事业单位改革的法律思考

廖克勤

(中共长沙市委党校 工商管理教研部, 湖南 长沙 410004)

事业单位改革的法律思考

廖克勤

(中共长沙市委党校 工商管理教研部, 湖南 长沙 410004)

事业单位改革中的法律制度存有缺失，影响了事业单位改革的深入开展。事业单位改革必须符合事业单位法律特征的要求，依法界定政府的管理职能，注重法律适用的平等，注重法律的价值取向，依法确保程序的正当。

事业单位；改革；法律制度；法治

我国事业单位是在计划经济框架下建立起来的, 其机构庞大、效率低下、公共产品的供给能力不足、职能与利益错综交织等弊端已经成为制约我国市场经济发展的瓶颈，事业单位改革成为一种历史的必然，一种现实的需求。政策的支持、法律的规范是改革的基石。

1 事业单位改革呼唤法治

1.1事业单位分类改革及其法律属性的改变

我国事业单位改革经过20多年的探索与实践，其“分类改革”的思路已被普遍采用。即根据事业单位的社会功能，将其划分为行政性、公益性和经营服务性等若干类型，针对不同的类别实行不同的运行模式。根据党的十七大报告“加快推进事业单位分类改革”要求，目前我国事业单位正经历前所未有的变革。

1.1.1 对以行政管理为主的事业单位，进行职能还原和授权

应当由政府行使的行政管理权，还原给政府；必须由事业单位承担的行政权，由法律法规明令授权。如已承担重要政府职能的中国证监会、中国保监会等，将明确地转为政府部门；对于一些承担次要政府职能且业务量不大的准行政组织，如交通监理机构、资格认定机构等，将合并到已有的政府部门或设置一个综合的部门，将其业务纳入依法行政的范围,强化对其活动的监督与约束。

1.1.2 对从事生产经营活动且产品和服务市场化的事业单位，改变其事业单位的法律属性，改制为企业

如经营类文化事业单位等，坚决地将其推向市场，使其转为自主经营、自负盈亏的企业，利用市场机制提高其效率。

1.1.3 对社会公益性事业单位，合理界定、区分重点，改制为非营利机构

对于公益性很强的事业单位，如基础教育、基本医疗服务等，仍由政府直接组织，剥离其现有的营利业务。对于那些既有公益性又存在营利空间的领域，如公共医疗单位、非义务教育等，将允许其中一部分进行股份制改革，把其推向市场。对于具有一定公益性而营利性又不强的事业单位，如行业协会、学术性社会团体等，国家财政应给其断奶，由其在市场竞争中自我发展。

1.2事业单位“分类改革”需要法律的规范和引导

事业单位改革是一项复杂的系统工程，需要理顺行政管理体制、合理调整行政管理机制、正确的定位事业单位职能、有效的保护国有资产、职工权益的法律保障等问题。缺乏法律的规范，一方面不符合依法行政的要求，另一方面也使改革在实施过程中遇到诸多障碍和制约，影响改革的进程和效果。

1.2.1 以法律的方式明确其职能

现有事业单位按照职能划分为生产经营性、社会公益性、行政管理性等类型，在履行职能的过程中，由于职能定位模糊，出现了不同程度政事不分、企事不分、事事不分现象，制约着社会经济的协调发展。事业单位职能的法律定位，有利于划分事业单位与政府的职能区域以期政事不分问题的有效解决，有利于划分事业单位与企业的职能区域以期企事不分问题的有效解决，有利于划分事业单位与社会团体及民办非企业单位的职能区域以期事事不分问题的有效解决，从而推进事业单位分类改革的有效展开。

1.2.2 以法律的方式完善事业单位法人治理结构

现有事业单位在法律上虽是独立的法人，但从单位的行政级别、人事制度安排、内部机构设置等方面去考察，可以发现组织的运行方式上等同于国家机关。完善事业单位的法人治理结构，其内部机构的设置及其权利义务、人事管理等问题的法制化，有利于推进事业单位的分类改革。

1.2.3 以法律的方式确保职工的正当权益

长期以来，我国大多数事业单位的人员在工资、福利、社会保障等方面的待遇和公务员相近。事业单位改革必将使大部分人员的就业稳定性降低，各种待遇也将与企业工作人员类似。被裁减下来的人员如果不能得到妥善安置，将成为影响改革实施的重大阻力，影响改革的进程，甚至可能影响社会稳定。完善社会保障体系、依法保障职工权益，是事业单位改革的必要减震器[1]。

1.2.4 以法律强化对国有资产的监管

由于我国关于事业单位改革的规范性政策比较少，制度环境比较差，尤其是缺少强而有力的改革监管体系，许多事业单位和个人利用法律的空隙，借改革的幌子，在改革中中饱私囊，一方面使国家损失了大量资产，另一方面也致使单位亏损、引起员工的不满和滋事，导致社会的不稳定[2]。所以必须依法强化监管。

2 事业单位改革中的法律制度缺失与构建

2.1事业单位改革中的法律制度缺失

事业单位的改革要成功，法规制度建设必须在实质性的改革措施实施之前完成，制定和出台配套措施。就目前的情况来看，随着政府职能的转变和重新界定以及公共服务需求的增加，我国现有的关于公共服务事业的法律问题日益突现，影响了事业单位改革的深入展开。

2.1.1 法律缺失，改革缺乏法律的支持和保障

事业单位改革牵涉到主体法律属性和法定职能的变迁，尤其是事业单位转制为企业和非营利机构，《事业单位登记管理暂行条例》及其实施细则等已无法适应改革的需要。在事业单位企业化过程中，由于法律适用的缺失，改革多是根据政府的政策并比照国有企业改制的法律法规，为事业单位改革留下法律隐患。而事业单位转制为非营利机构，法律的适用更是空白，改革处于无法可依的困境。

2.1.2 法律分散，改革缺乏统一性和协调性

虽然近年国家发布了一些促进教育、文化、卫生等事业的法律法规，但从组织机构、内部机制以及财产、责任关系方面规范各类事业组织的立法却不多，有的则散见在其他法律法规中。这反映出我们综合研究和宏观指导规范不够，直接阻碍了事业单位改革的进程。

2.1.3 法律滞后，改革缺乏相关制度的配合

事业单位改革相关制度的配合和法律法规的健全，在一定程度上决定和影响着改革的成败。如公共财政体制、社会保障制度、公务员管理制度、国家工作人员管理制度等，又如改革后相关富余人员的就业与安置、人员流动、企业化后社会保障制度的连续与衔接等尚不规范，必须认真研究并以法律加以解决。在这一问题上，国有企业的改革实践已有经验教训。

2.2事业单位法律制度的完善

事业单位法人制度在改革中所暴露出来的问题，归根结底属于制度问题，属于法律问题[3]。完善的法律制度是有效推进事业单位改革的基本保障。

2.2.1 建立完善的事业单位组织管理法，以组织的健全规范改革

事业单位组织管理法是调整事业单位在设立、变更、终止过程中以及事业单位在内部管理过程所发生的组织管理关系的法律规范的总称，如事业单位组织管理法、非营利机构组织管理法等。通过事业单位组织管理法，明确事业单位、非营利机构组织的内涵、宗旨、权利义务、内部机构的设置、设立、变更、终止的情境及程序，在科学分类的基础上，重点完善事业单位法人制度、各类事业单位登记制度、事业单位内部治理结构、事业单位民主决策民主管理制度等。

2.2.2 建立完善的事业单位公共服务运行法，以行为的规范推进改革

事业单位公共服务运行法是调整事业单位在实施公共服务活动中所发生的社会关系的法律规范的总称，如教育法、卫生法、劳动合同法、事业单位社会保障法、事业单位与非营利组织税收法等。

2.2.3 建立完善的事业单位公共服务监督管理法，以监督的有效确保改革

事业单位公共服务监督管理法是调整在监督事业单位公共服务活动中所发生的社会关系的法律规范的总称。通过事业单位公共服务监督管理法，明确监督机构的性质和法律地位、主要职责等，保证事业单位提供充分有效的公共服务以满足社会公共需求。

3 事业单位改革应注意的几个法律问题

3.1符合事业单位法律特征的要求

依相关法律规定，我国事业单位必须具有以实现公共利益为目的、初始资金来源于国有资产、从事社会公共服务活动、由国家机构和其他组织主办、依法设立等法律特征。在事业单位改革中：要以法律特征作为分类标准，推进分类改革，坚决将产品和服务市场化以追求营利为目标事业单位改制为企业，力图事企分开。要以法律特征为依据，严格事业单位的活动领域，将政府和企业不能也不宜涉足的领域作为事业单位的发展方向，力图政事分开。要以法律特征为条件，严格事业单位的主办主体和资金来源，依法区别事业单位与民办非企业单位的法律属性，力免改革范围的扩大。要以法律特征为要求，严格事业单位法人资格的注册程序和登记管理，强化事业单位的行政监管。

3.2依法界定政府的管理职能

事业单位的改革，只有依法界定政府职能，政府才可能把不该管的、管不好的事剥离出去，并从一些非公益性和竞争性领域退出来，从而实现政事分开的改革目的。 事业单位的改革，只有依法界定政府职能，才能理顺改革中的法律关系。政府通过严格编制管理和总量控制、明确职责等，将行政执行类事业单位的业务纳入依法行政的范围之内, 可强化对事业单位监督与约束，规范其行政执行权的行使。政府通过登记制度，可明确公益类事业单位的业务活动范围；通过事业发展的指导、业务运行的监督、经营绩效的评估等, 可强化对公益类事业单位的引导和管理，促进各项公益事业的发展。对生产经营类事业单位，政府通过国有资产使用约束机制,可实现对其资产运行状况的有效监管。另外，从制度上防止事业单位的再度膨胀，巩固事业单位改革的成果也是政府职责所在。为此，政府务必研究并制定新设事业单位的规则、标准和管理办法，从严控制事业单位的设立，逐步将事业单位管理纳入法制化、规范化的轨道。

3.3注重法律适用的平等

为推进事业单位的改革，政策的适当倾斜是必要的。如税收优惠，对经营性公益事业单位改为企业后5年内，参照国家有关规定，减半征收企业所得税、技术转让等收入的营业税。财政支持，对经营性公益事业单位转制时，同级财政可根据实际情况给予一次性财政补助，充实事业发展基金或科技创新基金，用于创造条件改善和推动转制运行[4]。但是，只有平等的法律，才会有和谐的社会。政策倾斜一定要有法律依据、制度保障，而且要与国有企业改革相一致，实现事业单位与非事业单位法律地位平等 。

3.4注重法律的价值取向

以人为本、关注民生、维护权利是法律的价值取向之一，事业单位分类改革的推进不能以职工利益的牺牲为代价。为此，一要严格实施社会保障制度。鉴于现有事业单位尚没形成险种齐全、保障有力的社会保障体系，事业单位的养老保障制度、失业保险制度尚未完善，事业单位与企业之间各种保险的衔接尚未规范等，要根据不同类型的事业单位建立不同类型的社会保障制度。失业人员基本生活保障、社会救助制度也应健全与完善。二要严格实施劳动法律制度。为切实保障被改革单位人员的切身利益，尽量确保企业化单位职工少下岗，尽力安置好改革分流人员，积极推行再就业制度等。

3.5依法确保程序的正当

程序理性是结果理性的保障，程序正当是客观公正的前提。事业单位改革中，特别是事业单位的企业化进程，必须依法规范操作程序。一要进行可行性认证，形成书面决议，上报审批。其中涉及到职工合法权益的，还应当听取职工代表大会的意见。二要进行清产核资、审计评估，同时要接受相关部门的指导和监督。三要确定改制形式，不搞一刀切应根据各个单位的特点来决定改制的形式。 四要公告转让项目。改制单位的国有资产转让项目，要公开披露、广泛征集受让方。五要确定转让方式和转让价格。转让应采取拍卖或招投标方式进行；经国有资产监管部门批准，也可采取协议转让方式，其中协议转让价格应报国有资产监管部门批准。六要签订产权转让合同，并凭产权交易凭证、事业单位注销证明等，及时办理相关产权登记手续[5]。

[1]蒋佳林.事业单位改革要谨防十个误区[J].当代经济,2007(10):14-16.

[2]沈霍林.深化事业单位改革的若干思考[J].华东经济管理,2004(2):32-34.

[3]景朝阳.事业单位法人制度改革的五大法律问题[N].检察日报,2006-11-28.

[4]康仲如.浅谈中国事业单位的改革发展[J].发展月刊,2004(11):26-27.

[5]徐汉阳.事业单位改制的规范操作[J].产权导刊,2006(3):37-38.

(责任编校：文中)

LawReflectiononReformofFacilitiesUnits

LIAOKe-qin

(Party School of Changsha Municipal Committee of Chinese Communist Party, Changsha, 410004, China)

Defects exist in the law reform of facilities units, which have affected the thorough development of the reform of facilities units. The reform of facilities units must fit the requirement of law characteristics of facilities units, limit government’s management function, pay great attention to legal suitable equality, pay great attention to legal value orientation and guarantee the right of procedure.

facilities unit; reform; legal regime; rule by law

2010-05-17.

廖克勤 (1966—— )，男，湖南长沙人，中共长沙市委党校工商管理教研部讲师，在读硕士，研究方向：经济管理。

C916

A

1673-0712(2010)04-0018-03