信息化建设需正确处理若干重要关系

陈仰东

（大连理工大学 大连 116015）

信息化建设需正确处理若干重要关系

陈仰东

（大连理工大学 大连 116015）

在信息化建设中，资金和技术固然重要，但认清和处理好推进信息化建设与改革经办体制的关系、分责筹资与集中开发的关系、开发与管理的关系、纵向整合与横向整合的关系、新系统与老系统的关系、开放与封闭的关系，对于提高信息化建设成效至关重要。而发挥信息系统作用，理念还需跟上。

信息化；系统工程；管理

“一卡通”几乎成了信息化的代名词。其实，“一卡通”只是信息化的结果之一。凭卡结算，要仰赖网络和数据，其中，数据最关键。准确、实时、安全的数据来自哪里？没有一个容量巨大、网域宽广、功能完备、数据安全的信息系统，一切都是奢谈。而如何加强信息化建设，人们往往把认识和工作重点停留在资金和技术上。不错，没有资金投入、不通晓计算机技术，的确搞不成信息化。但不少地区也投入了大量资金和技术，为什么信息化建设成效甚微呢？教训教育了我们，信息化建设不仅仅是钱的问题，也不仅仅是专业技术问题。信息化建设是个系统工程，项目推进涉及到方方面面，需要科学处理诸多关系，尤其要认清和处理好以下六个关系。

一、推进信息化建设与改革经办体制的关系

离开经办体制改革去搞信息化建设是一条应该吸取的教训。地区信息化建设之所以极不平衡，与体制相关。经验证明，信息化建设卓有成效的地区，都是经办体制改革相对到位的地区，或实行垂直管理，或业务统管，或城乡管理一体化，或多险种合一经办。总之，经办体制越顺，信息化建设越有成效。因此，不能脱离经办体制改革孤立地去抓社保信息化建设。我国金保工程进展不尽人意，除确有财力支持不够之外，与有意无意回避经办体制这一难题，容忍经办体制过度分散化有关。要使信息化建设有成效，必须打破按地域、城乡、险种设置机构的经办体制，必须改造以县级经办机构为主体的“多、小、散”的组织体系，必须破解经办体制改革难题并取得实质性进展。否则，信息化建设永远迈不上高速公路，只会继续在乡村小路上挣扎徘徊。

二、分责筹资与集中开发的关系

一直以来，信息化建设与养老、医疗的经办业务捆绑在一块，处于低层次、高分散的开发状态。一个县内的城镇企业养老、机关事业养老、新农保三个单位有三套信息系统，城镇职工医保、居民医保和新农合也各有自己的信息系统，更不可能把养老、医疗、就业跨项目跨系统整合在一块。分散开发与分责筹资有关。谁负责的项目谁去筹资，谁要来的钱谁去开发，谁开发的系统谁去管理。经办单位多，规模小，资金分散，形不成开发规模，功能很单一。金保工程在91个城市的试点，最大优势是变绝对分散开发为相对集中开发，但集中度仍然较低。理论和经验一致证明，集中开发优于分散开发，集中度越高越好。集中开发就是打破单位、项目、地区的约束，把分责筹集的资金集中起来，按照更高统筹层次管理、控制和决策的需要，统筹兼顾，分工协作，统一组织集中开发。集中开发不仅可以节约开发成本，更主要的是能够保证开发成效，满足未来管理提升的需要。比如以人为本的基本信息，应该一次采集，反复利用，广泛利用。而不能像现在一些分头开发的地区，基本信息分头采集，重复采集，一次利用，一家利用，这种做法显然不符合“低碳社保”的理念。检验信息化建设效果不能以局部效果为案例，欣赏局部系统如何好是肤浅和短视的，只有全局好才算好。道理很简单，因为随着养老保险省级统筹的到位，凡与全局不统一的信息系统都免不了在统一过程中遭遇二次开发的命运。

三、开发与管理的关系

不要混淆开发与管理的概念，如同房地产开发商与物业公司的关系不同一样，统一开发并不等于必须统一管理。尤其是数据库管理。前阶段，有些地方企图通过横向整合，建立多模块、多功能的统一信息系统，也取得了一定成效。但是，系统建成后，绝大多数地方把信息系统的管理权，从硬件、软件到网络、数据备份，都交由行政部门下属的信息中心，从而造成了社保经办业务与信息系统的分离——从物理分离到工作分离、人员分离和体制分离，使社保信息系统从一个极端走向另一个极端，出现了比孤岛式更有危害的体制性风险。它之所以有更大危害，一是系统性的，二是尚未引起人们足够重视。社保管理对象决定社保经办业务具有持续性特征，“保障一生服务一生”不是个口号，实质上反映了对经办业务的严格要求。要实现这一承诺，必须赋予经办机构管理信息系统并确保其安全的基本职能，没有这一职能不可能保证参保人权益的完整。如果由开发机构承担统一管理，意味着管理数据的责任从社保经办机构分离出来，这会造成数据安全职责不清，最终无人对数据安全负全责。社保信息系统不同于就业、决策等其他公共信息系统，它对安全性特别是核心数据库的安全性有更高更严格的要求，甚至比银行系统还高。这是因为社保信息系统是政府直接主办的，一旦出现危机，政府不仅要负监管不力之责，而且要负管理不当之责。日本养老金案就是因为丢失养老权益记录而导致首相下台、政党更替，至今社会余震不断。

四、横向整合与纵向整合的关系

在集中开发中，实现信息系统的整合有两种路径：一是横向整合。在当地行政部门统一规划下，把社保、就业、决策系统整合在一块，按各自需求编写软件，并体现在不同模块中，主机和网络统一配置，形成覆盖人力资源社会保障各相关业务和行政决策的信息系统，特点是信息共享。二是纵向整合。为了实现养老保险省级统筹或医疗保险地市级统筹，省或地市级社保经办机构按照统一管理要求，在统一业务流程基础上统一信息系统，建立从上到下覆盖全域的“大养老”系统或“大医保”系统，特点是流程一致，数据集中，对实现制度目标有明显推进作用。两种整合各有所长各有重点。从社保经办业务规范化角度，纵向整合更为迫切。因此，信息化要以规范化为前提，必须服从规范化。横向整合应当充分利用纵向整合成果而不是干扰改变。在实践中这两种整合模式都存在，但似乎缺乏统筹协调和功能分工，导致条条的“大养老”、“大医保”信息系统与块块的人社信息系统在管理机构、管理职责、系统功能等方面发生冲突，从而影响信息系统安全、效率和功能。

五、新系统与老系统的关系

整合就是用新系统替代老系统。但是，这种替代有很大的风险，要十分小心。对社保老系统而言，其中积聚了大量宝贵的参保单位和参保个人信息，有些信息是不能再采集到的“孤品”和“绝品”。在导数据过程中，由于新系统与老系统的不兼容，更换的开发商对老系统解读不透，管理主体的变更以及操作不当等原因，数据丢失是完全可能的。日本养老金案丢失那么多养老金记录，原因之一就是系统升级。在整合系统过程中，我们要牢记这些他人用沉重代价换来的经验教训，不可轻易地抛弃埋藏在老系统中的“金子”。之所以特别强调审慎处理新老系统的关系，不仅是缘于老系统的管理主体与新系统的管理主体变了，一旦出现无法弥补的失误，责任都难以查清。更缘于无论养老保险省级统筹，还是医疗保险市级统筹，经办工作信息化都面临系统升级改造的艰巨任务，在频繁更替中如何保持数据安全是最重要的，是系统升级的第一目标，与技术不一样，数据是花再多钱也买不到的宝贵资源，应当引起决策者的高度重视并采取相应预案，反复检测新系统数据是否完整。否则，信息系统升级了，数据质量下降了，丢失的数据将永远无法弥补。

六、开放与封闭的关系

彼此独立的孤岛式的信息系统不能达到信息共享。这是与低层次统筹相伴的，也与非科学、非理性的理念相关联。但不能完全否定孤岛式而走向反面。社保信息的开放共享是有度和有序的，决不是全部无序开放共享，更不是连信息系统管理权都让给他人。社保的特殊性决定，信息系统应该在一面保持开放的同时，一面保持独立和封闭。至于哪些信息应该开放、可以开放以实现共享，哪些信息应该封闭、可以封闭以确保安全，要有明确的制度规定。在否定孤岛式旧系统时，不要连已经封闭得挺好的合理部分一起否定掉。社保管理服务对象具有持续性特征，这种持续性不仅是宏观的时间的要求，系统几十年不倒、几百年存在，而且是微观的空间的要求，每一位参保人每个数据都不能错，不间断地跟踪服务，流动到哪关系转接到哪。统账制度要求权利与义务严谨对应，要求享受待遇的人一生中履行了哪些义务都要有清晰的记录，就像银行存款一样，一人一本账。所以，社保信息系统必须确保严格独立封闭，必须掌管在最可靠最负责任的人手中，必须有最严格的责任追究制度，因为破坏数据的危害远胜过大楼纵火。维护数据安全是经办业务的核心，核心业务是不能外包的。社保信息与就业信息有着显著区别，后者重点在于交流共享，民众对其错误容忍度大而敏感度低；前者则不同，出了些许问题，民众就会恐慌，打个比方，银行存款系统出了故障，存款的人都会提心吊胆，道理完全一样。

总之，社保经办机构必须有自己独立管理的信息系统，必须集中统一开发，通过纵向整合统一业务流程集中数据，通过横向整合实现信息共享，必须以保障数据安全为首要目标，必须把有序开放和有效封闭结合起来。信息化建设是个艰难过程，都离不开坚强的领导力。可能正是由于这种非常背景的刺激，泛行政化趋势有所恢复，在某些地区某些业务环节还十分顽固，一个数据测算经办机构自身都完成不了。在政事不分的体制下即使有了信息化，也照样低效率和高风险。因为在有些人看来，事权不是由机构职能和流程决定，而是听命于行政，习惯于决策，甚至置业务流程和信息系统于不顾，想办什么就办什么，想怎么办就怎么办，脱机脱网经办，漠视程序规则。所以，即使有了好的信息系统，如果管理者的理念不转变，也照样发挥不了应有的作用。

[1]宋京燕.加快信息系统建设步伐 推进基本医疗保障体系建设[J].中国医疗保险.2009(6)2

[2]人力资源社会保障部信息中心.金保工程建设的过去、现在和未来[J].中国医疗保险.2009(6)35

Several Important Relationship of Social Security Information Construction

Yangdong Chen
(Dalian University of Technology, Dalian, 116015)

Capital and technology is important to information construction, but the author thinks that it is more important to understand and deal with the relationship between information construction and operation system reform , share responsibility financing and concentrated development, development and management , vertical integration and horizontal consolidation, the new system and old system, open and close .These are crucial to improve the effectiveness of information construction.

information, system project, management

R197.3 F840.684

A

1674-3830(2010)11-31-3

10.369/j.issn.1674-3830.2010.11.8

2010-10-19

陈仰东，大连理工大学管理学院兼职教授，主要从事社会保障领域的研究。