中美贸易往来中不可忽视的利益集团——工会＊

汪 培

(中国劳动关系学院 公共管理系,北京 100048)

中美贸易往来中不可忽视的利益集团
——工会＊

汪 培

(中国劳动关系学院 公共管理系,北京 100048)

2009年 9月 11日,根据美国钢铁工人联合会的申请和美国国际贸易委员会的建议,美国总统奥巴马决定对从中国进口的所有小轿车和轻型卡车轮胎实施为期三年的惩罚性关税。这一决定给中国相关产业带来极大的打击。通过这起案件,我们看到以保护劳工权益为名的美国贸易保护主义有抬头之势。因此,分析作为美国利益集团之一的工会及其在中美贸易往来中的影响至关重要,同时,有必要进一步研究美国借保护劳工权益之名进行的新型贸易保护主义行为。

轮胎特保案;利益集团;工会

一、中美轮胎特保案

2009年 4月 20日,美国钢铁工人联合会(United Steelworkers,简称 US W)根据美国《1974年贸易法》的第 421节,即 421条款,以中国对美轮胎出口扰乱美国市场为由,向美国国际贸易委员会提出申请,对中国产乘用车轮胎发起特保调查。他们认为由于从中国进口乘用车轮胎的大量增加导致美国数千名工人失业及一些工厂关闭。6月 29日,美国国际贸易委员会 (International Trade Commision,简称 ITC)经过调查后,认同US W的说法,建议总统奥巴马做出决定采取贸易救济措施。最终,美国总统奥巴马(Barack Obama)于 9月 11日决定,对从中国进口的所有小轿车和轻型卡车轮胎实施为期 3年的惩罚性关税,即在 4%的原有关税基础上,在今后 3年分别加征 35%、30%和 25%的附加关税。

中美轮胎特保案是奥巴马政府对中国发动的第一起特保案件。自 2000年以来,美国政府对华 “特保案”共有 6起,其中 2次被 ITC否决,还有 4次在 ITC通过后被总统否决掉了,最终均未采取措施。本次是中国入世以来第一次面临特保措施制裁。中国官方和学术界都非常重视。

本案中的US W是美国强大的工会组织之一,拥有约 1200万会员,他们来自钢铁、造纸、伐木、能源、橡胶等行业。面对轮胎业工人失业的情况,US W的主席里奥·杰拉德 (Leo W.Gerard)称:在 2004年到 2008年期间,由于从中国进口的轮胎从 1460万条增至 4600万条,导致共有 5家美国轮胎厂关门倒闭,5100名美国工人失业,2009年又有 3000名美国工人下岗。他认为美国本土轮胎市场份额的下降和工人的失业都要归因于中国轮胎的大量进口。实际上,近年来美国轮胎厂关闭是因为美国轮胎制造商的经营战略调整,采取产品升级战略,放弃了利润较少的低端轮胎市场,主要供应高端市场,供应整车装配使用,而中国产品主要供应中、低端市场,在维修时使用,这两种产品不存在直接竞争关系。而2008年以来的亏损更是因为受到金融危机的影响,美国经济出现普遍衰退,汽车业遭到重创,整车销量急剧下降,与其相关的产业链也随之发生变化,必然导致轮胎产业出现危机。由此可见,US W对中国的指控是毫无道理的。然而即使是这样,美国总统奥巴马还是做出了对中国采取制裁措施的决定。

从 2009年 4月 20日 US W提出申请到 9月11日总统作出制裁的决定,仅仅只用了 5个月的时间。而 2003年的彩电案,却是经过 1年的调查才最终做出对中国制裁的决定。我们不禁要问,此次奥巴马为什么在如此短的时间内就做出这样一个决定?

二、美国的工会及其对中美贸易往来的影响

(一)一个重要的利益集团——工会

美国工会历史悠久,是美国国内一个重要的利益集团。自 19世纪以来美国工会就热衷于通过各种政治活动影响政府决策,从而争取自身利益。其主要活动方式包括游说、宣传、影响选举、向国会和政府施压等。通常情况下,工会会同时使用这些方式促使国会和政府做出有利于劳工的决策,维护劳工的权益。

当今,美国拥有大大小小各自独立的工会组织两万多个,这些工会之间彼此相互独立、相互竞争,从而形成多元化的特点,不过也因此带来了“力量分散”的弊端。但不可否认,它们之间的这种竞争态势却有利于职工权益的维护。在众多美国工会中,劳联 -产联是最大的工会组织,它拥有 1150万名会员,57个全国性和国际性的工会组织,是美国政治中一支重要的政治力量,中美轮胎特保案的起诉方 US W便是其成员。近年来,美国的劳工运动面临着会员流失严重、工会组织率低下的状况,例如:公共部门雇员的组织率是 10%,而私有部门雇员的组织率只及7.5%-8%。尽管如此,美国工会在美国政治生活中的活力及影响政府决策的能力仍不可小觑。

在工会参与政治的众多方式中,积极介入总统选举尤其重要,已成为它的一项重要工作。自从 20世纪 30年代罗斯福政权以来,美国的工会在政治竞选中一直都是重要的力量。工会不仅有庞大的政治经费,而且能够通过各级组织进行有效的动员,在各个摇摆州动员自己的会员参加投票。因此,工会从来都是所有政治候选人不得忽视的力量。传统上,工会倾向于支持民主党。相对共和党来说,民主党无论是在立法还是国家政策上对劳工都比较友善。例如在 2004年的总统大选中,劳联 -产联向民主党拨出 4500万美元的竞选经费,并派出大量全职工作人员和临时助选人员在摇摆州进行派发传单、挨家挨户进行走访、协助会员填写登记投票的表格等工作。它显然已经成为美国政治生活中一个重要的利益集团。由此,在追溯本次轮胎特保案中美国总统奥巴马为何能如此迅速地做出这样一个“冒险”的决定时,其原因可想而知:一方面,在奥巴马参加总统竞选期间一直与工会保持着密切的关系。可以说,工会组织是他的坚定盟友和政治支持基础。工会为助其当选不仅捐赠了大量资金,并且运用组织资源,动员蓝领工人和中低收入者为奥巴马投票。奥巴马在竞选期间就表示要保护制造业工人的利益,现在正是他兑现其政治承诺的时候。另一方面,面临金融危机下美国失业率居高不下的情况,奥巴马承受很大的舆论压力,他必须为此找到“替罪羊”。还有一方面就是,奥巴马上台后大力推进的医疗改革受到很大阻力,步履维艰,他的民意支持率也从 70%下降到了50%左右,因此他急需工会的大力支持。综上所述,奥巴马在面对 US W提出的对中国的特保调查案时,以维护工人就业为名,毅然决定对中国实施制裁。

(二)美国工会对中美贸易往来的影响

近年来,中国的发展举世瞩目。特别是在加入WTO后,中国一方面注重产品结构的调整,另一方面利用劳动力成本低廉的比较优势发展对外贸易,进出口贸易额迅猛增长。这样就引起很多国家的不满,频频遭到反倾销、反补贴、特保调查等,美国就在其中。作为美国重要的利益集团之一的工会更是把中美贸易间巨大的贸易逆差及美国失业率增长归罪于中国廉价的劳动力。他们认为正是由于中国低廉的劳动力吸引很多工厂转移,使得工人的权益受损甚至失业,于是不断向美国国会及政府施压,频频向中国发难,影响了中美之间正常的贸易往来。在此次的中美轮胎特保案中,工会对中美贸易往来的影响就可见一斑,在以往的中美贸易往来中还有一些更典型的案例。

2003年 5月 2日,美国五河电子公司(FREI)、电子工人国际兄弟会 ( IBEW)及电子产品、家具和通讯国际工会 ( IUE-CWA)依据美国关税法 [1930]的 731条款,对原产于中国及马来西亚的彩电向美国国际贸易委员会、美国商务部 (Department of Commerce,简称DOC)提起了反倾销申诉。申诉方认为,美国在近 4年内进口涉案产品激增,并且出口方是以低于市场价值进行销售,这对美国国内相关产业造成了损害。5月 7日、23日,ITC和 DOC分别就此申诉进行立案。2004年 5月 14日,美国在 DOC以印度为替代国计算我国彩电生产成本后,认定在美销售的来自中国的彩电低于成本价销售。同时,ITC最后投票裁定:美国的相关产业受到了中国彩电倾销的实质性损害,并决定对从中国进口的彩电征收惩罚性关税。5月 21日由 DOC签署了反倾销征税令。这个结果对我国彩电业冲击很大,导致我国彩电企业几乎彻底失去美国市场。本案中值得注意的是,3个申诉方中有两个是工会组织,这在美国反倾销历史上是很少见的。其中一个申诉方是总部位于华盛顿特区的 IBEW,在美国和加拿大的公用事业、建筑、电讯、广播、制造业乃至铁路行业拥有超过 78万名会员,是最大的工会组织之一。另一个申诉方是 IUECWA,它是美国国内重要的工会组织之一,作为拥有 18万在职和退休产业工人的工会,在本案中代表五河电子工厂和另一家位于阿肯色的Sanyo工厂。在本案中,作为上诉方的两家工会组织都不断强调由于来自国外的彩电以低于市场价非法销售,而导致了他们的市场份额急剧下滑,由此导致大批工人失业。可以看出,它们作为应诉方主要是为了维护本国相关产业工人的就业。另外,2004年是美国大选年,而美国总统竞选已经陷入“每选必拿中国大做文章”的怪圈,因此选举政治在中美贸易往来中会产生很大影响。工会组织作为美国国内一个重要的利益集团,对于选举起着至关重要的作用,工会组织的政治献金和其会员及其家属的选票都是美国国会和总统选举必须争取的力量。因此本案中两家工会组织出面提出反倾销诉讼必然会受到国会和政府的重视。难以想象,如果没有这两家强大的工会组织的参与,仅以美国五河电子公司一家成立6年、顶峰时期员工也不过 700人的彩电装配企业而言,如何单枪匹马赢得这场诉讼。

另外,围绕美国给予中国最惠国待遇问题,美国工会也是不遗余力地加以阻挠。最惠国待遇(Most Favored Nation,简称MFN,现在称“正常贸易关系”)是指在国际贸易条约中,缔约国双方在通商、航海、关税、公民法律地位等方面相互给予的不低于现时或将来给予任何第三国的优惠、特权或豁免待遇。由于中国被美国认定为“非市场经济国家”,因此在中美国签订《中美贸易关系协定》时对给予中国最惠国待遇附加了一个条件,就是需要进行年审,即每年由总统提出给予中国最惠国待遇,然后由国会审议。在 20世纪 80年代,中国最惠国待遇问题每年都能够顺利通过。但进入 90年代,随着中国的不断强大和中美贸易迅速增长,美国一些所谓“受到影响”的利益集团开始在给予中国最惠国待遇问题上动起脑筋,企图对中国出口美国造成不利。其中,工会——尤其是代表劳动密集型产业工人的工会组织是反对给予中国最惠国待遇的一支主要力量。他们认为,美国对华贸易逆差的不断增长和中国劳动密集型产品的进口是造成国内同行业企业的破产与工人失业的主要原因,给美国的就业带来很大压力。他们抨击中国的劳工权益未达到国际劳工标准,妨碍国际间的公平贸易。于是,这些工会组织发动会员通过各种方式,包括写信、打电话、发电子邮件等,对其选区的议员进行游说,给议员施加压力,并且通过媒体将这种观点散播给公众,博取公众的认同和同情。到了 2000年,是否给予中国永久性正常贸易关系(Permanent Normal Trade Relations,简称 PNTR)的斗争进入白热化阶段。据报道,仅钢铁工人的一个工会就给议员们写了 20多万封信向他们施压;他们还把手机送到工厂,以便让工会成员们不停地给议员办公室打电话;一个专门生产塑料制品工厂的几百名工会成员给当地的议员邮寄了一张浴垫,背面写道:“亲爱的的议员,我们已经丢掉了 180个工作给墨西哥,别再犯同样的错误,投 PNTR的否决票!”令人欣慰的是,最终众议院通过了“给予中国永久性正常贸易关系”法案 (PNTR法案),使这些打着公平贸易的幌子却是行贸易保护之实的人的阴谋没有得逞。

通过以往这些案例,我们可以清楚地看到,工会作为美国国内一个重要的利益集团是如何影响美国政府和国会的决策,并在中美贸易往来中扮演着一个怎样重要的角色的。

三、新贸易保护主义:国际劳工标准问题

“贸易保护主义”这个词并不陌生,它主要是指一国政府为保护本国的产业免受国际竞争所采取的做法。随着经济全球化的发展、多边贸易的兴起,所谓的“新贸易保护主义”出现。新贸易保护主义是指在以 GATT/WTO为主导的国际多边自由贸易体制不断发展、经济全球化进程不断加快的背景下西方发达国家维持经济均势的产物,是在贸易自由化不断加快的进程中不断改变着自身形式的贸易保护主义。从食品安全到环境标准,种种打着绿色、环保等旗号的出口产品指标层出不穷,其背后隐藏的却是贸易保护主义。无论是出于保护本国的经济利益,还是政治需要,各国都一边喊着自由贸易、公平贸易的口号,一边却在加紧构筑起贸易保护的篱墙。在这种情况下,一种新型的贸易壁垒——劳工标准悄然兴起,发达国家以保护劳工权益为名实行贸易保护主义,即目前国际社会上争议不断的国际劳工标准问题。此次的轮胎特保案就是一个例子。众所周知,多年来中国产品大量出口到美国市场,一部分美国人认为“中国制造”对美国就业构成了威胁。因此,本案中美国工会就以保护本国的劳工就业为名,抨击中国的劳工权益保护,以此保护本国的夕阳产业,这是典型的贸易保护主义做法。

20世纪 90年代以来,随着经济全球化进程的加快,国际劳工标准问题日益突显。所谓国际劳工标准 (International Labour Standards,简称ILS或劳工标准)是指国际劳工组织 (InternationalLabourOrganization,简称 ILO)通过的处理全球范围劳工事务的各种原则、规范、准则,它们形成了以国际劳工公约 (188项)和建议书(199项)为核心的一整套国际劳工制度。在这套制度中,其中涵盖四个领域的核心劳工标准(也被称为劳工的基本权利):结社自由、自由组织工会和进行集体谈判;禁止童工劳动;禁止强迫劳动;同工同酬以及消除就业歧视。国际社会关注国际劳工标准问题的焦点在于西方发达国家提出了要将国际贸易与国际劳工标准挂钩的主张,其中心意思是将国际劳工标准融入多边贸易体系、在国际贸易协议中涵盖核心劳工标准的条款,但发展中国家强烈反对。双方争论的焦点在于是否需要就最低国际劳工标准达成全球性协议并通过WTO或其他机制在国际层面上加以强化。从长远看,两类国家都认为遵守劳工标准、维护劳工权益是对的;而从近期看,主要是发达国家认为发展中国家不能严格地执行劳工标准,从而导致在国际贸易中发展中国家的产品成本低于发达国家,使得发达国家与发展中国家不能处在同一起跑线上,这是不公平的。而发展中国家则认为发达国家这样做是变相的贸易保护主义,所以发展中国家不希望因为劳工标准问题而最终影响本国的经济发展。事实上,广大发展中国家并不反对按照各国具体情况提高劳工标准,但对发达国家提出的所谓统一的劳工标准普遍持反对意见。发展中国家的担心是有根据的,因为发达国家本身在这方面的表现并不令人满意。在这里,我们不得不提的就是在第二次世界大战后极力将劳工标准与贸易竞争相联系的国家:美国。

第二次世界大战后的 60年间,美国的贸易政策随着其本国政治经济利益的需要,经历了从自由贸易到公平贸易的转变。面对与日俱增的贸易逆差,美国人将之归咎于外国对美国商品和劳务采取了不正当竞争手法。因此,美国一直致力于在国际贸易体系中建立一套劳工标准制度,其具体做法就是通过在贸易立法中纳入保护劳工权利的条款。另一方面,随着 20世纪 90年代以来经济全球化进程的加快,贸易自由化的全球化程度越来越高。而贸易不论是对出口国还是进口国的工人都有相当大的影响。国际工会运动普遍认为,经济全球化对劳工界的负面影响远远大于积极效果。美国《国际先驱论坛报》的记者威廉·普法夫 (W illiam Pfaff)在 1997年 9月 25日发表了题为“全球化的破坏是现实而残酷的”文章,该文认为全球化使劳动力市场世界化,破坏了发达国家的工会和劳工标准。于是,美国劳工组织强烈反对全球化,而反全球化运动的核心是反对贸易自由化。他们把其本国就业率下降与工资的降低归到发展中国家与美国的贸易关系上,因此发展中国家与美国的贸易合作在很大程度上受到了工会的抵制。但随着形势的不断变化,美国的劳工组织逐渐认识到,劳工组织不可能有足够力量阻止将来所有的贸易自由化协议,所以他们不再公开反对贸易协议,而是侧重劳工权利进行斗争,比如接受包含有劳工权利内容的自由贸易协议。这便与美国政府不谋而合。

在工会的支持下,美国政府从 20世纪 80年代早期开始更加执着于将劳工权利纳入国内贸易立法或者国际协定之中,美国将不公平贸易实践的界定扩展到包含劳工标准。美国的劳工组织要求一个全球统一的劳工标准,即要求发展中国家的政府也实行发达国家的劳工保护标准。在区域和双边层面的贸易往来中,美国以贸易利益为诱饵,签订了 11个直接写入劳工条款或附加劳工协议的双边自由贸易协议 (Free Trade Agreement,简称 FTAs),占其签订总数的 69%;除此之外,在同其它地区和国家进行的双边投资条约(Bilateral Inves tment Treaty,简称 B ITs)和双边贸易与投资框架协议 (Trade andInvestment Framework Agreements,简称 TIFAs)的谈判中,直接写入劳工条款的分别占到总数的 72.5%和100%。当其他国家和地区不能很好地履行这些有关劳工的协议或条款时,美国就要以贸易制裁相威胁。事实上,美国的这一做法是不顾发展中国家所拥有的低成本劳动力的比较优势,为保护本国劳动密集型产业所进行的贸易保护主义行为。另一方面,美国叫嚣着要监督执行国际劳工标准,督促成员国加大批约数量,加快批约速度,但其本身只批准了 188项国际劳工公约中的14项,其中核心劳工公约只有 2项。这令被其抨击的广大发展中国家非常不满。

四、结语

通过中美轮胎特保案,我们可以看出西方发达国家的工会组织在其政府决策过程中拥有相当程度的影响力,是其国内一支强大的政治力量。中国已于 2001年加入世界贸易组织,与世界各国的经贸合作越来越频繁,在国际舞台上扮演的角色也越来越重要。这必然会引起很多国家的关注。而中国的劳工权益、劳工标准也必然会引起这些国家的劳工组织,即工会的特别关注。中国应该积极看待这些关注,思考如何以大国的姿态来迎接这些挑战。

[1]中华全国总工会著 .国际工会运动概况 [M].北京:中国工人出版社,2006.

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[7]美国总统、总统选举和政党政治 .2008-01-27, [DB/OL]. http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?News ID =122073(last visited Oct.29,2009).

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[11]21世纪经济报道:奥巴马的轮胎特保案试验 .2009-09-23, [DB/OL].http://auto.ifeng.com/topic/fanqingxiao/news/internationalindustry/20090923/112073.shtml(last visited Oct.29,2009).

Trade Un ions:The Interest Groups Can’t be Ignored in Sino-US Trade

WANG Pei
(China Institute of Industrial Relations,Beijing100048,China)

On Sept.11,2009,according to the application of United Steelworkers and the recommendation of the International Trade Commission,U.S.PresidentBarack Obama decided to impose a tariff on passenger vehicle and light-truck tires imported from China for three years.Through this special protectionist tariffs on tire,we can find that risingU.S.trade protectionism in the name of labor rights protection.It is necessary to further research on trade unions as interest groups in Sino-US trade union,and the new trade protectionism in the name of labor rights protection.

tire special protectionist tariffs;interest group;trade union

D412.6

A

1673-2375(2010)01-0085-05

2009-10-30

汪培 (1983—),女,北京人,经济学学士,中国劳动关系学院公共管理系教学秘书,主要从事国际贸易、国际劳工标准研究。

本文分别为国家社科基金项目“经济全球化下的劳工标准问题及对我国的影响和对策研究”,项目编号为“06BGJ019”;中国劳动关系学院 2009年院级重点科研项目“核心劳工标准的实施与 ‘体面劳动’的实现”,项目编号为“09YZ002”。这篇论文是上述两个科研项目的阶段性成果。

[责任编辑:刘 晴]