“老工伤”纳入统筹管理必备“四要素”

文/展宏普

“老工伤”纳入统筹管理必备“四要素”

文/展宏普

“老工伤”通常是指2004年国务院《工伤保险条例》实施前，发生伤残且被相关部门认定为工伤的人员。

由于历史原因，“老工伤”人员工伤待遇一直得不到良好的保障，这长期困扰着工伤人员本人、所在单位以及政府部门，已成为影响社会和谐的一道难题。温家宝总理在今年的政府工作报告中明确提出，“将全国130万‘老工伤’人员全部纳入工伤保险范围。”解决“老工伤”问题已成为党和政府向全国人民承诺办好的一件大事，对相关部门来说既是业务工作更是政治任务。

山西省是以能源重化工为主的老工业基地。这几年全省各地在“老工伤”纳入统筹管理方面做了一些尝试和探索，也取得了一些经验，笔者在学习总结归纳的基础上认为把“老工伤”纳入统筹管理应解决好“四个要素”问题，即一个基础、一个机制、一个条件、一个保障。数是基础，费用是关键。要结合“老工伤”摸底情况，在初步筛选的基础上，对“老工伤”人员所需基金、经办费用、经办力量等进行认真细致的测算，为各项政策的制定提供数据支撑。

一、彻底摸清“老工伤”人员的底数，筑牢工作基础

“老工伤”是历史遗留问题。数量大，增量小，基本是个定量。因此，摸清“老工伤”人员的底数是整个工作的前提。

一是要给“老工伤”一个准确的定义。由于历史条件等原因，发生工伤的情况千差万别，人员构成纷繁复杂，各地对“老工伤”的理解也存在很大差异。因此，必须对“老工伤”的概念有一个明确的规定，对“老工伤”的种类有详细的界定，否则就会出现不同统筹地区间政策千差万别，同一伤残等级待遇高低悬殊的问题，而且在实际操作过程中也会出现政策依据不足的问题，容易引起新的社会矛盾。

二是要按照“全面彻底、不漏一人”的原则摸清底数。要与相关部门紧密配合，专人专职深入企业了解“老工伤”人员情况。要最大限度地将各种“老工伤”登记进来，建立起一套完善的登记制度。同时要明确区分企业、个人与政府之间的责任关系，防止出现职责不清、责任倒推等问题的出现。

三是要坚持实事求是、尊重历史、弱者优先的原则。由于“老工伤”人员经历了不同的历史时期，时间跨度大，受管理条件限制等原因，很多人员的原始材料丢失毁损，“工伤”的性质很难确定。因此，要本着尊重历史、实事求是、弱者优先的原则分类登记到人。

四是要认真测算各种费用，人

二、多方建立“老工伤”基金筹资渠道，形成机制

“老工伤”人数多，所需基金庞大，已成为各地“老工伤”纳入社会保险难的关键所在。山西省省直2006年将所有省属国有重点煤矿“老工伤”人员全部纳入了统筹管理，从当年基金支付的情况看，“老工伤”待遇支出占到了省属国有重点煤矿工伤总支出的58%，2009年为37%。虽然“老工伤”待遇支出所占比例逐年减少，但基金总支出却在逐年增大，2009年省属国有重点煤矿的工伤基金结余支付能力不足2个月，基金抗风险能力严重不足。如果再将“老工伤”人员旧伤复发治疗费用和职工退休后被诊断出尘肺职业病人员治疗及康复费用纳入统筹管理，所需费用将更大。从这些情况看，“老工伤”纳入统筹管理的主要问题是专项基金没有保障，单靠现有职工工伤基金的支付将很难维继。鉴于此，笔者提出以下建议。

首先，要改变现有工伤保险基金完全可以支付“老工伤”待遇水平的错误观点，要从长远的、发展的角度，针对不同情况通盘考虑。要充分考虑到“老工伤”纳入后所面临的问题、可能出现的情况，要留有足够的基金空间来保障这部分人群的待遇。

其次，要真正建立起长效的筹资机制。由于“老工伤”是定量人群，构成因素复杂，在责任问题上政府有不可推脱的历史责任，工伤保险基金可承担义务责任，当然用工单位要承担起主要责任，形成“两家抬”或“三家抬”的筹资格局。

第三，不同情况要区别对待。

对困难企业、关闭破产企业或因解散、撤销已无单位负担的“老工伤”人员等，要制定不同的筹资标准，既要保证“老工伤”人员全部纳入统筹管理，又要充分考虑企业的承受能力及统筹地区的实际。比如，有些统筹地区采取了按社会平均工资一定比例进行征缴，有些地区采取了与现有工伤筹资机制综合征缴的办法。对无单位的“老工伤”人员，有些地区采取了由财政或经办机构统一负担的办法。

三、科学制定“老工伤”人员纳入统筹管理准入办法，完善条件要求

“老工伤”认定要把握三点。第一是“老”，就是要有明确的时间界限，也就是以2004年1月1日国务院《工伤保险条例》实施前作为明确的时间界线。第二是“工”，就是伤残事实结果是因工（公）造成。第三是“伤”，就是要有确切的伤残鉴定、伤残记录或伤残事实。这三个要素紧密相联，环环相扣，互为依托，相互补充，缺一不可。所有认定工作都要围绕这三个要素展开，只要符合这三个要素要求的都可认定为“老工伤”。

准入办法的制定要在尊重历史、面对现实、以人为本、尊重伤者的前提下，坚持“粗细结合，区别对待，先易后难，分类分期，有理有据”的原则全部纳入。通常情况下，各地均把历史上有工伤认定材料或劳动能力鉴定材料的首先认定为“老工伤”，只要符合当时的工伤认定条件，有原始凭据可查，就应首先纳入，不等不拖。

对于因破产转制下岗失业的人员，以及已经退休的人员，以前曾经从事有毒有害等可能患职业病的，在规定的期限内诊断出患有职业病的，应当由相关部门予以工伤性质认定。当然，有工伤认定、鉴定材料是“老工伤”认定最直接的依据，但不能成为唯一依据。对那些没有认定工伤而事实上已享受工伤待遇，或被相关部门、医疗部门认定为因工作原因造成伤病的，均可称为“老工伤”。要本着谁受益谁举证的原则，只要原单位和个人能够提供相关证明材料，那怕只有一项材料可以证明均应认定为“老工伤”，但所提供的材料必须有合法性和说服力。同时，在“老工伤”纳入统筹管理的具体办法中还应规定争议处理办法，避免出现新的社会矛盾。

四、全面落实“老工伤”纳入统筹管理各项政策，做好待遇保障

国家将“老工伤”人员纳入统筹管理的初衷就是让这部分人群有更好的保障。只有将“老工伤”人员纳入统筹管理，“老工伤”人员才能得到更好的保障。

一是要进行工伤保险待遇社会化发放。在待遇支付方式上，许多地方采取的是直接拨付企业代办，造成“老工伤”待遇资金被挪用、恶意拖欠、申报不及时等问题，影响了工伤待遇及时、足额申领。开展社会化发放可以有效避免以上问题的发生。

二是要不断提高伤病康复、就医便捷服务水平。“老工伤”人员遗留各种伤病，需要经常服药、就诊和康复锻炼。服务便捷也是“老工伤”待遇方面呼吁多年的主要内容。对有药物依赖、旧伤复发住院治疗、更换辅助器具等的“老工伤”人员的待遇，要加大直接结算和“一站式”服务的力度，最大限度地方便“老工伤”人员享受待遇。

三是强化经办力量。“老工伤”认定、管理、待遇发放等内容程序复杂，加上“老工伤”人员居住分散，还有些是长期居外人员，提高服务需要大量的人力、物力。因此，加大经办机构的服务力量，也是提高“老工伤”人员待遇的必备条件。同时，在待遇保障方面还要处理好“老工伤”纳入统筹管理前、后待遇项目和标准的衔接问题，处理好工伤保险待遇和养老保险待遇的衔接问题。

“老工伤”人员纳入统筹管理在实际操作过程中所面临的困难和问题远远不止以上所提内容。由于各统筹地区的实际情况差异性大，各统筹地区间对“老工伤”纳入的做法不尽相同，看法也不同。笔者仅从基础、机制、条件、保障等四个方面加以总结，以期有助于推进“老工伤”问题的圆满解决。

（作者单位：山西省医疗保险管理服务中心）