转基因食品安全的法律保障

吴 芳 潘云华

（江南大学法政学院 江苏 无锡 214122）

转基因食品是生物技术的产物。近30年来，转基因作物的种植持续大幅增加，转基因食品走向千家万户。但是转基因食品的安全性问题至今尚无明确结论，对生态环境和人类健康的隐患不能排除。因此，国家有必要对转基因食品安全实施有效的法律保障。

一、转基因食品安全问题

本文讨论的转基因食品安全，是指转基因食品本身对消费者的安全性，即食品中有毒、有害物质或基因改变对人体健康造成的不利影响。毫无疑问，转基因食品中的转基因，可增加作物单位面积产量，可以降低生产成本，增强作物抗虫害、抗病毒等的能力，甚至延长食品保鲜期。因此，转基因食品研究、开发的历史虽然只有短短几十年，但其因提高产量、增强自身抗病抗虫等优点而在全世界获得了极为广泛的推广。但是，转基因食品也存在极大的安全隐患。例如，1998年，苏格兰Roweet研究所的Aprad pustztai公布：用转雪莲花凝集素基因（GNA）的马铃薯饲养大鼠，大鼠器官会生长异常、体重减轻、免疫系统被破坏。[1]研究表明，转基因食品存在的安全隐患主要表现在这样四个方面：第一，转基因食品的过敏性。转基因食品中由于转入外源基因的表达，食品成分中可能含有新的蛋白质，而人体免疫系统对食品中特异性物质产生特异性的免疫球蛋白，发生过敏反应。第二，转基因食品的新毒性。转基因食品中外源基因的插入，可能使原先关闭的基因被打开，产生一种新的毒素。第三，抗生素抗性风险问题。抗生素标记基因与插入的目的基因随着食物进入人和动物体内的肠道，通过转化可能诱导耐药菌株的产生。第四，营养品质改变问题。因为插入基因的效应无法完全预测，外源基因对食品的营养价值的改变也难以完全预料，如转基因食品中蛋白质组成发生了改变。它能否被人体有效地吸收利用、能否保证人体的营养平衡等一系列的问题就摆在了人们面前。[2]

当然，结合转基因食品作为试验中的新型食品的特征，以上这些安全隐患可能还具有以下特征：第一，危害的潜在性。与一般食品安全产生的危害问题的直观性、确定性不同，转基因食品安全涉及的危害，由于人类对之认识并不充分，难以清晰把握其有无危害，因此，转基因食品安全涉及的危害将是潜在的、不确定的。第二，致害一旦发生，其危害可能影响深远、后果严重。由于转基因食品的特有的优势，转基因作物已经、还将进一步在全世界广泛种植，加之，人类认识的局限，如果转基因食品潜在的危害一旦爆发，其影响恐怕难以预料。因此，为防患于未然，我国法律应该未雨绸缪，要加强注重风险预防，完善监控的法制供给，确保转基因食品的安全。

二、我国转基因食品安全保障制度的不足

（一）法律制度的供给不足

1.立法形式上的欠缺——专门的立法位阶低。我国目前规定转基因食品安全问题的专门制度主要是卫生部制定的《转基因食品卫生管理办法》这一规章，并不是严格意义上的法律。当然，该规章也设置了指引性条款，把食品卫生法作为转基因食品安全保障的上位法，即《转基因食品卫生管理办法》第四条规定：转基因食品应当符合《食品卫生法》及其有关法规、规章、标准的规定，不得对人体造成急性、慢性或其他潜在性健康危害。但是，我国食品卫生法并没有就转基因食品的安全问题作专门规定，只是在第20条、25条、30条有一些就食品安全问题的一般规定。例如，食品卫生法第二十条是这样规定的:利用新资源生产的食品、食品添加剂的新品种，生产经营企业在投入生产前，必须提出该产品卫生评价和营养评价所需的资料:上述新品种在投入生产前还需提供样品，并按照规定的食品卫生标准审批程序报请审批。换言之，转基因食品作为一种利用新资源生产的食品，必须遵守这一规定。而食品卫生法第二十五条则规定了食品生产经营者采购食品及其原料，应当按照国家有关规定索取检验合格证或者化验单；第三十条则对进口的食品的安全问题做了一般性规定。考量到转基因食品安全的特殊性，食品卫生法所规定的一般性问题无法突出转基因食品安全的评价原则、评价制度、监督制度、标识制度等理论问题与技术问题。这将导致行政管理与监督缺乏操作性依据。

2.立法内容上的不足——立法过于简单、模糊。《转基因食品卫生管理办法》、《转基因食品安全与营养评价指南》就转基因食品安全的评价原则、评价制度、标识制度、监督制度、责任制度等基因食品卫生管理制度作了一些规定，但总共25条的“管理办法”，无法真正将这些制度一一明确，以致存在立法过于简单、模糊等诸多问题。例如，在转基因食品卫生管理的原则问题上，我国采用危险性评价、实质等同、个案处理等原则。就实质等同原则而言，实质等同概念的反科学性、不公正性非常明显。[3]在基因标识制度的规定方面也不完善。因为，我国在规定未标识和不按规定标识的转基因食品、不允许进口和销售的同时，又规定了必须标识的列举范围，即只有列入标识管理目录并用于销售的五大类十七种转基因产品，才须标识。例如，近几年，上海每年进口的油菜籽达到100万吨，但是从来没有加贴转基因标识。[4]在评价制度方面，《转基因食品卫生管理办法》第二章第4～10条一共有四条，就质量评价规程、标准、主体等做了极其简单的规定。如其第七条是这样规定的：卫生部建立转基因食品食用安全性和营养质量评价制度。卫生部制定和颁布转基因食品食用安全性和营养质量评价规程及有关标准。换言之，质量评价方面以规章以下规范性文件出现，基本的原则与制度均不出现在该规章中。这赋予了卫生部过多的自由裁量权，于依法治理转基因食品市场不利。我们知道，转基因食品的评价，首先要检测转了什么基因，这个基因的功能、来源、有无不良记录；此外，作为食品，还要经受毒理学、致敏学、营养学等方面的评价。这就要求严格的行为规范与制度监督，否则，类似于奶粉事件的事故，可能会在转基因食品安全领域里再度发生。而在评价主体的责任制度方面，也不够完善。如《转基因食品卫生管理办法》的第二十一条是这样规定的：卫生部认定的转基因食品食用安全性和营养质量检验机构须按照卫生部制定的规程及有关标准进行评价。对出具虚假检验报告或者疏于管理难以保证检验质量的，由卫生部责令改正，并予以通报批评；情节严重的，收回认定资格。这样在责任认定，无疑“鼓励”违法，因为其违法成本很低。

（二）行政监管不到位。现行法律制度赋予多个行政管理部门负责食品安全的监督管理，而且互不隶属，多头管理，容易形成扯皮想象与“三不管”局面。例如，农业部、商务部与卫生、质检、工商、环保等国务院直属局或署，都对转基因食品安全问题有一定的管理权限，但各自独立，执法不衔接，容易导致部门之间冲突、造成监管环节的重叠或空白。另外，政出多门，各自寻租，标准不一，难以形成良好的管理秩序。事实上，监管机构在监管时本末倒置，普遍存在着“监管就是罚款、管理就是收费”的“以罚代管、以罚代刑”现象。[5]这种罚款现象不足以制止违法，并且给市场主体一个错误的信号：交钱可以继续违法，侵害消费者利益。

三、我国转基因安全保障制度的完善

（一）健全转基因食品安全保障法律制度。首先，制定一部效力层次较高的《中华人民共和国转基因产品安全法》。我们应借鉴国外经验，采取转基因食品安全专门立法与其它相关法律专门条款相结合的立法体例，分别对转基因食品及其相关环节予以规范。要进一步明确转基因食品保障人体健康，保护生态环境的目的和宗旨。其次，完善评价、监督等制度内容。即在我国拥有的转基因食品许可证制度、转基因食品表示制度、转基因食品安全评估制度、转基因食品监测制度和转基因食品标准制度上进一步完善安全控制制度。世界主要国家围绕转基因食品和与其相对应的传统食品是否“实质性相似”建立起了两种不同的评估模式：过严模式与较宽模式。欧盟为防患于未然而持过严模式。它坚持“预防为主”的原则，对转基因食品管理从过程到结果进行严格管理，要求所有转基因食品都必须经过正常的审批程序进行评估后才能上市。对于以转基因生物制成、但不再含有转基因生物的食品、当其构成成分、营养价值、用途、有害物质等方面与传统的食品“实质性相似”时,可以适用风险评估制度中的简易程序，也于2003年被废除。而美国被认为对转基因食品持乐观、宽松的态度。它从结果的角度，坚持类似“疑罪从无”原则，宽松对待转基因食品的安全问题。就我国目前制度而言，我国在《农业转基因生物安全管理条例》、《转基因食品卫生管理办法》等中规定了相应的安全评价制度，采用危险性评价、实质等同、个案处理等评价原则。这种评价原则与由此确立的相应的制度似乎介于欧盟模式与美国模式之间，但未能明确。例如，我国到底坚持过程控制还是结果评价？针对转基因食品的可能的安全问题，是坚持是“预防为主”还是“得过且过”？原则未明，制度就难以确立。如果兼顾两种模式，则可能“两手都要抓、两手都要硬”，结果比欧盟还严；也可能因照顾两头而手忙脚乱、顾此失彼。比如，我国《转基因食品卫生管理办法》虽然在第十九条、第二十条规定了转基因食品安全性评价制度以及检测制度，但是该规定仍然高度原则、抽象，很难操作。其第二十条是这样规定的:卫生部对转基因食品的生产经营组织定期或者不定期监督检查，并向社会公布监督检查结果。但是，在操作中，监督机构是监督检查生产经营的卫生状况呢还是生产经营的操作规程?是监督检查生产经营过程还是生产经营的转基因食品？由此可见，到底监督过程与结果，我国法律制度并未明确规定。我们认为，应该坚持从严原则，规定严格的管理、监督制度。即从源头、生产、上市销售、消费等过程加以全面监控。在源头上，政府主管部门要规范转基因食品的资质认证制度，使只有具备法律规定的硬、软件条件的主体才有资格进行转基因食品的研发工作；在生过程中，政府主管部门必须对准许实验、生产的转基因实行有效的监控，及时了解掌握该实验、生产的运作状况；在上市销售、消费中，政府主管部门必须严格检验，并对商品按产地、供应商、购买日期和概况建立档案，以保证转基因食品的安全。最后，要建立严格的责任制度，对市场经营主体（如生产商）、市场监督主体（如政府）安全评价的中介（如政府选择的评价事业单位），规定严格的责任制度，对安全问题承担相应的、各自责任。当然，从长远的角度来看，我国还有必要建立一个安全保障基金，即通过征收基因税建立供给公共安全保障基金，防止规模较大的转基因食品安全隐患。

（二）行政监管体制的完善。我国要建立健全科学的管理机制，强化对转基因食品安全的监督管理，改变目前我国转基因食品安全管理部门众多，政出多门的现象。当前各国食品安全监管的模式主要有二种:一是“齐抓共管”型，即多机构联合监管、共同负责食品安全的体系。二是单一机构型，即有一个单独的、统一的食品安全管理机构进行管理的体系。从欧美等发达国家和地区来看，由于食品安全事件不断出现，食品安全监管体制逐步趋于统一、协调、高效运作的架构。例如，欧盟委员会于2002年初正式成立了欧盟食品安全管理局，对从“农田到餐桌”的全过程食品安全进行监控，形成政府、企业、科研机构、消费者共同参与的监管模式。结合我国行政管理中常出现的扯皮等负面现象，我国应该成立一个类似于欧洲食品安全局或美国的食品安全与药物管理局这样的机构，统一协调、管理转基因食品安全有关事宜，减少监管部门数量，全程监控与协调。当然，政府要加强监管信息的透明和公开，确立全民参与制度。秉承“行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与”的理念，在管理手段上，行政监管应当改变由政府包办一切的管理方式，逐步强化企业责任，建设公民监督的管道，并引入经济激励机制，鼓励企业重视转基因食品安全问题。应当看到，转基因食品安全信息的及时公布和透明，是一国的食品安全保障的重要环节。美国、欧盟都有十分注重健全严格的食品安全信息网络。如欧盟，确立严格的信息通告制度，并通过转基因食品标识制度使转基因食品为消费者所知悉，置转基因食品于公众的监督之下。我国应该更多地发挥公众参与监督的积极性，开发更多的公民监督渠道，使转基因食品的潜在危害被降到最低。

四、小结

综上所述，当前我国关于转基因食品的法律制度过于简陋且效力等级太低，以及行政管理体制的不完善，已经不能有效管理大量出现在餐桌上的转基因食品，从而防范、控制转基因食品有可能产生的巨大危害。所以仿照欧盟、美国建立较为完善的法律制度和行政监管体系，真正实现对转基因食品生产、销售的全面管理，成为当前保障食品安全的一项紧迫任务。

[1]陈乃用.生物技术与转基因食品安全性的争论[J].食品与发酵工业，2001，27（4）：53-59.

[2]于洋、司辉清.转基因食品的安全问题[J].中国食物与营养，2009（2）：22.

[3]曾北危.转基因生物安全[M].北京：化学工业出版社2004：56.

[4]徐海根、王健民、强胜、王长水.“生物多样性公约”热点研究:外来

物种入侵、生物安全、遗传资源[M].北京：科学出版社，2004：231.

[5]刘秀娟.完善我国食品安全监管体系的思考[J].菏泽学院学报，2009（3）：86.