善于从灾难中学习——日本防灾减灾工作侧记

贾群林 高宴清 王 娟

1995年1月17日当地时间5时46分日本阪神地区发生7.3级大地震。地震造成4637人死亡，43792人受伤，直接经济损失1200多亿美元。阪神大地震给日本各界敲响了警钟，从阪神大地震的处置中他们获得以下教训：

1. 备灾能力不足。震后城市生命线工程严重损破，31万灾民急需安置。1995年之前，许多日本人认为阪神地区不会发生地震，平时防御思想薄弱，备灾物资储备不足，震后的安置工作不利，70%的灾民不满，致使政府的公信度下降；

2. 应急期反应能力差。地震发生后，初期救灾体制不健全，当地政府即没有有效的渠道获取准确的灾情信息，也没有能力及时向中央政府报告灾情，请求支援，失去了指挥调度的主动权，加之救援装备短缺，救援救助能力严重不足。

3. 防灾相关机构之间没有建立协作机制。日本的消防力量是以市为管辖区建立的，震灾发生后，其他市的消防队在没得到驰援的命令时不会主动前往灾区参与救援。为此，贻误救援的有利时机。

4. 社区（地区）的防灾能力不足。阪神地震后14分钟就发生了54起火灾，由于消防水槽抗震能力差大多被损坏，消防栓又与其他县市的消防栓不通用，水带接不上，形不成灭火能力，致使大火蔓延，加重了人员的死亡。

5. 城市的抗震能力弱。特别是城区的老房子大多不具备抗震能力，在这次大地震中都被震塌了。

一、采取的对策与措施

智慧的民族善于从灾难中学习，为防止类似的处置不利的悲剧重演，日本政府以阪神地震为契机，采取以下对策，大力加强备灾能力和应急救援能力的建设。

（一）加强备灾体系建设，提高城市的防灾抗灾保障能力

一是建立区域性的防灾中心。主要功能是平时负责备灾物资的储备，并利用场地和设施开展应急救援的培训与演练等活动；灾难发生时负责向灾区提供生活物资保障并承担救援物资中转站的功能，为受灾群众和救援人员提供安置场所，为直升飞机提供起降场地。如：兵库县广域防灾中心，是按照安置30万人的规模设计，也就是说如果再有一次阪神这样的大地震，30万人可以在这个防灾中心得到妥善的安置。

二是建立了灾情快速收集和报送系统，完善了县、市区域联动机制。一个市发生重大灾害，联动体的其他协作市的消防队伍会按照预案主动出队，前往救援。

三是加强了消防队伍自身的能力建设。各地建立了不同规模的消防学校，加强对消防队员的专业化培训，同时在普通消防救助队的基础上，又根据县、市不同的情况组了特别救助队和特别高度救助队，用于完成建筑物倒塌、地下建筑、核生化（NBC）及国际救援等任务。

四是加强救援队伍的装备建设，并将救援装备的配置写入了相关的法律，用以规范配置的标准和数量。

五是加强城市基础设施的抗震能力建设，特别是做好对城市消防设施和生命线工程的抗震加固工作，统一了消防设施及配套构件的设计和生产标准。

（二）加强防灾减灾知识的教育，注重提高公众的防灾意识和应对能力

笔者在兵库考察期间，参观了兵库县的“人与未来防灾中心”即一个集灾害防御、自救互救、紧急避险等相关知识于一体的防灾减灾科普宣传教育基地。该中心从认识自然灾害和人为灾害的发生发展过程及其危害入手，让人们从中了解其规律，并掌握相关的防御知识和技能。如：日本是个多地震的国家，在防震减灾知识方面，该中心从介绍阪神大地震的经验与教训入手，通过声、光、电，微缩实物景观振动平台等多种高科技手段让你体验灾难发生时的感受，同时系统的向人们介绍建筑物的减震技术，在家中如何对家具进行合理的摆放和固定，向参观者讲述自救互救知识，开展现场急救知识的普及教育等多种活动，中心常年免费向市民开放，我们考察期间，正值日本学生放暑假，参观体验的学生和市民络绎不绝。

另外，9月1日是日本的减灾日，在这期间全国各地都将举办不同形式的防灾减灾演练活动。8月29日（星期天）我们应邀观摩了东京都文京区的防灾综合演练活动的全过程。

这次活动是由东京消防厅牵头，东京警视厅，航空自卫队，医疗、电信、电力、市政、学校、社区等参与，演练的背景是在东京都地区发生特大地震造成城市市政工程设施严重破坏和人员伤亡（事件的设置：1.道路严重堵塞，交通 事故多起；2.地铁站坍塌；3.居民楼坍塌居民被困楼顶；4.城市供电、供水、通信设施损坏 ；5.避难场报建设；6.现场医疗救援。）；目的是检查各方面的应急处置能力，起到宣传教育群众的作用。

整个的演练活动，事先各方都制定了相应的工作方案（以预案为基础的），其演练的最大特点：一是各参演方面不组织事前的各种适应性训练，响应过程由演练指挥控制，各参演单位，接到任务后按照预案立即起动响应机制，按职能要求实施应急处置。如：航空自卫队接到指挥部的任务——居民被困楼顶，确定具体方位后，直升机10多分钟就飞临现场，救援队通过高空速降，立即到达作业区并将被困人员营救到直升机上，后送避难场所；二是注重群众参与的广泛性。为了让更多的居民能够参与和观摩这次活动，活动的日期选择了9月1日前的一个星期日，演练的海报提前一个月就随同当地的报纸送发到居民家中。当地居民可在演练当天提前到达各个分现场参观各种救援救助设备，并可以在工作人员指导下进行体验，如：居民和孩子们可以登上云梯车，体验有无恐高症的反应；人们可以集体站在正压排风机前体验它的巨大风力；人们还可在通信车前接打电话，体验灾害后电信设施恢复的能力。演练开始后，市民们也可以有组织的参与现场的救援活动，如：交通事故发生后，车辆起火，市民们自发排起长队伍传递水桶，形成一条人力水带，协助消防员开展灭火行动；同时协助消防员将交通事故车辆快速移出现场，恢复道路交通

我们相信这种持之以恒的教育，这种以提高人的素质和能力为主的教育一定会取得良好的减灾实效。

（三）防灾救助的法规健全，为防灾救助工作的开展提供了依据

第二次世界大战后，随着日本经济的恢复和城市化进程的发展，消防组织的任务日益繁重，1947年日本公布施行《消防组织法》把消防从警察制度中分离出来，并采取地方自治的体制。但《消防组织法》又从国家层面对地方消防队伍建设的人员编制、装备配置、工作任务、运行调度作出了明确规定；对消防救助操作方法、消防救助活动、消防学校的教育训练内容提出统一的要求。这对实现在大灾面前消防伍的统一指挥，统一调度，资源整合提供了保证，奠定了基础。

二、工作的思考与建议

当今全球性的自然灾害和人为灾难成多元化发展的趋势，地震、水灾、气象灾害频发；交通事故、安全生产事故、疫情和恐慌袭击事件不断。如何保证国家和人民生命财产的安全是各国政府面对的共同课题。

借鉴日本的有益作法，结合我国防灾减灾工作的实际情况和发展的需要，提出以下几点思考和建议。

（一）加速地震应急救援标准化建设

主要包括：地震现场应急救援工作指南、地震灾害紧急

救援队装备配置意见、地震救援装备操作方法、地震救援训练考核标准等，不断从国家法律和标准层面规范队伍的建设与管理工作。

（二）组织开发多元化的培训课程体系和教材

坚持以地震灾害处置培训为主，兼顾其它次生灾害处置

为辅的培训原则，认真抓好多元化培训教材的开发。既要考虑专业救援队伍发展的需要，又要满足群众自救互救的需求。

特别要使专业救援队员的培训逐步由传、帮、带型，向规范化、专业化的职业培训方式转化。

（三）发挥现有资源潜力，抓好备灾体系建设

我国地大物博、人口众多、灾害频发，尤其面对大震巨灾，我们备灾形势非常的严俊，抓好备灾体系建设有着极为重要的现实意义。

一是完善社会化的备灾体系建设。国家民政部门在全国建有多个不同规模的救灾物资储备库，但这还远远满足不了需要，应动员社会力量广泛参与。如：北京海淀区就有近百所大学及中小学校，每所学校都有大小不同，设施不同的运动操场，而且分布在不同的城市社区。我们设想可以在每个社区选择一个设施条件比较好的学校操场，进行避难场所的改建，设置相应的功能区，作为避难场所，这样可以减少国家投资，同时也提高固定资产的利用率。

二是抓好家庭备灾工作。提倡在家内购置应急包、储备一定数量的水和食品，一旦发生灾难，即可解决家人的问题，同时可以缓解社会的供给压力。

（四）加大防灾减灾知识的宣传普及力度

除利用“3.1”、“7.28”、“5.12”等纪念日搞好集中的防震减灾宣传教育活动外，更应注重抓好日常的防灾减灾知识普及工作。为此，应抓好安全教育场馆的建设与管理，丰富活动内容的针对性、知识性和科学性。

尤其是在国家地震紧急救援训练基地的后续改扩建过程中，要不断地完善针对公众进行普及教育的体验式教学项目的建设，使之真正成为面向社会的教育基地。