浅谈转型期公办高校角色意识

魏 东 许 云

计划经济体制下,传统的公办高校担负着国家高等教育任务。高等教育与义务教育在性质上没有本质差别,体现的都是国家的意志,具有公有事业性和一定程度上的行政组织性,但市场体制之下随办学自主权的逐步放开,其作为特殊民事主体而具有的综合性、复杂性。

一、公办高校行政管理色彩浓厚

高校的法律地位,主要是指高校在教育活动中的资格和身份。传统意义上,主张公立高校的法律地位应认定为行政主体,将高校认定为法律、法规授权的组织,这是因为国家、国家机关、国有事业单位这些根深蒂固的思想观念很难在巨大的社会变迁过程中改变人们的固有认识,而且在法学理论研究相对薄弱的中国,很难严密地用法理去回应现实生活的挑战,很多部门,包括行政部门和司法部门就只好拿着有限的理论公式去生硬的套用现实问题。

我们认为,将公立高校认定为行政主体是有瑕疵的,高校并不是行政机关,没有任何一部法律明确地向高校直接授予行政权力,也无法律规定行政机关可以将自己的部分行政权力授予高校行使。因此,说“高校是法律授权组织”的理论依据、正当性与合理性则缺乏强有力的理论依据。

公立高校之“公”仅指学校的投资人或所有人的身份是国家,应明显有别于作为教育事业管理者的身份。国家对学校教育的直接介入只是表明了其投资人的身份,并没有也不可能将行政管理职能也象资金一样注入学校之中。

如果不理清高校的法律地位,对其进行明确的定位,势必在实际工作中带来很多难以解决的纠纷。

长期以来,高校的性质及法律定位模糊,是导致学校纠纷缺乏明确的法律救济的重要原因。1999年“田永案”根据我国《行政诉讼法》的有关规定,认为高等学校是“法律法规授权组织”,“法律赋予它行使一定的行政管理职权”,因而对其实施公权力的行为,可以视为行政行为而提起行政诉讼。这样,高校作为行政诉讼适格的被告主体,被纳入了行政诉讼制度的监督范围,从而开辟了对高校内部管理行为进行司法审查的先例。

同年9月发生的刘燕文诉北京大学不授予其博士学位案来看,学校在此案中也是被作为经法律、法规授权而依法享有国家行政权力和承担行政法律责任的行政主体来处理的。

我们不否认公立高校其出资人的国有性质,也不否认他与国家和政府之间的行政关系,但是这并不等于公立高校与学生之间的关系就是行政法律关系。公立高校与非公立高校对学生提供的服务是一样的,学生对它们的司法诉讼的性质也必然是一样的。因为其是公立高校而认为相关诉讼是行政诉讼,违背了基本的法理,在司法实践中对维护学生合法权益的效果也必然不会很好。

二、从计划体制下转入市场体制下的公办高校

随着知识经济的到来和市场经济在我国的逐步确立和完善,我国高等教育在实现大众化的同时正面临着市场化倾向的挑战。这和计划经济体制下,高等教育与义务教育都体现的是国家的意志,都隶属于国家教育行政部门,都没有独立的法人地位是截然不同的。

国家所有和国家权力是需要区分的。公办高校体现的是国家在权力之外介入社会领域,其目的在于通过配置国有资产直接作为参加者与其他参加者共同平等参与相关领域社会活动。因此我们认为公办高校既不是国家权力的天然所有者,也不应是国家权力的继受拥有者。原先相关公办高校拥有与国家机关毫无二致的国家权力,其性质、地位与国家机关并不做原则区分,但在巨大的社会变化中,为了免造成两种制度的巨大反差,将部分权力保留在公办高校之中。

在计划体制之下,学生以绝对服从国家工作分配为代价而换取免费学习的机会,学校也只是实现国家意志的工具,并无独立人格,尚且可以看作是在履行国家的公益性的教育行政职能。但市场体制之下学生的缴费学习,公立高校已经从根本上不再承担直接为国家培养合格建设人才的特定历史使命,在通常意义上不再是国家计划的实施者。接受高等教育已经完全是受教育者自主、自觉且自愿的行为。特别是完成学业后,学生对国家已经没有任何人身依附关系。现有的教育补贴也不能成为学生接受所谓“行政管理”的交换条件,毕竟国家的某些职能因时过境迁已退出公立高校的工作范围。作为学校根本的教育属性正在被还原、被净化。

三、大陆法系和英美法系视角下的高校

相对于我国的理论传统、现实状况来说,大陆法系可能被多数学者认为更具有借鉴意义,英美法系比较重视程序,因而我们认为可能对转型期的中国高校更具有启发作用。

大陆法系国家,大学的行政色彩相当明显。如法国明确将公立大学视为行政机关,大学教师为国家公务员;德国将学校作为公营造物来看待,其管理是典型的行政管理,使用者若受侵害,应通过行政司法途径予以救济。我国沿袭大陆法系传统,大学性质多为公立。

而英美法系则不区分公法和私法,无论是公权力主体还是私权利主体,同为普通法上的独立法律人格,适用同一法律,遵循同一原则,没有一个独立的行政法体系,诉讼上没有民事和行政诉讼的区分,涉及高校的纠纷解决渠道与其他纠纷无异。

有学者主张通过立法引入法国的“公务法人”概念,将高校作为行政主体的一类来解决高校与被管理者特别是学生之间的公务纠纷。在法国,公立学校属于公务法人的一种。公务法人是以公务分权为基础产生的行政主体,即法律将某种需要独立性的行政职能,从国家和地方团体的一般行政职能中分离出来,交由专门的公法人实施,并承担由此产生的权利和义务。因此,公务法人是某种管理机构的人格化。在法国行政法中,学校是科学文化和职业公务法人的一种。也有学者主张引入德国的“特别权利关系”理论,以特别权利关系理论来解释高校和学生之间的关系。特别权利关系理论的内容是:国家在一定范围内或者其他行政主体,在其内部基于特别的法律原因实行管理,一方能够支配他方,他方服从支配并且不寻求法律救济而形成的特别权力关系。

但我们不能忽略一个大的背景,国外现代法治的基石,在很大程度上是建立在对国家的不信任之上,强调国家的权力应该受到限制,国家权力不能侵犯私人权利。而在我国,这个背景刚好相反。对于“特别权利关系”一说,我国的法律、法规,至今仍缺少对于特别权力关系内部相对人的明确的司法救济途径。但大陆法系国家通过适用法律保留原则、重要性理论、比例原则、正当程序原则等等,摒弃特别权力关系排除司法审查与救济的传统观念,对原有的特别权力关系理论加以扬弃和改造,使之符合现代法治精神。

四、转型期公办高校管理模式的建议

国外的高校大多是自治的。大学校长是教授组成的学术委员会成立的遴选委员会选出来的,遴选委员会成员是在全球招聘产生的。中国目前很多大型国有企业的管理人员也都是这么招聘的,那么我们可以试问,公办的高校是否可以尝试通过校长职业化的途径来改变行政委任的方式呢?

在我国这些年开展的高校评估取得了一些成效,但也遭到很多批判。评估其实是在高校规模迅速扩张背景下,教学质量总体下滑,行政不得已介入高校管理的一种无奈之举。但是作为出资人,同时作为高校校长的委任者,并且以各种方式参与高校管理的政府,又怎能在既当裁判员又是运动员的对立中保持公立公平公正呢?所以“逢评必优”成了高校评估的一种怪现象。

在这种背景下我们不妨借鉴一下耶鲁大学的教授治校。在这样的高校管理模式下,教授在大学的决策与管理中起决定性的或主导的作用,学校的行政机构起服务与辅助作用。这一管理特色对美国高等教育产生了巨大影响。由于教授有职有权,他们对学生的利益特别关心,对学院的名气尤为重视,对教学质量要求也非常严格。

目前我国教授参与治校的观念已经基本确立,组织机构也基本上健全,各校一般都设有学术委员会等组织,制度规范也比较完备,在学科建设、职称评定等重大事务上高校也能够自觉主动地提供教授参与的机会。但是由于种种原因,使得教授治校还带有浓重的行政色彩,如学校、院、系的校长、院长、主任是当然的学术委员会委员,势必导致学术行政化,教授的意见往往也不是最终的决策,重大决策要通过校长办公会、党委办公会最后拍板,最终的决策结果很可能否定教授们的意见和建议,教授对行政和党委决策的各个环节也无力监督。所以加强高校党政职能部门的学术色彩,淡化学术组织的行政色彩,强化学术委员会在学术问题上的决策职能是当务之急。

在坚持党委领导下的校长负责制的前提下,充分发挥教授治校的机制,让书记主抓政治方向,以保证党的领导;让校长主抓管理,以建设高质量的大学;让教授主抓学术,以便成为专业和学科的权威,这样的架构或许更适合转型期公办高校的发展。

五、结语

我国改革开放以来伴随着经济体制的改革和市场经济的建立,教育资源配制方式和管理体制受到市场化的巨大冲击,尤其是高等教育收费已经让中国很多原本就不富裕的家庭更是入不敷出。教育服务属于准公共服务,政府财政应增加教育支出。同时,结合我国国情,受教育者也应支付一定费用,分担与补偿高教成本,从而满足广大人民对高等教育日益增长的迫切需要。

综上所述,在社会转型期中公办高校应从内部管理上建立起一套学术为主、教授治校的管理机制,把学生当成服务购买者即消费者来对待,增强高校管理者的服务意识,依法治校、建立和谐校园。