坝州应急实践为视角

梁贤龙 黄维庆

一、民族地区公共突发事件潜在的隐患

由于特殊的地缘区位、多元化的民族成分结构、经济社会发展缓慢等因素，民族地区成为各类公共突发事件的高发区和损失惨重区。

（一）由于历史和现实的诸多因素制约，民族地区经济社会发展滞后，群众承灾能力极弱。民族地区经济总量小，灾害损失造成的统计数据相对较小，在国家和省级层面不足以列入救灾救助范围的几十万或者几万人民币的损失，在民族地区，可能是群众一生甚至两代人以上的共同积累，群众赖以生存和发展的生产和生活资料全部丧失，导致生存困难。“灾多、灾重、损失大、公共财力和群众经济能力承灾能力弱”和“无钱防灾，更无钱救灾和减灾”是民族地区防灾减灾工作的客观现实。

（二）特殊的地理生态条件，为各类自然灾害的发生发展提供了条件。纵观我国民族地区的地形地貌和生态构成，可以概述为：沿疆沿边的边远地区、高山峡谷、高山平原、沙漠地区，立体气候和局地小区域气候特征明显地区，这无论是阿坝州还是西藏、新疆、云南、青海、甘肃、广西、内蒙等民族地区，上述特点都有不同程度存在。诸多特殊的地形地貌和生态构成，为各类自然灾害的发生发展提供了条件，气象灾害、地质灾害、生物灾害及其以地震为主的特种灾害在民族地区都有不同程度的发生。

（三）多元的民族成分构成、地缘沿疆沿边等因素，往往使得民族地区国家安全、社会稳定问题凸显。境内外民族分裂分子、敌对势力和各类反华势力一直对民族地区采取多渠道、多途径和全方位的渗透侵蚀，企图用民族问题、人权问题、主权问题在民族地区挑起事端，制造矛盾，搞乱国家秩序和民族地区的社会秩序。在民族地区的经济发展与社会进步中，各种利益矛盾交织，导致社会问题渗透与经济发展与社会进步的各环节，也为民族地区的社会稳定与和谐埋下了人民内部矛盾隐患。“藏独”事件、“疆独”事件是境内外直接插手和操纵的直接反应，个体利益导致的上访乃至由上访引起的各类治安和刑事案件的事件，在一定程度上影响了民族地区的社会发展和构建和谐进程。因此，国家安全和民族区域社会稳定也是各级党委政府必须面对和解决的问题。

（四）民族地区的资源存量，为区域经济发展和社会发展进步提供了强力的支撑。但随着资源开发利用的深入，产业结构、经济结构和社会结构都处于不断的调整转型过程中，滞后的基础设施建设与发展需求的矛盾日渐凸显，生产与生活过程中的安全意识及其保障措施难以快速跟进，致使民族地区的安全事故发生发展呈现上升趋势。

（五）民族地区地广人稀，居住分散，医疗卫生和疾病防疫的人员、设备和技术配置与群众生存需求极不适应，“缺医少药”和“看病难、看病贵”是民族地区的现实。在日常生产生活中主动思考和注入疫情疫病防疫元素难以成为现实。同时，由于特定的生态条件，疫源地和自然疫源地在民族地区客观存在，为疫情的爆发与流行提供了温床。热情好客是少数民族的共性，婚丧嫁娶成为公众聚集民俗的特点，食物中毒和群发性公共卫生事件时有发生。有鉴于此，加强民族地区的公共卫生事件的应对处置，既是发展需要，更是生存必须。

二、民族地区危机管理面临的困难和问题

（一）生存与发展压力，导致主动思考应急管理工作思维缺失。“老、少、边、穷、病、灾”是民族地区的真实写照，经济发展、扶贫开发、民生问题、资源转换等成为各级党委政府思考的主流，导致主、客观上对应急管理工作思考不足，致使在现实的工作中，一些责任主体应对突发事件的责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成；一些行政机关应对突发事件的能力不够强，危机意识不够高，依法可以采取的应急处置措施不够充分、有力；突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等体制机制不够完善，导致一些突发事件未能得到有效预防，有些突发事件引起的社会危害未能及时得到控制；社会动员制度还不够健全，社会各阶层参与应急管理的程度不够；应急管理工作的法律法规宣传教育和应急处置的基本常识普及不够，公众的自救与互助能力不够强、危机意识有待提高。

（二）“一案三制”针对性不强，延伸程度不够。应急预案、应急管理工作体制、机制和法制是“一案三制”的基本构成，也是应急管理工作的核心。由于民族地区人力、财力、物力的限制和工作思维的偏差，其针对性、实用性和操作性弱化，且这些预案，基本停留于州、县级政府层面，乡镇、村社、街道、学校、社区等基层预案缺失，一旦发生突发事件，只能依靠现场指挥者的个人能力和经验，采取头痛医头、脚痛医脚的“救火式”方法进行处置，其处置效果取决于指挥者的组织能力、应变能力、凝聚民众能力和群众的参与程度，对于最大限度减轻突发事件造成的损害是远远不够的。《突发事件应对法》所界定的统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制存在盲点和死角；应急管理工作要求建立健全指挥有力、组织有序、运转灵活的工作机制，涵盖了信息报送机制、应急处置和救援机制、事后评估和恢复机制，民族地区地广人稀，信息通道单一，现代科技与应急管理融入乏力，导致应急管理机制运行僵化，尤其是2小时内的信息报送要求难以实现，导致决策信息缺失，有力、有序、有效进行应急处置的能力势必弱化。应急法制建设的逐步完善为开展应急管理工作提供了有效的支撑，但在法律法规的宣传教育和法律运用之中，由于居住分散，现代技术的传媒手段缺乏，难以全面实现进村入户，难以延伸到每一个人员活动区域，应急知识的宣传教育和技能培训难以实现点面同步。

（三）危机管理人才队伍建设滞后。民族地区危机管理队伍基本依靠当地驻军、武警部队、民兵和相关专业和半专业救援队伍。各专业应急救援队伍及其装备数量不足，缺乏大型、特种和先进装备。各类专业人才缺乏，培训力度不够，应急演练与实战需要存在较大差距。乡镇在应急状态下，均采取临时召集的方式进行处置，其处理突发事件的能力和经验不足，应急装备和应急实用技术难以满足应急处置需要，致使处置效率大打折扣。

（四）常规应急准备不够充分。在常态下强化应急准备，这是日常应急管理的基本工作之一，但在“5·12”汶川特大地震乃至2009年的“7·17”小金泥石流、“7·23”康定泥石流、“7·26”米易山洪等突发事件中，都暴露出了应急预警、应急撤离、应急救援和应急物资准备不充分的问题。

（五）监测预警体系建设滞后。各类突发公共事件隐患底数不清，各类突发事件数据库没有建立，地理信息、道路交通、气象水文等应急基础公共数据急需建立。社会安全和公共卫生领域监测手段落后，综合预警、群测群防能力亟待加强。

三、对民族地区政府加强危机管理工作的对策思考

（一）进一步加强《预案》的修订和管理。预案是对各类突发事件的预测性分析与应对措施考虑，目的是在突发事件发生时应对有序，处置高效，救助及时。阿坝州为切实有效应对和处置各类公共突发事件，制定了《阿坝州公共突发事件总体预案》和各项专项预案。由于预案制定时没有考虑交通、通讯全部中断的极端情况，致使预案启动后总体效果减弱。因此，在吸取“5·12”汶川特大地震教训，进一步修订和完善预案时，无论是总体预案，还是各专项预案，在国家和省级层面，应充分考虑类似于阿坝州这样的边远地区的启动响应与启动效果，确保预案启动后，信息畅通，指挥有序，救助高效。州县预案，要全面考虑交通、通讯全无等极端条件下的针对性和可操作性，确保预案启动实效。乡镇和村社、街道、社区预案，要简单明了，直指生命保护根本和人员安全撤离线路，使群众看得懂，记得住，用得上。同时，预案形成后，一是要加强预案宣传，使预案规定转变为单位责任和人们行动意识，确保突发事件发生后，组织有序，群众撤离有目标，自救互救有效果。二是要强化预案演练。通过演练，使预案规定真正成为规范化、整体化的统一行动，进一步促进预案规定周密、无缝，提高针对性和操作性。

（二）进一步加强以民族地区为主的边远地区“生命通道”建设。“5·12”汶川特大地震的惨痛教训，要求我们在今后的经济发展与社会进步中，进一步加强交通、通讯等基础设施建设，全方位拓展“生命通道”功能。在党和政府的坚强领导下，在社会各界的大力支持下，通过全州干部群众的艰苦努力，阿坝州灾后恢复重建工作有序推进，特别是交通事业呈现出前所未有的发展态势。全州21条公路开工建设，成（都）—兰（州）铁路开创了我州铁路建设的先河，具有交通建设里程碑的意义，阿坝—红原机场奠基动土，后续项目申报立项全方位跟进，立体交通格局基本形成。在看到主体构架美好前景的同时，我们也要看到山高谷深，高山、高半山村寨和远牧点仍然是阿坝州交通建设的“硬骨头”，这些地区位于交通主干线以外，国家投入有限，建设难度极大，管护费用缺乏，解决好村寨支线和“孤线”与交通主线的连接问题，全面消除“断头路”，增强全通道通过能力，是我州各级政府必须面对和解决的现实问题。因此，在强化交通主网建设的同时，要加大通村道路建设力度，建、管、用并重，增强通过和通达里程，全面提高防灾避灾能力。

通过过去几十年的努力，阿坝州固定通讯和移动通讯覆盖范围不断扩大，促进了当地经济发展与社会进步，但在“5·12”汶川特大地震中，固定和移动通讯一度全部中断，林业电台发挥了不可替代的作用。为吸取这一教训，阿坝州现已建成延伸至重点乡镇的应急电台系统，与林业电台并行使用，但仅限于全州行政区域，为强化欠发达地区的信息通道建设，确保各类应急处置需要，我们呼吁应尽快建立健全国家—省—市（州）—县—乡（镇）应急通讯体系，确保极端条件下的信息传递，保证应急处置时决策有据，指挥有力，反应快速，救助与控制高效。

上述情况虽然直观暴露和反映在阿坝州，但基础设施建设滞后、信息渠道狭窄是民族地区的共性所在，如不引起国家和省级政府的高度重视，“5·12”的“孤岛”现象在其他民族地区再次出现的可能性极大。

（三）进一步加强各级干部危机管理综合素质培训，提升其应急处置能力。各级干部在日常的应急管理及事发后的应急处置中，发挥着不可或缺的重要作用，从某种程度上讲，干部危机管理的综合素养决定着应急管理工作的质量和效率，在事件的控制和处置中，决定着事态的发生、发展和处置结果，这一点，在民族地区显得尤为突出。因此，切实加强干部培训，增强应对处置能力，已经成为区域经济社会发展的迫切要求和应急管理工作的必须选择。

干部危机管理能力培训，一是通过各级党校、行政学院、社会主义学院的干部调训，提高各级干部法律、法规和政策的理解、把握和运用能力。二是通过有组织的国际国内参观考察，学习借鉴国际和国内发达地区和发展中地区在危机管理方面的先进经验和做法，融于区域应急管理工作之中。三是强化实地调研，促进各级干部把握区域应急管理工作实情，强化思想意识的主动思考和实际工作的主动作为。四是以制度和行政规范，促进各级干部在公共突发事件发生后的靠前指挥，工作重心下沉，使理论、意识、发达地区和发展中地区的经验与具体的事件处置相结合，提高应对处置和实际控制能力。

（四）进一步建立健全国家支持体制和机制。大规模的公共突发事件，对群众的生命财产的损害是巨大的，对其心灵创伤亦是极其严重的，而政府的应急处置需要群众的支持与配合。因此，国家支持是民族地区较大规模突发事件应急处置的坚强后盾。

一是进一步建立健全党和国家领导人深入重、特大突发事件现场制度，用领袖人物的人格魅力和国家综合实力凝民心，聚民力，使政府行为与群众意愿融为一体，全方位形成整体联动，确保应急处置快速、有力、有序、高效。二是民族地区山高路远，单靠区域实力难以保证相对时限的全覆盖，这就需要国家的整体联动。为此，必需进一步建立健全军地、政企、社会快速应对体制和机制，提高生命救援效应和局势操控能力。三是进一步建立健全应急资金和物资储备制度。首先，以民族地区为主的欠发达地区，经济发展与社会进步相对滞后，应急所需的资金和物资储备不足，尤其是边远乡镇情况尤为严重的情况，对此，国家应根据欠发达地区的实际情况，在相对地域建立国家应急物资储备库，并按物资保存周期予以更换，确保处置突发事件的应急之需。其次，建立健全欠发达地区应急资金保障制度，确保应急处置时的资金需要，使国家支持转化为应急处置时的有效手段，保证“第一时间、第一地点、处置高效”成为现实。四是进一步加强应急系统内部保障能力建设。首先，针对民族地区工作生活条件极差，各级政府应主动关心和帮助解决区域内应急管理工作者的实际困难，使基层从事应急管理工作的同志心不凉、劲不减，保证人员能够“闻突”能动，信息能够“闻突”而发，积极发挥其主观能动性。其次，进一步改善其工作条件，重点要解决交通、通讯工具及其相关的办公设施配置，交通工具应有国家统一标识，人员有国家统一特许证件，否则，在特定的条件下，就是有心也难办事。

（五）进一步加强应急人才队伍建设。民族地区应急抢险队伍基本依靠驻地人民解放军指战员、武警部队、公安干警和民兵预备役等国家力量，这是应急力量的主体构成。有鉴于此，应进一步建立健全联席会议制度，随时通报突发事件动态和潜在隐患，加强平时的合作演练，使单体力量形成整体力量，确保在应急需要时拉得出、顶得上、见实效。医疗救护应急分队建设要按照属地管理原则就地组建，就地培训，开展必要的门诊应急救护和野外救护演练，配备必要的器械和药品，增强移动医疗能力，确保他们发挥最大的生命救助效应。进一步加强村社、街道、社区业余应急抢险小分队建设。借鉴护林防火业余小分队建设经验，在组建和培训时，明确队员分组所带工具，各组应急处置时所在位置，最大限度保证应急分队对事件区域进行全覆盖，稳定群众情绪，用行动鼓励群众积极参与应急处置，保证应急处置人力需要。

（六）进一步加强预测预报和预警能力建设。结合民族地区的经济发展和社会进步的实际需求，坚持“预防为主，预防与应急相结合”的工作方针与思路，按照应急管理“平战结合”的要求，民族地区要用活、用足、用好现有应急管理各类资源。在国家和省级层面，要降低应急管理项目申报和审批门槛，加强气象、防震减灾、地质灾害的预测预报投入，提高其准确率和针对性。加强社会安全信息搜集和研判的能力建设，提高国家安全与社会稳定的前瞻分析质量，防患于未然。加强事故灾难隐患排查先进技术的实际运用，降低事故发生概率和损失。加强公共卫生服务能力建设，使卫生保障与医疗救治实现全方位覆盖。通过国家和省级政府支持及民族地区政府的共同努力，使民族地区各类公共突发事件的防御工作逐渐适应经济发展与社会进步的需要。

在预测预报的基础上，按照“条块结合，以块为主”的原则，全方位进行预警覆盖，尤其要注意偏远村寨、街道社区、厂矿企业、学校、区域内各施工单位和其他人口密集区的预警覆盖，为各级政府、各类组织和群众应对突发事件赢得时间和空间，确保事前应对有时间、有组织、有秩序，提高突发事件的前端应对处置能力，最大限度减少和降低事件对群众生命和财产安全的威胁，最大限度减少和降低事件对区域经济发展和社会进步的制约，促进民族地区经济社会的健康和快速发展。