瑞典推进生态文明建设的经验及启示

邱鹏

（四川大学经济学院，四川 成都 610064）

瑞典推进生态文明建设的经验及启示

邱鹏

（四川大学经济学院，四川 成都 610064）

作为加快经济发展方式转变的重大任务之一，生态文明建设已经进入了一个极其关键的新时期。在总结和归纳瑞典推进可持续发展的先进经验的基础上，结合我国的基本国情，提出了“瑞典经验”给我国生态文明建设带来的几点启示，即在建设中培育出新的经济增长点、编制生态文明建设规划、构建综合管理机制、健全法制体系、丰富建设手段以及调动地方建设的积极性。

生态文明建设；瑞典；经验；启示

1 研究综述

自1994年我国实践可持续发展战略以来，学术界从经济学、社会学、人口学、环境学等多个角度出发，对国外可持续发展和生态文明建设经验进行了相关研究，大致可以概括为四个方面：①实施可持续发展战略的经验介绍，王红续从战略的制定和更新、教育、战略推进三方面总结英国实践可持续发展理念的经验，并就中英两国关于可持续发展的双边合作情况进行了介绍；②亦冬则从法律和行政手段、政策机制、经济手段、公众意识和国际合作五方面介绍了挪威实施可持续发展战略的经验。推动产业可持续发展的经验介绍。宋玉丽和王建民、李晓梅、陈士军等分别总结了法国、日本、美国等推动农业可持续发展的经验及其启示；李包相等对美国发展生态旅游的经验及其对浙江的启示进行了研究。③节能减排经验的介绍。万国华和欧阳伟、吕健华分别对德国和加拿大节能降耗、清洁生产的做法进行了归纳，并提出了相应的启示和建议。④改善生态环境的经验介绍。刘助仁、江华锋等分别介绍了德国和日本改善生态环境的实践经验及其启示意义。

本文以瑞典为例，对其在推进区域可持续发展中的一系列先进做法进行了系统的梳理和归纳，并结合我国国情，从中探讨出具可操作性的生态文明建设思路、方法和途径，推进我国生态文明发展战略的区域实现进程。

2 瑞典可持续发展之路中的成功经验

作为实施可持续发展战略最早的国际先驱之一，瑞典一直致力于促进经济、社会、生态环境的良性互动协调式发展，基本形成了一整套科学且行之有效的可持续发展体系，并在实践中取得了显著的成效。2008年，根据美国耶鲁大学和哥伦比亚大学共同制定的环境执行标准，在美国《新闻周刊》评出的全球最环保国家排行榜中，瑞典仅次于瑞士，排名第二［1］。

2.1 制定和完善环境质量目标体系

1999年4月，瑞典议会首次颁布了国家环境目标体系 《瑞典环境质量目标——可持续瑞典的环境政策》，这也是国际社会首部国家环境目标体系［2］；随后，瑞典又通过更新、修改和补充等方式，始终保持该体系与时俱进。作为瑞典实施可持续发展战略的指导性文件，《瑞典环境质量目标》共设立了16个环境质量目标（即减弱的气候影响、清洁的空气、仅有自然的酸化、无毒的环境、具有保护作用的臭氧层、安全的辐射环境、零富营养化、生机盎然的湖泊与河流、优质的地下水、和谐的海洋环境，欣欣向荣的海滨和群岛、繁荣的湿地、可持续的森林、多样化的农业景观、秀美的山川、良好的建成区环境和丰富的生物多样性［3］），并对每个目标所必须达到的环境状态分别进行了阐述，且要求到2020年最终实现这些目标。为加强目标的可操作性，瑞典议会还分别为每个环境质量目标制定了多个中期目标和具体目标。

每年，瑞典环境质量目标委员会都会出台关于各个目标可实现性的评估报告，内容包括对影响每个目标实现前景的关键因素的分析、对每个目标所涉及环境的发展趋势的判断和每个目标到目标年（2020年）最终能否实现的结论。除此之外，在报告中，对于实现前景良好、中期目标已顺利或即将完成的相关环境质量目标，委员会将提出新的要求，鼓励其向更好的方向发展；对于实现前景堪忧、中期目标也未能顺利完成的相关环境质量目标，委员会则通过分析现状，找出目标难以实现的原因，从而提出相应的补救措施或实现途径。

为了加快实现环境质量目标，瑞典还制定了三大行动策略，即高效的能源利用和交通策略；无毒的资源节约型的环境生命周期策略；土地、水与建成区环境管理策略［3］。在每个策略中都明确指出了该策略重点涉及的环境质量目标和实现这些目标所需要采取的行动和措施。

2.2 打造“分工明确，通力合作”的管理模式

在落实可持续发展战略的过程中，除瑞典环保署外，几乎所有的瑞典政府部门都参与了促进可持续发展的一系列工作，其中包括能源署、化学品管理局、辐射安全局、林业局、农业委员会、国家卫生与福利委员会以及国家住房、建筑与规划委员会等。正是由于这种协同推进可持续发展的决心和热情，瑞典逐步形成了由环境保护署总体负责、各部门积极推进和环境目标委员会评估监督的管理模式和良好局面。

作为实施可持续发展战略的总指挥，环保署承担了大部分日常工作，并重点负责实现诸如减弱的气候影响、清洁的空气、只有自然的酸化等10个环境质量目标；对于剩余的6个环境质量目标，瑞典政府则根据各部门的职能及其所涉及的领域，进行了相应的工作分配。例如，瑞典辐射安全局主要负责目标“安全的辐射环境”相关工作的开展与实施；国家住房、建筑与规划委员会主要负责实现目标“良好的建成区环境”。在目标任务分工明确的基础上，对于一些多个目标都涉及的环境议题，政府也规定了相应的政府机构来协调各部门关于某一目标的相关工作。例如，国家卫生与福利委员会主管与人类健康联系紧密的相关目标的协调工作［3］。环境目标委员会主要行使审查和评估实现环境质量目标工作的整体进度、提交工作分析报告、保存工作相关信息、分配监管工作的资金等职能。为确保监管工作的客观性，其成员由来自中央政府部门、省政府、地方政府、环保非政府组织和商界的代表共同组成。

2.3 建立健全环保法律体系

20世纪50年代以前，瑞典关于环境保护的立法仅是关于解决某一方面环境问题的单项立法，如《水法》；60年代以后，随着环境问题的日益突出，瑞典立法工作不再局限于某一方面，而是试图通过颁布多项法律，构建起完备的保障生态环境建设、实现可持续发展的环保法律体系。1998年，在重新审视面临的新形势后，瑞典政府将历年制定的15部涉及不同领域的环保法进行合并、修改和补充，颁布了一部更加现代化、更加严格、综合性更强、旨在更好地促进可持续发展的环境法典——《瑞典环境法典》。该法典由总则、自然保护、监管、处罚等七个方面的基本环保条例组成，共有33章、462节［4］。同时，关于噪声、振动、灯光、辐射或其他类似环境影响的相关质量标准也包含在这部法典之中。在此之后，为了更好地保证环境法典的有效施行，瑞典政府又出台了多条环保法令，对法典中的基本条例进行了更加详尽的阐释。

2.4 配套使用多种政策工具

除法律手段外，瑞典政府还结合经济、信息、空间规划等多种手段，鼓励企业和个人采取无害环境的绿色生产方式和消费模式。例如，在经济手段方面，从20世纪90年代初起，瑞典政府通过打出“组合拳”，为可持续发展向纵深推进提供了可靠的资金保障：1992年，为鼓励工厂提高能源利用效率并减少污染物排放，瑞典开始对排放氮氧化物的工厂收费，并逐步扩大了收费范围。根据各工厂在氮氧化物排放和能源生产方面的表现，瑞典政府每年按一定比例向其进行费用返还；1996年，为促进瑞典城市向生态城市转变，瑞典政府决定开始资助包含从能源有效利用和能源转换到旨在创造更舒适的人居环境、处理水和空气中的污染排放物以及提高生物多样性等项目的地方投资计划［5］。在1998—2002年间，瑞典政府共资助了地方投资计划中的1814个投资项目，资助金额近62亿瑞典克朗，资金主要运用于水管理、交通、可再生能源开发、能源有效利用等方面［5］；2002年，瑞典政府成立旨在减少温室气体排放的气候投资计划，并在2003—2008年间，为其中的900多个投资项目提供了18亿瑞典克朗的资金，减少了等价于6600万吨二氧化碳的温室气体排放，节约了相当于72亿千瓦小时的能源［6］。

2.5 各地积极参与可持续瑞典的建设

在地方投资计划和气候投资计划的刺激下，瑞典各地方以环保项目为切入点，积极参与到可持续瑞典的建设中来。在认清本地的经济运行状况、存在的环境问题与影响的基础上，各地方开展了涉及能源节约、可再生能源生产与使用、废物处理及其再利用、环保技术开发等方面的多个环保项目，并取得了巨大的成功，引起了国际社会的极大关注。

例如，在地方投资计划的资助下，从2001年开始，地处瑞典南部的林雪平市（Linköping）开始利用餐厅和学校食堂的食物垃圾来生产沼气，并将其作为燃料提供给当地的公交车。该项目就取得了显著的收效：林雪平市的年垃圾焚烧量减少了3422吨，每年产出的沼气等价于1265万千瓦小时的汽车燃料［7］。此外，该项目消除了食物垃圾可能会对环境产生的不利影响，也节约了食物垃圾的管理成本；食物垃圾的再利用减少了浪费，降低了城市公共交通对化石燃料的依赖度；与化石燃料相比，沼气价格更加低廉，且它的生产不会与其他生产活动产生冲突。如今，林雪平市的出租车和私家车也逐渐开始使用沼气，整个城市交通对环境的影响大大降低。

1968年，位于瑞典南部城市特拉奥斯（Tranås）的特拉奥斯能源公司与当地政府合作，开始着力建设区域供热系统。1982年，特拉奥斯能源公司在其热电厂安装了第一台以木屑为燃料的蒸汽锅炉，开始逐步淘汰以石油为燃料的蒸汽锅炉。在开展该项目的过程中，特拉奥斯市也获得了地方投资计划的资金支持。2002年，随着最后一台以石油为燃料的蒸汽锅炉被取代，区域供热的范围进一步扩大，超过95%的城镇用热需求由使用生物燃料的区域供热系统来满足。到2007年，热电厂的发电量由350万千瓦小时上升至930万千瓦小时；全年只使用了约23立方米的石油，从而使得二氧化碳的排放量由每年约3000吨降至几乎为零［8］。除了节约能源之外，区域供热系统也解决了分散供热造成的能源浪费问题。

3 启示

与瑞典成熟的可持续发展体系相比，我国生态文明的建设体系还不够完善，生态文明的建设思路与实现途径还有待进一步多样化；我国在政治体制、经济发展水平、公众意识、环保技术等方面与瑞典还存在着较大的差异。但在辩证地认识瑞典经验的特性和共性后，也为我国大力开展并持续推进生态文明建设带来的一些重要启示。

3.1 应努力孕育生态文明建设中的经济增长点

通过成功的转型，环保产业已经成为了瑞典经济增长的新支柱点，其年产值也已超过了汽车工业的销售总额。以可持续发展作为出发点的生态文明建设，不仅能够实现人与自然一体化，还能带来培育新的经济增长点的机遇。基于此，为实现经济又好又快发展，国家应抓住加快经济发展方式转变的契机，加大绿色经济的培养力度，提升其对国民经济的直接贡献能力。首先，应通过可再生能源的开发和利用，降低对传统能源的依赖度，以新能源产业促进经济发展成功转型；其次，应大力推进技术创新，广泛推广环保高新技术，尤其是节能减排、污染处理、新能源产品等方面的技术；再者，应大力发展和推广低碳技术，率先在城市发展中形成以碳排放较低为特征的工业、建筑、交通体系，切实减轻人类活动对气候产生的不利影响；第四，应加强废物的回收利用，发挥废物创造经济效益的潜力，真正做到变废为宝；第五，应继续发展生态农业、生态工业和生态旅游业，并加紧其配套基础服务设施的建设，力求构建起无害环境的绿色产业体系。

3.2 应尽快编制生态文明建设的总体规划

目前，我国在进行生态文明建设时，由于缺乏一个统一的建设理念进行指导，各地方都分别按照自身对生态文明的理解和认识进行建设，使得生态文明建设的主体、目标、主要任务和具体方法不够明确，建设成果也不明显。我国应尽快组织相关职能部门和国内外有关专家开展生态文明建设规划的编制工作，对地方生态文明建设工作给予科学的指导。

在编制生态文明建设规划时，应着重注意以下几点：首先，要充分认识和把握生态文明的内涵及其建设理念和内容；第二，要制定科学可行的建设总体目标，并以此为依据，制定出阶段性目标或中期目标来促成总体目标的最终实现；第三，要以能源节约利用与能源转换、废物回收利用、环保新技术研发、公众生态文明意识培养等为突破口，配套选择建设目标的实现途径；第四，要将生态文明建设的主要内容纳入我国国民经济和社会发展的五年规划，并注重生态文明建设规划与国家其他规划如城乡建设规划的合理衔接和有效叠合。此外，还要制定一套覆盖组织、政策、技术、法律和监管等方面的保障措施，以促进规划的顺利实施。

3.3 应加快构建生态文明建设的综合管理机制

自十七大以来，“建设生态文明”多次在国家重要文件中出现，但国家并没有明确一个总体负责生态文明建设的机构和领导，生态文明的建设工作只是由国家环保部、林业局、水利部等部门分别去开展和完成，部门间缺乏必要的交流和合作，无法对生态文明建设工作进行科学的统筹和协调。因而，立足我国政治体制，结合瑞典管理模式，国家应将生态文明建设的主要管理职能赋予环保部，并明确其他部门建设生态文明的职责，建立起由环保部牵头、各部门合力推进生态文明建设的综合管理机制。

环保部作为负责生态文明建设的主要部门，应承担起以下工作：①编制生态文明建设的总体规划；②按照各部门的职能，对生态文明的建设工作进行合理的分工，并对各部门进行必要的指导；③统筹管理生态文明建设的专项资金；④制定生态文明建设的政策工具；⑤监督、评估和报告各部门生态文明建设的进展情况；⑥组建生态文明建设的专家顾问团；⑦与其他国家展开生态文明建设的双边合作。

在积极服从环保部生态文明建设工作部署的同时，其他政府部门如发改委、国土资源部、住房和城乡建设部、农业部等还应主动支持和配合环保部的相关工作，并加强彼此之间的沟通和协作。

3.4 应继续健全生态文明建设的法制体系

自19世纪开始，瑞典一直都把法制建设作为建设可持续瑞典的基本前提；反观我国，虽然也在法制方面下了一定的功夫，先后颁布实施了《水污染防治法》、《环境保护法》、《水土保持法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境影响评价法》和《循环经济促进法》等多项法律法规，并出台了《水环境保护标准》、《大气环境保护标准》等一系列环境保护标准，但是随着新问题、新任务的出现，现今的法律、法规和标准等亟待进一步修订和完善，以更好地适应生态文明建设的需要，为其提供坚实的法律保障。

在此过程中，应着力完成以下几个任务：第一，必须系统地对现有生态文明建设方面的法律、法规和标准及其他规范性文件进行梳理，同时根据新的环境影响，及时填补其中的空白，并对相关条款进行必要的修改和补充，尤其要加快完善保护水、森林、湿地、大气、海洋等生态环境资源的相关法律法规，做到合理配置生态环境资源；同时，应通过人大立法或者其他方式，赋予生态文明建设规划必要的法律效力，使其成为决策者所必须遵循的基本原则之一；可以效仿瑞典的做法，通过建立生态文明建设目标责任制，促使政府各部门有序推进生态文明的建设工作，以保证建设目标的如期实现。

3.5 应逐步丰富建设生态文明的措施和手段

在可持续发展进程中，法律、经济、信息等多种手段已经成为了瑞典生态环境建设的强心针。由此，除了进一步采取加大节能减排力度、大力发展循环经济、继续推进“生态省、生态市、生态县”建设等措施和手段来建设生态文明之外，国家还应在资金筹措、意识培养、规划编制等方面出台更多的措施。

在资金筹措方面，政府必须拓宽筹资渠道，多方筹集生态文明建设资金：第一，加大中央对生态文明建设的资金支持力度；第二，制定相应的优惠政策，增强企业和公众的主体地位，将社会资金吸引到生态文明的建设中来；第三，利用国际金融组织如世界银行和亚洲开发银行的优惠贷款来资助生态文明建设。

在意识培养方面，首先，应将地方各级领导干部和企业管理人员作为生态文明意识的重点培养人群，深化他们对生态文明建设的理解，充分发挥其示范带头作用；其次，应通过新闻媒体以多种形式向公众宣讲生态文明的内涵和建设意义，让公众充分了解并认识到生态文明建设的迫切性；另外，还应将生态文明理念纳入国民教育体系，提高下一代对生态环境的认知能力。

在规划编制方面，政府在进行土地利用、交通建设、资源开发与利用、城乡统筹、灾后重建等重大规划时，必须将生态文明理念贯穿于整个规划之中，力求建设活动对环境产生的影响最小化。

3.6 应不断调动地方建设生态文明的积极性

瑞典的可持续发展之所以能够取得今天的成绩，其中一个重要原因就是全国各地的广泛参与。我国许多地方政府主要还是以本地经济的进一步发展和壮大为工作核心，始终未能将生态文明建设摆在更为重要的位置，认为生态文明建设仅仅是环保部门的工作，倘若加大生态文明建设的力度，一方面，财政上会有较大的刚性支出，如污水处理厂、垃圾处理厂的修建；另一方面，也有可能会给经济社会的发展带来约束和限制，如环境容量指标的控制。因此，国家应出台相关政策，提升地方对生态文明建设的重视度，充分调动各地建设生态文明的积极性：第一，应把加大对地方生态文明建设的资金支持力度放在首位，化解资金不足的难题；第二，应将生态文明建设的完成情况逐渐纳入地方领导的政绩考核体系，使其将生态文明建设放在与经济社会建设同等重要的高度；第三，对于生态文明建设成绩突出的地区，国家应给予适当的奖励，并向全国推广其先进经验和做法；第四，应鼓励地方根据自身需要开展各种环保项目，并为地方与相关企业或组织的合作提供必要的政策支持，如税收减免、补贴等；最后，通过设立监督电话、举行听证会与民意调查、成立公众监督委员会等多种方式，最大限度发挥公众对地方生态文明建设的监督作用。

［1］中国电力网.瑞典在全球最环保国家排行榜中居第二位［EB/OL］.http://www.chinapower.com.cn/article/1133/art1133466.asp.

［2］丁言强.瑞典环境保护的政策与目标［J］.生态经济,2007,（6）:45-49.

［3］Swedish Environmental Objectives Council.Sweden’s environmental objectives in brief［R］.2009.11-32.

［4］The Ministry of Environment.Swedish environmental code［S］.1999.

［5］Swedish Environmental Protection Agency.Local Investment Programmes-Environmental Technology for Export［R］.2004.10-14.

［6］Swedish Environmental Protection Agency.Climate Investment Programmes in Sweden——An Important Step towards Achieving Sweden’s Climate Targets［R］.2009,3.

［7］Swedish Environmental Protection Agency.Digested Food Waste Powers Linköping’s Buses［R］.2009，1.

［8］Swedish Environmental Protection Agency.Tranås Close to Zero Emissions［R］.2009,5.

Construction of Ecological Civilization——Sweden’s Advanced Experiences and Its Enlightenments to China

Qiu Peng
（School of Economics,Sichuan University,Chengdu 610064,China）

At present,ecological civilization construction is one of important tasks to accelerate transformation the mode of economic development.Studying and researching the “bright spots”in the sustainable development of some foreign countries rationally are of great significance and promotionalimpact for ecological civilization construction.Based on the summary of Sweden’s advanced experience in ecological civilization construction and combined with China’s basic situation,this article proposes several enlightenments,namely to foster new economic growth points during the construction,to prepare the plan of ecological civilization construction,to build an integrated management system,to improve the legal system,to enrich the building means and to mobilize the initiative of local constructions.

ecological civilization construction;Sweden;experience;enlightenment

国家社科基金重大项目“我国生态文明发展战略及其区域实现研究”（07&ZD019）。

2010-06-21

邱鹏（1984-），男，四川宜宾人，四川大学经济学院政治经济学专业博士研究生；研究方向：区域经济发展。

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（责任编辑 迟凤玲）