论新公共管理对行政法基本理念的影响

赵 楠

论新公共管理对行政法基本理念的影响

赵 楠

行政法是关于行政的法。其与行政之间是一种互相影响、促动的关系。传统公共管理向新公共管理的转变对我国行政法的基本理念有着深刻的影响。分析其对我国行政法基本理念的影响可以加快我国行政法学发展的步伐。

新公共管理；行政法；基本理念

行政法是关于行政的法，从其发生与发展的过程来看，它从来都不是封闭、孤立的，而是与外界形成了一种良性互动的关系，与行政之间更是如此。互相影响与促动成了二者架构行政权运行合法性的基本内核，每一次行政改革或行政法理论基础的演变，都会给对方注入一种新的发展活力。因此，新公共管理对我国的行政法学必然会产生影响。具体分析其对我国行政法学的影响，可以加快我国行政法学发展的步伐，行政法学的发展反过来又能指导我国行政改革的顺利进行。

一、新公共管理概述

在19世纪自由资本主义时，西方国家大多实行自由放任政策，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。“除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人几乎可能没有意识到政府的存在而度过他的一生。”［1］这种说法也许有点夸张，但那时国家行政职能普遍很少确是事实，通常仅限于国防、外交、治安、税收等寥寥数项。政府只扮演一个“守夜人”的角色，社会经济活动完全靠市场这只“无形的手”来支配和调节。

伴着经济与科技的发展和生产的高度社会化，纯市场调节的弱点便暴露无遗：过分的自由主义导致财富过分集中，分配悬殊；所谓契约自由与意思自由，反而成为强者对弱者的剥削与压迫；市场经济本身所具有的自发性、盲目性等特点，导致经济危机爆发、社会停滞。20世纪30年代初爆发的世界性经济危机冲击着整个资本主义体系。长期占统治地位的经济自由主义学说让位于凯恩斯的政府干预主义。“市场失灵”及其导致的大灾难使人们转而过分地相信政府、相信行政权，认为政府及其行政权是万灵的，能够医治“市场失灵”等种种“病症”。于是，国家行政职能大为扩张，行政的疆域大大地突破了国防、外交、治安、税收、邮政等传统的边界［2］。

但从20世纪70年代起，由于石油危机、经济“滞胀”、传统官僚体制失效等原因，西方各国普遍出现了空前的经济衰退和财政、管理和信任危机。为了解决这些问题，人们开始反思政府全面干预社会经济生活的实践，从而引发了政府的改革浪潮。同时，西方社会科学中各种与政府管理密切相关的学科取得了迅猛发展。在公共管理实践和社会科学发展的推动下，20世纪70、80年代，西方国家兴起了被称为“新公共管理”的政府改革运动，它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并很快扩展到其他西方国家和发展中国家。

一般认为，新公共管理是以政府为核心的多元社会行为主体及其组成的网络化行动结构，为了最大限度地实现和增进公共利益，广泛运用各种方法和方式，在公共参与下对社会公共事务所实施的管理活动。新公共管理具有诸多不同于传统公共行政的特征：（1）新公共管理的对象是社会公共事务；（2）公共管理主体的广泛性、公共管理过程的民主化；（3）公共管理以追求公共利益为宗旨；（4）公共性与管理性的有机统一。

二、传统行政国家的理念

行政法学研究首先面对的便是观念上的革新，正如世界著名管理大师杜拉克提出的：“当前社会不是一场技术，也不是软件、速度的革命，而是一场观念上的革命。 ”［3］

传统行政法学的理念与功能和行政国家观念密不可分。所谓行政国家，是指在三权分立的国家权力主体关系中，行政权力和活动扩张，具有制定同权力机关立法效力相当的行政命令权和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，行政权力大量直接管理和介入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象［4］。

以国家行政观念为基础的传统行政法学的困境源于全能政府的理念。其主张管理公共事务的最优选择是由政府直接运用行政权进行全权管理，主要采用各种命令与强制的手段来实现管理目标，强调社会、个人的无条件服从；其结果造成政府规模大、成本高、效能低，忽视了公民的主体地位，也使行政法沦为国家行政管理的工具。显然，这种观念已与市场经济价值观和运行机制、公众日益增长的民主政治的迫切要求不相适应。受这种传统价值观的驱使，政府职能无法根本转变，政府权限难以恰当定位，行政权力与公民权利的疆界无法划清，行政改革目标难以顺利实现，行政法应有的功能和作用也难以有效发挥。

因此，在行政国家背景下建立起来的行政法学是基于国家行政这一观念而构建的，传统的行政法学理念是行政权力理念，也是以行政权力理念为支撑的，这就使得行政权在范围上具有无限，在主体上具有单一性，在性质上具有强制性，在司法监督上具有有限性等。但是，新公共管理以政府能够提供优质服务满足公众需要为核心，这就对权力范围、行使主体、行使方式等在内的传统行政法学理念提出了新的要求和挑战。

三、新公共管理影响下的公共行政理念

既然传统行政国家存在种种不足，我们必须全面更新传统观念，以顺应社会主义市场经济价值取向和公民民主参与意识的现实要求。公共行政理念主要表现为：管理社会公共事务的最优选择是强调社会和公民的自主性，着眼于培养多元的社会主体，用市场的力量改造政府的功能，合理调整行政权的作用范畴和作用方式，设法改变政府权力结构配置上的高度集权和政府职能结构定位上的高度扭曲，使政府从“全能无限政府”向“有限有效政府”转变。有限政府是指政府的权力、规模和职能保持在合理有效的范围内，防止政府职能泛化和异化，合理划分政府、市场、社会各自承担的职能和责任，将三者的结构、机制、功能保持在动态协调、互补的体制框架内，政府逐步退出竞争性经济领域和社会自治领域，把资源配置、生产经营和社会自治功能交由市场、企业、社会自治组织来承担。这既能降低行政成本、提高行政效率，又能充分发挥市场与社会的作用，满足社会公众多样化的利益需求。政府应当承担起市场失灵的事务，市场失灵只是政府干预的必要条件，但并不意味着政府必须而且能够补充市场失灵，也并不意味着政府干预有了充分的理由，政府只有在必然有效的条件下才可以去进行干预。有效政府是一个规模适度、效率最优的政府，不是消极无为的 “小政府”，也不是无所不为的保姆式政府。这就要求有效政府是善于利用多种行为方式实现行政目标、以服务为本，富有回应性的政府。现代公共行政改革强调以社会公众的需求作为政府行为的导向。从本质上说，只有反映公众意愿、对公众负责并为公众提供高效服务的政府才是有效的政府。这要求政府对作为服务对象的公众的利益、需要和选择具有灵敏的回应性，并依情况进行适时调整。政府要合地理配置国家与社会之间公共事务管理范围，并尽可能采用权力色彩较弱的行政方式，实现公共利益最大化。

从传统国家行政理念到公共行政理念的转变，也必然要求行政法学观念有相应的转变。

第一，应该树立国家行政和社会行政的公共行政观念。传统的国家行政的观念主张管理公共事务的最佳选择是由国家直接运用行政权力实现行政目标，新的公共行政则强调公共事务的最佳选择是以公共利益为目标，由多元主体共同参与，合理分配国家和社会之间公共事务的管理权限。行政法的基本问题从以行政权力为主导变为以公共利益为主导。

第二，应该树立行政程序民主的观念。传统行政观念只注重行政结果而轻视行政过程，行政程序民主则要求赋予相对人对程序的知情权和参与权，增强行政主体与相对人的相互沟通与信任，消除彼此间的隔阂，使双方的意志能融为一体。

第三，应该树立行政行为是一种服务的观念。西方传统行政观念表现为大陆法系的 “公共权力论”和英美法系的“控权论”，行政主体与相对人处在服从与对抗的关系；而现代行政法治观念认为，行政法的基本问题不再仅仅是行政法的基本的直接任务［5］，应该弱化行政强制性的特性，在相对人能自觉合作、行政目的能够实现的情况下，运用行政合同和行政指导等非正式、非强制的行政行为，传统上以“公权”和“强制”为特征的行政行为的性质及其形式，都需要重新界定和概括。

第四，应该树立在承认权力理念的同时彰显非权力性的契约观念。行政法的新理念应是传统权力理念与现代契约理念的有机统一与协调，其特点主要在于淡化强制、确立新的平等理念、以合作取代冲突、双方合意与单方意志性相并存、实现“法定”下的“约定”。

第五，应该协调法律保留与行政保留的关系。法律保留，即对某些事项没有法律授权行政机关就不能作出，否则就违法。依法行政是行政机关依法行使行政权力。或者说，行政机关行使行政权力，管理公共事务，必须依据法律，由法律授权。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。而行政保留则指行政作为一个整体，有自己自我负责的领域，不受立法、司法的非法干涉。法律保留是依法行政原则的重要内容，“有限行政”需要对政府限权，必须坚持法律保留原则。而“服务行政”需要政府有广泛的、灵活的权力，又要坚持行政保留原则。同时，多元主体的公共行政要求政府分权，但如何分权也要受法律保留原则和行政保留原则的制约。要在理论上明确法律保留原则、行政保留原则的不同概念、宏观制度，以此指导具体法律规则的制定和实施；要对二者的具体内容及相互关系进一步研究。

那么，公共管理社会化是否须有法律或法规命令作为依据呢？有学者认为，民营化是公共行政改革的发展方向。对此，笔者认为不应一概而论。对于许多涉及到公民重要权益及重大公共利益的行政权力仍然必须由行政机关行使。当然，我们在研究行政与行政法拘束力时，既要考虑行政的灵活性、能动性，发挥社会参与行政的热情，又要考虑不能使政府逃避责任，将所有的重要权力都移交给社会，产生“公法向私法的逃遁”。

第六，应该重新树立行政法功能的观念。从行政法的功能来看，虽然控制论、管理论、平衡论等的侧重点和价值取向不同，但强调管理和控权一直是传统行政法的主要功能，其主要规制对象也是行政主体及公务员，但其对行政管理相对人重视不足。新公共管理特征之一就是要充分发挥行政管理相对人作用，满足“顾客需求”，即参与型公共行政。在新公共管理运动背景下，以制度化的方式实现公共利益、提供最好的公共服务将是行政法的基本任务。通过行政法机制和内容的创新，促进实现从权威行政向民主行政、从管制行政向服务行政、从全能行政向有限行政、从免责行政向责任行政以及从政府自我评估机制向社会公众评估机制的历史性转换。

总之，在新公共管理理念影响下的行政法学基本观念的转变，对于行政法学研究而言，最重要的是以实现公共利益为目的、以问题定向的态度。因为至目前为止，公共行政仍被学者们称之为“学科探索过程中的一个主题”，在此领域内没有居支配地位的单一分析模式。它更多地呈现为以改进国家行政观念而进行的对公共事务管理主体、方式变革而展开的具体制度探索。虽然如此，它并不是一套已经定型了的完整制度设计。近年来世界各国出现的一些突破原有国家行政观念的现象，如行政组织私法化、行政行为之非制式化、行政任务民营化、行政法关系的多面化等等［6］。研究这些问题，应基于范式转型的角度，以解决问题为导向，以增进公共利益，提高人民福祉为目的。此研究方法，能够使我们逃出理论范式带给我们的局限，避免围绕一些假问题而展开的无意义的争论。

[1]H.W.R.Wade，AdministrativeLaw [M].Oxford University Press，1989：3-4.

[2]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社，高等教育出版社，1999：99-101.

[3]抑扬.杜拉克谈企管观念革命[J].中外管理，1999（2）.

[4]张国庆.行政管理学概论[M].北京:北京人学出版社，1990：232.

[5]张永伟.行政观念更新与行政法范式的转变[J].法律科学，2001（2）.

[6]陈新民.行政法学总论[M].台北:三民书局，1997：27-28.

DF31

A

1673-1999（2010）02-0037-03

赵楠（1980-），女，湖南隆回人，广西大学（广西南宁530004）公共管理学院2008级行政管理专业硕士研究生。

2009-09-09