国家权力与乡村社会自治权力的复杂博弈

段绪柱

(黑龙江大学哲学与公共管理学院,哈尔滨 150080)

国家权力与乡村社会自治权力的复杂博弈

段绪柱

(黑龙江大学哲学与公共管理学院,哈尔滨 150080)

国家权力与乡村社会自治权力的关系是多层次的,把两者作为实体性的概念分析两者的关系具有重要的理论意义。国家权力与自治权力均存在着内在的不一致,且国家权力与乡村社会自治权力的关系十分复杂,表现为:中央政府权力、乡村社会社会自治权力与地方政府权力的博弈,县以上国家权力、乡村社会自治权力与乡镇政府权力的博弈,县以上国家权力、普通村民权力与乡镇政府权力、村干部权力间的博弈。

国家权力;自治权力;乡村社会;博弈

国家权力与乡村社会自治权力均由多层次权力构成,任何单一层次和视角下的两者关系都是不完整的,也不是现实的关系状态。从方法论上把两者看做具有内部一致性的概念易于获取总体性的规律认识,但失之于操作性,对具体问题的解释力不够。国家权力与乡村社会自治权力都存在着内部的不一致,国家权力具体表现为中央政府权力及地方各级政府的权力,乡村社会自治权力表现为村干部权力与普通村民的权利,在实际的运行中,每一种权力都可能与自己不同类型权力“结盟”或同自己相同类型权力博弈,这使国家权力与乡村社会自治权力关系展现出一幅复杂的图景。

一、中央政府权力、乡村社会自治权力与地方政府权力的博弈

中国政治体系的权力配置以集权为核心,具有分权特征,制度设计上,权力集中于中央。但权力的高度集中并不代表权力意志的有效落实,“在这样一个权力高度集中的政治体制下,人们日常感到的却是中央政府并没有足够的权力。权力的高度等级性并未能保证权力意志的有效落实”[1]115。实际上,地方政府具有自己的利益,多根据地方的实际情况和自己的利益进行治理,而且中央政府没有使自己的权力与政策直接深入地方的机构,必须依靠地方政府层层下达,下达一层,流失一层,中央性往往减少一层,很多政策到了地方已成为地方性政策,表面上强大无比的中央政府权力实际上被众多的地方政府所分割。现有体制下,人们总是批评地方政府“唯上不唯下”,但实际上地方政府可能“既不唯上也不唯下”。“表面上,‘唯上’表示政策执行只需要对上负责,但是因为没有‘唯下’的机制,‘唯上’很多时候会演变成为‘欺上’。对于中央的政策,一些地方政府和部门变着法子打折扣执行。再者,决策过程不对社会开放,社会与地方政府没有实质性的沟通渠道。也就是说,当不存在任何能够促使中间层官员‘唯下’的情况下,‘瞒下’也具有必然性。进而,因为可以轻易‘瞒下’,对这些官员来说,‘欺上’远比实实在在的政策执行要容易得多。”[2]自 20世纪 70年代末以来,为鼓励地方发展经济的能动性,中央政府实行了分权策略,但地方却仍感觉缺权,没有权力的归属感。这主要是由于权力收放的决定权在中央手中,地方政府虽实际上行使很多权力,但由于没有制度保障,仍感到权力握在中央手中,自己只是受托者而非拥有者,权力行使过程中短期行为频频。而且地方政府权力产生因民主的不足而缺乏足够的监督,地方政府官员如结成利益共同体,自上而下的监督也难以深入,极易造成地方政府任意妄为,甚至违背国法和民意。通过制度化的变革,实现中央政府、地方政府与社会间权力 (利)与责任一致是我们的追求目标。

政府的分权主要有两种形式:一是政府间分权,即中央政府向地方政府放权;二是政府向社会分权。政府向社会分权会促进民众的政治参与,增进公民维护自我权益的能力。村民自治制度就是国家向社会分权的重要形式之一,村民自治制度的建立是重建乡村社会秩序的要求,也是国家制约基层政府,保证国家权力人民性,获取人民支持的战略抉择。“中国需要推进国家—社会间的分权,也就是说,强化社会力量,扩大公民参与。一方面,由中央政府来监督地方政府的行为,其效果远远不如由当地人民来监督。让地方政府向当地选民负责,选民就有了制止攫取行为的权力。这就相当于中央与社会结成联盟,共同约束地方政府的行为。另一方面,扩大公民的参与,可以提升人们对政府的信任度,增加各级政府的合法性,使中央政府拥有更多的支持率去推行改革政策。”[1]162

一定程度上说,中央政府权力与乡村社会自治权力有共同的目标和诉求,双方合作与地方政府权力进行博弈。保持社会稳定,保证政令畅通,获取人民认同是中央政府的基本目标,地方政府虽也有此需求,但对此的认识与关切程度远不如中央政府。地方利益是客观存在的,即便中央政府主导地方的人事任命,中央任命的干部也会更多的考虑地方利益,因为如果他们紧跟中央,压制地方利益,将很难获取地方干部的合作,更多的时候只能以制度性手段执行中央政策,甚至只说不做,而且毕竟大多数官员难有进一步升迁的机会,他们会更多地认同地方而不是中央。也就是说中央政府权力有维护农民普遍权益、制约地方政府的要求。乡村社会自治权力需维护自己的群体利益,抵抗地方政府的侵扰,在维护乡村利益时,他们积极地运用国家法律和中央政策对抗地方政府和地方官员的侵害活动,李连江、欧博文称之为“依法抗争”。于建嵘先生甚至认为当前的农民抗争已进入“以法抗争”时期,农民们建立了稳定的组织网络,具有明确的宗旨,维护中央政策和国家法律赋予农民的合法权益。不管怎样说,中央政策与国家法律是乡村社会自治力量维护自己权益的基本依据,这种维权的存在说明中央政府依然拥有高度的认同,而地方政府的公信力、认同程度相对较低。

中央政府博弈的基本工具是层级制下的权力关系、绩效考核、法律规制、政党控制和政策工具,地方政府的博弈工具是地方情况特殊与信息控制,乡村社会自治权力则是消极抵抗、依法维权、上访等。在博弈中地方政府具有天然的优势:一方面中央政府需要地方政府作为自己的“腿”,中央政府信息的获取、决策的贯彻执行甚至调查地方政府存在问题都需要地方的合作,而且中国各地差异巨大,中央政府必须考虑地方的特殊情况,赋予地方政府相当的自主权;另一方面较之于乡村社会自治权力,地方政府拥有完全的信息和强大的实力。地方政府权力“左右逢源”,利用来自乡村社会自治权力的力量给中央政府施加压力,争取有利的政策和财政支持,以执行中央政策的名义干预乡村社会自治权力的运行,以地区特殊性为借口,对中央政策的精神实质或部分内容有意曲解,附加不恰当的内容,导致政策失真甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策、“土政策”,对政策“断章取义、为我所用”,选择性地执行等。中央政府能做的是加强中央政府权力与乡村社会自治权力的联系,建立畅通的农民政治参与机制,降低农民政治参与的成本,增加政策的透明度,通过大众传媒让农民清楚国家的法律法规和政策,减少政策的流失。乡村社会自治权力则需要增强自身的组织动员能力、参与能力、谈判能力来维护自己的合法权益。

二、县以上国家权力、乡村社会自治权力与乡镇政府权力的博弈

乡镇政权上连国家下接乡村社会,是农民们眼中的国家、国家权力的最基层执行者,“上面千条线,下面一根针”,大到国家的路线、方针、政策,小到发放最低生活保障金等具体任务都要由乡镇政府予以贯彻、落实。乡镇政府权力的运行状态关系到中国政治稳定、社会安定。乡镇政府权力在博弈中充分展现了它迥然不同的两副面孔:面对县级以上国家权力,乡镇政府看似毫无选择,只得执行上级政策,哪怕是创造条件来执行也在所不惜,但转眼间又把压力转向乡村社会,以国家的名义干预乡村社会自治权力的运作,由乡村社会来“买单”。压力型体制之下“上级只关心下级任务和指标的完成结果,却不管下级采用何种方法、何种途径——合理的或不合理的,合法的或不合法的——来完成这些任务和指标,这就从体制上进一步促进了‘乡政’向国家型经纪的蜕变”[3]。由于这种赢利动用的是国家正式权威,披着合法的外衣,加剧了乡村社会与基层国家权力的矛盾与冲突,长此以往,民众对国家权威产生疏离感,甚至怀疑政权的合法性。这种乡村经纪体制成为国家与乡村社会的阻隔,一方面阻断政府政令的畅通,破坏国家权力的一致性;另一方面,阻塞民意向政治体系输入。中央政府面对三农问题殚精竭虑,想方设法减轻农民负担,而基层政府则是千方百计、巧立名目增收,博弈结构演化为高层国家权力、村民与基层国家权力间的对弈。

为了保全自己,增强上级政府的认同与支持,乡镇政府积极采取各种方式“证明”自己的不可或缺,如超额完成任务,翻新花样甚至标新立异获取注意等。“积极行政”侵害了农民的合法权益,侵犯了乡村社会自治权力运行的自主性,制造了新的矛盾和冲突,是很多群体性事件发生的重要原因。相对于具有绝对性权威的上级政府,乡镇政府是一个“弱者”,但“弱者”也有弱者的武器,“他们经常聪明地用国家的名义向农民施加压力,又用农民的名义向上级政府施加压力,从而为自己创造利益最大化的机会”[4]。乡镇政府可以利用与上级政府间的信息不对称,在国家与乡村社会之间营造自己的自主活动空间,从中谋取利益。“国家政策的下达、贷款的发放、信息的反馈、甚至工作组的下乡,必须首先冲出地方权威的重重包围和信息阻隔,但这样做又违反行政运作的程序,因此在多数情况下,国家必须依赖基层的安排及配合,才能完成哪怕是细小的工作[5]。”以财政资源不足为借口尽量减少或不向农民提供公共服务,如该修的路不修,该建的水利工程不建,引发农民的不满,形成局部地区国家与乡村社会关系恶化来迫使中央和上级政府加大对三农的投入(包括对乡镇政府的转移支付力度),软硬兼施地“逼迫”上级政府就范。“弱者的抵抗”具有两面性,一方面乡镇政府的自利性行为无助于改善国家对乡村社会的正常管理,离间了乡村社会与国家的关系;另一方面,乡镇政府与上级政府间的这种博弈与互动也会软化压力型体制,客观上向更高层级政府表达农民的诉求,促进乡村社会制度变迁。

对乡村社会自治权力,乡镇政府则采用一种逻辑。一方面,通过村党支部直接参与乡村社会自治权力的运行,利用自己信息优势、现代性的话语及知识体系影响乡村社会自治权力的选择和运行逻辑,以国家名义向自治力量施加压力,甚至直接动用暴力工具如警察强制农民。另一方面,制度结构上的强者在微观的具体场域中也可能转化为“弱者”。当需要大量农民配合而农民们又没有积极性时,乡镇政府也会放下身段,给农民一些看得见的好处,甚至“求”农民,“我们便可以看到,一个被学界习惯性地嵌格在‘强国家—弱社会’官民互动视野中的基层政权组织就不得不‘屈就’于治下的百姓,以类似于向农民‘行贿’的方式来完成行政任务和相应往自己脸上贴金的行为。这种状况再清楚不过地表明,在宏观‘强国家—弱社会’格局并未动摇的情况下,底层乡村社会却已经出现了基础性治权流失的‘弱国家’面相。然而,这一‘弱国家’面相所反映的绝不是简单的‘官权退—民权退’话语框架下国家与社会博弈格局的重组,而只是因为宏观与微观的制度裂隙和政策不接轨所导致的特殊治理困局”,“但是,这些‘反制’在多数情况下并不表明制度格局内民权与民利的增长,而只是意味着农民通过对上述制度裂隙与政策不接轨的利用,以牺牲社会公意为代价而获取些微小利,所以,这种农民的‘反制’在削弱基层政权的治理绩效时其实也牺牲了社区的公共利益,使治理者和被治理者陷入一种实际上是‘双输’的循环之中。”[6]

获取稳定的财政收入是政府行动的动力之一,取消农业税后,转移支付是大多数乡镇政府的最主要收入来源,但这种转移支付主要根据取消农业税前乡镇政府合法收取的农业税及其附加,巧立名目收取的各种费和摊派不在转移支付考虑范围,虽然中央和省级政府逐年加大财政支持力度,但依然很难弥补乡镇政府的财政缺口,况且乡镇政府原已负债累累。面对财政的困境,在没有大额稳定税源的情况下,乡镇政府必然积极地开辟其他渠道增加乡镇财政收入。国家免除了农业税费,搭车收费已不可能,这迫使乡镇政府不得不创造新的方法,采取更加隐蔽的方式,形式上合法合理地从乡村社会攫取利益。如以土地流转为名卖地,以林权改革为借口买卖林地,建立官办、半官办的公司,通过公司 +农户形式从农民手中获取利益,各地频繁出现的棉花等农产品必须卖给指定的公司就是这一方式的体现。乡镇政府从中获取了收益,但国有资产、集体资产却大量流失,农民的基本权益受到侵害,自治权力独立性受损,乡镇政府的合法性降低,农村治理状况恶化。

这种状态的形成是县以上国家权力与乡村社会联系不够,乡镇政府缺乏足够的自下而上授权与约束,农民权利不明确,维权机制不健全而引发的。县级政府考虑自己将来政策执行还要依靠乡镇政府,可能选择睁一只眼闭一只眼,甚至包庇乡镇政府。耕地、宅基地、荒山等是集体产权,虽《物权法》一定程度上物权化了农民的承包经营权,但集体的虚化(农民分散经营)使得现有的土地征用程序之下,基层政府成为所辖区域经济资源的最终操控者,文本制度下集体所有的土地在实际运作中变成了乡镇政府所有,自治权力没有多少选择的余地,所做的只是争取从中分取更大的份额而已。由于组织化程度低、自身参与能力有限,相关的政治参与制度不健全,农民实际参与公共事务的空间还很小,对乡镇政府的监督基本流于形式。乡镇政权一定程度上悬浮于乡村社会,需要执行政策、谋求政绩时就想尽办法进入乡村社会,其余时间则不见存在。

三、县以上国家权力、普通村民与乡镇政府权力、村干部间的博弈

乡镇政府对村庄事务的管理和干预主要通过自治精英——村干部来实现。合并自然村建立起来的行政村规模越来越大,一般来说每个较大的自然村都要在村委会中有代表,村民们对村干部的熟悉程度大大降低,制约村干部的能力下降。村干部在法律地位、组织方式及行为方式上有相对的自主权和独立性,乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系,但这种指导与被指导关系主要是针对村民自治事务而言,村民委员会组织法第 22条规定村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策,这表明乡镇政府与村委会之间关系存在着一定的强制性。行政管理体系内没有村干部的职位,村民们却越来越多地把村干部看做行政干部,而不是自己的组织者,一定程度上,村干部独立于政府又独立于所在的村庄,有自己的独立利益。村干部既非不折不扣地执行官方意图,也并非完全代表乡村共同体利益,反过来说,在一定程度上既执行官方的意图,又考虑了共同体的利益。村干部更愿意采取模糊策略,根据具体情况选择自己的行为。当工作中遇到与乡镇 (或县)领导意见不一致而自己又认为自己的意见是正确的时候,71.1%的选择是不确定的。当上级要求与群众利益发生冲突时,70.2%的人的选择是含混的。中介性角色使村干部有更多的选择。他们不属于国家干部,可以逃避基层政府加给他们的工作,以农民的身份出现,他们可以不做或者少做,与乡镇政府讨价还价;另一方面,国家权力在向乡村社会延伸时,村干部被赋予了越来越多的权力,像宅基地的审批、最低生活保障的发放等,部门性的国家权力还会借助于村干部的权力,如司法部门的调查办案需要村干部的合作与协助,“由于这种依附关系的存在,村干部的权力被大大扩张了。如果说村干部的正式权力开始受到越来越多的限制,如要求村务公开、民主选举等等,滥用权力的机会被降低,但是依附于行政权力的权力却缺少明确的制度规定”[7]。这时的村干部实际上就是没有编制的官僚。当然作为具体的村干部,个人的目标不同,所扮演的角色会有巨大的差异,但总体上村干部作为一个整体具有相当的共同性。村干部的这种角色与功能使他们与基层政府联系紧密,为获取村干部的支持,调动村干部的积极性,乡镇政府往往或明或暗地给村干部一定的好处,甚至包庇村干部的不当行为,乡镇干部与村干部形成较为紧密的相对平等的个人关系,甚至一定程度上成为了利益的共同体,尤其是取消农业税后,村干部的补贴由政府转移支付来承担,村委会财务被乡镇政府控制,村干部虽依然由村民选举产生,但官僚化与行政化色彩渐浓。

乡镇政府权力与自治精英的“结盟”使普通村民利益难以得到应有的保护,自治权力异化为自治精英牟利的工具,县以上国家权力难以真正进入乡村社会,国家的政策被截留,国家的惠民利民举措只惠及少数乡镇干部、村干部,像农机补贴政策,最终获得补贴的多是村干部或与乡镇干部关系密切者。收取农业税费时,为降低普通村民的抵抗强度,完成上级下达的任务,乡镇政府必须考虑农民的需要,最起码国家权力还会以某种方式进入乡村社会。农业税取消后,如不加强基层民主及相应的制度建设,乡镇政府将不必考虑农民合作与否,因为他们更多的时候只有“求”于村干部,平常的时候无“求”于普通农民,而且随着惠农政策的增加,农民反而会越来越多地有“求”于乡镇政府,因为一些政策的最终尺度和选择权掌握在基层政府手中,国家对乡村的“予”转变为乡村社会对乡镇政府的“求”,“予”不再是应当的责任而成为一种“恩赐”。如无相关的制度跟进,依附性财政、压力型体制、向上负责的任官制度和绩效考核制度将使乡镇政府像无根的浮萍无法深入乡村社会,影响国家的整体发展和乡村社会稳定。

现实的生活远比这些要复杂得多,这三种博弈只是简化现实后理论分析的结果,而且这三种博弈形式也不是排他的,它们在现实中彼此交织。博弈主体的行为逻辑也不是唯一的,针对不同的对象和具体状况,他们会选择有利于自己的博弈工具和策略。

[1]郑永年.中国模式——经验与困局[M].杭州:浙江人民出版社,2010.

[2]郑永年.不能对信任危机掉以轻心[J].领导文萃,2009, (11).

[3]吴理财.村民自治与国家政权建设 [J].学习与探索, 2002,(1).

[4][美 ]杜赞奇.文化、权力与国家:1900—1942年的华北农村[M].王福明,译.南京:江苏人民出版社,1996:67.

[5]张静.基层政权:乡村制度诸问题:增订本[M].上海:上海人民出版社,2007:45.

[6]吴毅.小镇喧嚣:一个乡镇政治运作的演绎与阐释 [M].北京:生活·读书·新知三联书店,2007:609-610.

[7]王晓毅.村庄的建构与解构:社会主义新农村建设的理论与实践[M].北京:中国经济出版社,2006:150.

[责任编辑:梁桂芝]

D62

A

1008-8520(2010)04-0035-04

2010-05-18

黑龙江大学青年基金(QW200717)

段绪柱 (1973-),男,黑龙江五大连池人,教师,博士。

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