金融监管者的监管信息获取与分享问题探讨——以金融集团的信息监管为视角

卢文涛 邹一民 秦素琦

(中央财经大学法学院,北京 100081)

金融监管者的监管信息获取与分享问题探讨
——以金融集团的信息监管为视角

卢文涛 邹一民 秦素琦

(中央财经大学法学院,北京 100081)

金融监管者获取及时、全面和客观的监管信息并在各监管者之间有效分享是有效监管的基础,这对于金融集团的监管者来说尤为如此。金融集团会按照最有利的方式来组织整个集团的业务活动和风险管理结构,而一国立法所确立的监管结构却常常与它们的业务和风险管理结构不一致,这就极大地影响了对金融集团的有效监管。借鉴美国、欧盟等发达国家对金融集团信息监管的有益立法和制度经验,我国的金融监管者不仅要加强和规范获取信息、分享信息与协调信息的制度设计,同时也应重视不同类型金融集团和在不同情形下的信息发展变化对监管者信息监管的重要影响,并不断完善监管者之间有关效率、范围、影响因素等重要信息的框架安排。

金融集团;信息监管;获取;分享

一、金融集团监管信息获取与分享的必要性

“金融监管本质上而言就是对重大信息的监管。”[1]从政府监管的角度而言,监管者所获取的监管信息的质与量不仅在宏观上决定了金融监管法所追求的安全、秩序与效率的宏观目标是否能够实现,同时也在微观上直接影响着监管者所实施监管的有效性与合理性。从市场约束的角度而言,法律要求被监管者及时地披露信息,保证信息的准确性、真实性与完整性,在此基础上保证信息地域分布的均衡性及披露时间上的一致性,可以达到相关利害关系人及公众对被监管主体间接监督之效果。[2]此外,由于信息所具有的公共产品的性质可能导致许多搭便车者不用支付任何费用即可以使用信息,这使得那些努力获取信息并进行研究的市场主体可能丧失从事信息获取与判断的积极性,致使市场上的信息供应不足。[3]可见,如果缺乏监管者监管被监管者的监管信息流通机制和监管者之间的信息分享机制,任何形式的监管都将会是徒劳和无效的。[1]在此意义上的信息获取是一切金融监管有效性的基础前提和关键。

二、金融集团监管信息获取与分享机制——以美国和欧盟为例

1、美国金融集团监管信息获取与分享机制

(1)构建不同银行监管机构之间的协调机构

依据 1978年颁布的《金融机构管制法》,美国成立了金融机构检查委员会,它由货币监理署总监、联储理事会成员、储蓄机构监理署主任、联邦存款保险公司总裁和全国信用社管理局局长组成,是一个官方的多机构间的协调组织,负责协调和统一各监管机构的检查活动并负责协调和统一联邦监管机构和州银行间的监管政策和业务。它的主要任务和职责包括:为金融机构的监管制定统一的原则、标准以及报告形式;订立金融机构统一评级制度即“骆驼评级体系”,统一监管机构对于金融机构进行检查评级的标准及方法;促进金融监管事务的一致性;设立培训学校,对监管人员进行培训。在联邦金融机构检查委员会的协调下,银行监管机构在对银行进行现场检查时,经常采取统一行动,共同检查、共享报告以减轻监管对象的成本负担,节省资源,提高监管效率。[4]

(2)加强监管机构之间的信息交流与协商[5]

首先,联储理事会和财政部的合作。依据美国1999年《金融服务现代化法》规定,银行控股公司可以从事任何具有金融性质的业务活动,但是银行控股公司从事金融业务必须经财政部和联储理事会的认定。其中包括,一是向联储理事会提交的建议。联储理事会在收到认定一项业务活动是否是金融活动,或是附属于一项金融业务活动的要求、建议或申请时,须通知财政部并与财政部磋商。如财政部部长在接到上述通知后 30日内书面答复,或虽超过答复时间但联储理事会根据情况认为合适,财政部部长认为该活动不是金融业务,或不附属于一项金融业务,则联储理事会不得认定这项活动是金融业务,或附属于一项金融业务活动。二是财政部提交的建议。财政部可以在任何时间书面建议联储理事会审查一项业务是否是金融活动,或附属于一项金融业务活动。联储理事会在收到财政部书面建议后30日内,如发现该项业务是金融业务或附属于一项金融业务,须决定是否开始公开制定规则,并须将该决定书面答复财政部。如果联储理事会认为该建议不需要听取公众的意见,则须将该决定书面答复财政部,并需说明作出决定的原因。

其次,检查结果及其他信息的交流。其中包括,一是联储理事会的信息。根据各州保险监管机构的要求,联储理事会可对其提供有关受该机构监管的、从事保险业务的银行控股公司的财务状况、风险管理、经营政策以及有关该保险公司和联营机构的交易和关系的信息。联储理事会也可提供给州保险监管机构其认为必要或适合的、有利于州监管机构执行或强制执行州保险法的信息。二是银行监管机构的信息。根据任何州保险监管机构的要求,银行监管机构可对提供由其监管的存款机构与该州保险监管机构监管的从事保险业务的公司之间的交易和关系的信息。银行监管机构也可提供给州保险监管机构其认为必要或适合的、有利于州监管机构执行或强制执行州保险法的信息。三是州保险监管机构的信息。根据联邦银行监管机构的请求,州保险监管机构可提供有关机构检查或其他报告、记录或其他信息。

最后,与州保险监管机构进行协商。联邦银行监管机构在对投保存款机构或银行控股公司与一家从事保险业务的公司的初始合并及继续合并的决定作出之前,应与州保险监管机构进行协商,并吸收州保险监管机构对决定的意见。

(3)提高对银行控股公司的监管效率[5]

首先,关于报告。联储理事会可要求一家银行控股公司及其子公司提交负法律责任的报告,但是为了防止监管信息的无效率流动,联储理事会须尽所能地接受:银行控股公司或其子公司提供的报告,或被要求提供给其他联邦或州监管部门或行业自律组织的报告;被要求公开报告的信息;经外部审计的财务报表。如果联储理事会要求一家银行控股公司的职能监管子公司提交一份报告,且该报告未被其他监管部门要求提交,联储理事会可要求这些监管部门提交该报告。如果联储理事会得不到该报告,但是报告对于衡量银行控股公司及其任何存款子公司的重大风险或对于衡量其遵守法律的情况是必须的,则联储理事会直接要求该职能监管的子公司提供报告。

其次,关于检查。联储理事会可对银行控股公司及其每个子公司进行检查。如果联储理事会有理由相信子公司从事了对联营存款机构带来重大风险的业务,或根据报告和其他途径获取信息有理由相信子公司未遵守法律及违法的关联交易情况,且不能通过检查联营的存款机构或银行控股公司可得出结论,则联储理事会可检查银行控股公司的一家职能监管子公司。联储理事会应尽可能地适用联邦和州存款机构的监管当局的检查报告,联储理事会也应尽可能地查阅其他机构的检查报告代替检查。

最后,权力的转移。如果银行控股公司未大量开展非银行业务,联储理事会可与联邦银行监管机构协商,由监管投保存款子公司的联邦银行监管机构作为银行控股公司的联邦监管机构。

(4)监管争议的解决——以保险监管的争议为例[5]

首先,提交上诉法庭。如果州保险机关和联邦监管机关对保险监管问题存在监管争议,包括有关保险出售或促销业务的州法律、规则、命令或解释在联邦法律优先权之下是否合适,联邦监管机关可要求州所在地的巡回上诉法院对该决定做出迅速的司法审查,或者向哥伦比亚特区巡回的美国上诉法院提出司法审查。

其次,及时的司法审查。美国上诉法院对于争议,须在提出该诉状之日起 60日内,结束所有行动,包括判决,除非所有方同意延长该期限。

再次,最高法院审查。因有关美国上诉法院对审查诉讼的判决而向美国最高法院请求的令状,须在该判决发出之后尽快向美国最高法院提出。

最后,限制的法律。在命令、规则、决定或其他最终的行为公布之日起 12个月内或者生效之日起6个月内,对联邦监管机关或者州保险监管机关的命令、规则、决定或其他行为,则不得再提出相关的异议。

2、欧盟金融集团监管信息获取与分享机制

(1)信息的获取与交流

根据《欧盟金融集团指令》之规定,在不损害各自法律法规规定责任的前提下,各监管者之间应密切地合作,相互提供给对方对于监管任务具有重要意义的或相关的信息。同样,各监管者也负有义务与协调员交换相关的信息。因此,监管者须应要求提供所有的相关信息并且主动交流所有的重要信息。为避免各监管当局对什么信息是重要的信息存在不一致的认识而影响信息分享的范围,《指令》还采用列举的方式专门界定了信息交流的最小范围。①当某一监管者做出的决定可能对其他机构的监管活动产生影响或具有重要意义时,该监管者在做出决定前应与其他机构相互磋商。同时,《指令》还扩大了信息分享的范围,规定监管者也可以同中央银行、其他具有相似功能的货币机构或其他负责监管支付系统的机构交流和分享就他们履行各自任务所必须的信息。当金融集团母公司所在国的法定机构不享有监管权力时,协调者可以邀请该法定机构要求母公司提供与协调任务有关的监管信息,并将此信息传递给协调员。

(2)信息的确认

根据《欧盟金融集团指令》之规定,金融集团的各个监管者在信息分享时,有权要求对有关的信息进行确认。当某一监管者想对金融集团下的另一监管者所监管的主体进行特别事实的信息确认时,他们可以要求另一监管者执行确认工作。当被请求的监管者收到信息确认的请求时,在职责范围之内,被请求的监管者可以亲自对信息进行确认,或者允许审计人员或有关专家进行确认,也可以允许发出请求的监管者自行确认。如果没有亲自进行确认,发出请求的监管者也可以要求参与信息的确认。

(3)协调员制度

协调员是指在多元化的监管框架下,为了保证信息在各监管者之间的流通,提高监管的有效性,在不同的监管者之中确定一个监管者作为主监管者,或者由其来协调各监管者之间的监管活动的制度。其设计主要是由监管主体的多元化及银行控股公司等经营组织的复杂结构所引起的。基于实践的需要,欧盟在 2002年通过的《金融集团监管的指令》中正式确立了协调员制度,对欧盟内部的金融集团来说,协调员的任命是强制性的,各监管者必须在它们之间任命一个协调员负责对金融集团中受监管对象进行监管和协调。

首先,协调人的选择。实践中,一般情况下监管者可直接、容易地选择一个协调员,如金融集团的母公司的监管者在正常的情况下可作为协调员,或如金融集团中存在一个主导性的主体,则该主体的监管者一般可应作为协调员。但是,也存在一些特殊情况,协调员的选择并不是显而易见的,为了解决这一问题,《欧盟金融集团指令》确立了一些原则和指导性的标准:一是若金融集团为某一受监管的主体所主导或支配,则可由该主体的监管者履行协调员职责。二是若金融集团是由某一非受监管的主体所主导或支配,则协调员的职责可由合适的所确认的监管者来履行。三是在欧盟范围内,若存在多个受监管主体的母公司为同一混合金融集团,这些受监管主体都不是在混合控股公司所在地获得许可时,则可由具有最大资产负债表总额的受监管主体的监管者来充任协调员。四是若金融集团的母公司无法断定或没有母公司,则可由具有最大资产负债表总额的受监管主体的监管者来充任协调员。①

其次,协调员的职责。信息的获取与传播是协调员的核心职责之一,不同类型的金融集团对协调员与其他监管者所获取的信息与信息分享的安排具有重要的影响。协调员应尽可能地获取足够地对自己监管或对其他监管者的监管具有意义的信息,并致力于信息在各监管者之间的传播。

三、构建完善的金融集团监管信息获取与分享机制

1、构建完善的金融集团监管信息获取与分享的法律制度

完善金融集团监管信息的获取与分享机制,主要在于加强和完善金融监管法对信息监管的规范力度,为监管信息的获取与分享提供法律与制度保障,这主要包括:

(1)应合理确定监管者各自获取与相互分享监管信息的有效性和完整性

监管者应重点研究不同类型下的金融集团和不同情形下的监管信息之变化发展可能影响监管者获取和分享信息交流的有效性,并将其纳入到各监管者达成的信息交流安排之中。

(2)应避免各监管者对监管信息重要性认识的不一致而影响信息交流

监管者之间应尽量就监管信息的重要性形成一致的认识,对信息交流的范围达成共识;如果监管者若对特定信息是否是重要的信息或是否应分享特定信息产生疑问时,则应尽量并尽可能多地交流此信息。

(3)在分享监管信息时,监管者应避免监管的重复或无关联信息的传递

单个监管者对受其监管的主体或非受其监管的主体获取信息的能力对于开展监管活动具有重要的意义,但是,信息的获取应尽量避免造成监管的重复,这会增加被监管者的守法成本,导致监管的低效率。正如上文所述,美国在对银行控股公司监管时,为防止监管信息的无效率流动,法律要求一个监管者在获取信息时应当尽可能地接受其他监管者、行业自律组织、经外部审计甚至被监管者所提供的报告。

(4)在监管部门之间、监管人员之间营造一种合作与互信的良好氛围

虽然监管者之间正式的法律约束与制度安排是基础的保障,但是由于金融环境的变化无常和信息的多样性,对于哪些信息是重要的?哪些信息可能对其他监管者产生重要影响?在紧急情况下监管者之间应如何开展行动?等等诸问题,并非仅仅通过立法约束或加强监管者与被监管者的法律责任就可以一劳永逸的,有效的监管措施需要监管者在长时间的监管实践与经验中判断和摸索。监管者之间的频繁接触与讨论,有助于促进监管部门之间的理解和信任,并增强合作,从而形成对交流信息的准确判断与合作的敏感度。

(5)完善信息交流与合作的协调员制度

协调人的主要职责是协调相关监管者之间的信息交换和监管行为,解答其它监管者提出的疑问,充当信息中转枢纽。在信息分享中,应充分重视协调员在其中所起的作用。协调员的任务和职责,应随着金融控股股公司的结构与业务活动的改变,以及法律和监管结构的发展,被重新评估和发展。协调员和其他监管者应根据可协调的一揽子要素②,达成信息交流与合作的安排,认真履行自己的职责。在我国,学者和实务界争论较多的是协调员应该由谁来担任的问题。一种说法是,协调员应由人民银行来担任;另一种说法是,应由主监管者来确定,如果根据金融集团的主营业务能够较为容易的判断谁是主监管者,那么由主监管者来充任协调员则最为合适;还有人认为从长远的角度看,应在银监会、证监会和保监会之上建立一个国际金融监管局,但就短期而言,比较可行的是在银监会、保监会和证监会之间成立一个联合委员会,由该委员会承担协调员的职责。[6]

2、构建对金融集团功能性监管的监管模式

在我国分业监管业已逐渐被打破的实践中,机构性监管模式已经受到严重地挑战,构建功能性的监管体制已经是大势所趋。借鉴美国和欧盟之功能监管的立法与经验,首先,应确定金融集团的主监管制度,一般而言,母公司或者在集团内占主导地位的被监管主体的监管者被认为是主监管者,是否占主导地位,可从主体的资产负债表、收入或清偿能力的角度加以判断。如果主监管者的身份难以判断,则各监管者应该在相关的个案基础上,确定适合的主监管者。主监管者作为功能性监管的主导机构,对金融集团进行全面监管。银监会、证监会、保监会则依据产品的业务性质实施功能监管,其中,银监会对金融机构所从事的银行业务进行监管,证监会对金融机构所从事的证券业务进行监管,保监会对金融机构所从事的银行业务进行监管。

3、信息交流与合作框架安排应注意的问题

(1)促进信息交流与合作的安排

一是监管者获取与分享的信息不仅包括金融集团的结构信息和相关的描述信息,还应当熟悉和了解其他监管者的监管目标和工作方法,及其在正常情况下和紧急情况下所采取的救济措施。二是充分重视和利用主监管者的信息。三是监管者应重视和利用其他监管者的意见和评价。四是监管者应倾向于向其他监管者传递信息,尤其是向主管者传递信息,即使监管者有时认为这些信息并不是那么的重要。

(2)注意不同情形下信息交流合作安排

银行会、证监会和保监会在安排金融集团的信息交流与合作时,应进行充分的信息获取和分享以分析和判断金融集团是依据业务还是依据法人实体组织和管理的(抑或是两者兼而有之),是在全球范围内安排控制职能还是在本地化的基础上实现控制职能等因素。对金融控股公司进行分类,有助于监管者更好地评估和理解金融集团,并分析这些结构对监管者信息的获取以及不同监管者之间监管信息共享造成的影响。金融集团结构的变化可能影响监管部门之间已有的信息共享安排,因此,银监会、证监会、保监会需要随时了解集团结构的变化,并对监管方法和信息共享安排做出适当的调整。不同情况会对监管者之间的信息交换产生不同的影响,例如,当新的金融集团申请成立时或金融集团申请成立新的机构或开展新的业务时,这通常是一个明确的事件,监管者不仅需要大量的信息,而且也是监管者之间交流监管目标与方法的有利时机,再如,对于金融集团的日常持续性监管与出现问题时的监管,监管者需要了解的信息的多寡和内容与监管者之间应当交流的频率与内容也会大不相同。因此,银监会、证监会、保监会在对金融集团进行协调监管时,应充分利用与重视这些情形。

(3)注意监管信息交流的效率要求

对美国与欧盟的信息获取与分享机制考察后发现,其设计都遵循了责任明确、避免重复、节约监管成本、减轻被监管机构负担、提高监管效率的原则,例如,美国的联邦金融机构检查委员会建立了统一的报表格式和要求来协调各监管机构对数据、信息的获取,委员会还负责协调、统一各监管机构的检查方法和程序以避免因重复获取而增加被监管机构的负担;更为重要的是,法律要求监管者之间在获取与共享信息时,应尽量尊重其他监管者的检查、调查报告及其与金融机构的往来文件等。笔者认为,我国除了可以借鉴美国的有益做法之外,防止信息无效率流动和避免重复监管的一个好的方法是充分发挥协调员在获取和传递信息时所起的重要作用。

【注 释】

①根据《欧盟金融集团指令》,金融集团各监管者之间的信息交流与合作的范围至少包括以下信息:集团机构的确认,属于同一金融集团的所有主体和对同一集团内的主体进行监管的监管者;金融集团的战略政策,包括重要的兼并和重组;金融集团的财务状况,特别是关于资本充足性、集团内交易、风险集中与盈利状况;金融集团的主要股东和管理;在金融集团水平上的组织、风险管理与内控系统;从金融集团内的主体收集信息并对信息进行进行确认;金融集团内受监管的主体或其他主体的不利发展;监管主体依法或指令的授权所实施的制裁或采取的特别措施 .

②关于可协调的一揽子要素见巴塞尔银行监管委员会,国际证券联合会,国际保险监管协会 .《协调人文件》之附件一,《对金融控股集团的监管原则》之文件(六).

[1]李仁真 .欧盟银行法研究 [M].武汉:武汉大学出版社,2002.251-252.

[2]黎四奇 .金融企业集团法律监管研究 [M].武汉:武汉大学出版社,2005.284-285.

[3]Kerry Copper,Donald R.Fraser.Bank Deregulation&the New Competition in Financial Service[J].Ballingen Publishing Conpany,1987,(2):37.

[4]宋清华 .金融监管协调机制:国际经验与中国的选择 [J].武汉金融,2007,(12):18-19.

[5]黄 毅 .金融服务现代化法 [M].北京:中国金融出版社,1999.23-27.

[6]苏 轶 .浅析金融集团监管中的协调员制度 [J].广西民族学院学报(哲学社会科学版),2005,(12):162.

The Acquisition and Shar ing of Supervision I nformation by F inanc ial Supervisors——From the Perspective of Information Supervision of Financial Group

LU Wen-tao Z OU Yi-m ing Q IN Su-qi
(Law School of Central University of Finance and Econom ics,Beijing 100081)

The timely acquisition and sharing of comprehensive and objective information are the basis of effective supervision,which is especially important for the supervisorsof financial group.Financial group organizes the business and riskmanagement structure in the most beneficialway,but there is inconfor mity between the structure of supervision required by the legislation and that of business and risk management,which has impaired the effectiveness of supervision.Based on the experiences ofAmerica,EU and other developed countries,the article pointsoutChinese supervisors should nor malize the acquisition,sharing and har monizing of information,focus on the influences brought by the changes of infor mation and improve the framework of key infor mation about efficiency,scope and influences.

financial group;information supervision;acquisition;share

F830.2

A

1009-4148(2010)06-0060-05

2010-11-03

卢文涛(1986- ),男,河北邢台市人,中央财经大学经济法专业硕士研究生

(编辑:芝山;校对:朱恒)