特区新使命呼唤政府谋划发展新路径

张岩鸿

特区新使命呼唤政府谋划发展新路径

张岩鸿

胡锦涛总书记《在深圳经济特区建立30周年庆祝大会上的讲话》中强调“在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的进程中，经济特区不仅应该继续办下去，而且应该办得更好”，要求“经济特区要适应国内外形势新变化、按照国家发展新要求、顺应人民新期待，面向现代化、面向世界、面向未来，继续解放思想，坚持改革开放，努力当好推动科学发展、促进社会和谐的排头兵，在改革开放和社会主义现代化建设中取得新进展、实现新突破、迈上新台阶”。并明确提出经济特区未来应该在五个领域担当起新的使命，继续“大胆探索、先行先试、发挥作用”。

五个领域的新使命包括：继续加快转变经济发展方式，努力为推动科学发展探索新路；继续深化改革开放，努力为推动科学发展提供制度保障和动力源泉；继续加强社会主义精神文明建设，努力为推动科学发展提供良好文化条件；继续促进社会和谐，努力为推动科学发展营造良好社会环境；继续推进党的建设，努力为科学发展、促进社会和谐提供坚强保证。新使命既是深圳经济特区“取得新进展、实现新突破、迈上新台阶”所不可回避的区域性实践探索问题，也是我国走中国特色社会主义道路所需解决的全国性事关模式或路径抉择的理论建构问题。对此，深圳经济特区身负重托，责任重大。无须赘言，完成这一新使命需要深圳经济特区全体建设者的众志成城和不懈努力，但同样无庸置疑的是，政府在这一新的历史使命完成过程中必须始终发挥引领和核心作用。

一、必须从价值层面确立服务型政府理念

胡锦涛总书记要求深圳经济特区“努力在重要领域和关键环节改革上取得突破”，而“重要领域和关键环节改革”能否取得突破取决于指导政府运行的是否真的是服务型政府理念。

按照党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》，政府作为社会公平正义的价值体现者、制度设计者，其政策制定、行政层级安排、机构设置、运行程序设定、人力资源配备等都必须在可见、可究、可查、可行意义上真正让全体社会成员切实感受到其根本利益被尊重、被维护、被保障，而不是只在形式意义上、书面文字里甚或法律条文内被高度关注。因为经过了市场经济的洗礼、磨砺，当今社会各社会成员的利益诉求更加具体现实，对于政府政策的公平正义感受更加切肤，因此，评判政府行为时更加率直而不加掩饰、更加注重行为而不是动机，并据此形成自己独立而非被诱导的对政府的信念。正是从这个意义上说，深圳经济特区政府未来谋划设计“重要领域和关键环节”改革时，贯穿始终及各个环节的不可动摇的价值理念就是服务型政府理念。

二、必须从制度层面坚持社会主义市场经济的改革方向

胡锦涛总书记强调深圳经济特区“要坚持社会主义市场经济的改革方向，抓住制约科学发展的体制症结”，“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”。为此，政府的一系列改革就必须与坚持和完善社会主义市场经济体制相适应。而要实现二者的两相匹配，就必须针对社会主义市场经济体制的特点来设计安排政府行政管理体制的改革重心。

（一）政府必须为公民提供公平、透明、稳定、可预期的制度环境

市场经济是法治经济，强调契约、规则、等价交换，强调规则的公平、透明、稳定和行为结果的可预期，为此，政府必须是法治政府，必须要依法行政，必须为公民提供公平、透明、稳定、可预期的制度环境。正如哈耶克所强调，“政府运用强制性权力对我们生活的干涉，如果是不可预见的和不可避免的，就会导致最大的妨碍和侵害。”①因此，政府要保证提供一个一以贯之而非朝令夕“改”的制度环境，即使有“改”，也应是朝社会成员所希望方向的“改”，而不能是朝社会成员所不希望、忧虑甚或恐惧的方向去“改”。比如前段事业单位退休金将向企业并轨大幅下调而公务员退休金改革政策另行制定而引发的争论和人心惶恐从另一个侧面突显了政府公共政策制定中公平思考的重要性。

（二）政府必须回应社会成员的共性需求

市场经济强调需求导向，企业会根据市场需求随时调整自己的产品设计及营销策略，并为顾客提供突显个性的差异化产品及服务。因为在消费主义时代，服务必须是量身定做而非批量生产的，服务应与使用者的需要相联系，而不是考虑生产者的便利。②因此，行政管理体制改革中，政府必须努力回应公民的需求，要从公民角度而不是自身便利角度调整公共产品或服务的提供方式，及其数量和质量。事实上，美国学者戴维·约翰·法默尔早就提醒过，在不知道公共需求总体结构的情况下，专一地只关注完善组织安排以供给某一特殊的政府产品是不会有成效的。③这告诫我们的政府官员们，对于不是社会成员所希望的公共产品或公共服务的提供，纯粹的效率改进是没有意义的，甚至只可称为是对公共资源的浪费。政府创新的主要源泉应该来自对公民需求的反应。④

（三）政府必须强化监管意愿与监管能力

市场经济的动力源自市场主体对自身利益的追逐。利益是市场经济最根本、最原始且最符合人类本性的驱动力。正是在这一驱动力的强力作用下，市场主体会千方百计寻求在既有制度框架下以收益成本比最合算的方式来实现自身利益的最大化。为了能扼制，当然能杜绝更好，市场主体单方面追求自身利益最大化而给其他社会成员带来伤害，政府的监管意愿及监管能力至关重要。现实中，由政府企业化改革浪潮引发的政府机构精简、公共服务外包实际上已将政府的监管缺位或不到位问题推到了更加引人关注的地位。而近几年我国各地频繁发生的影响范围不一的各类食品、药品、环境安全问题事实上不断提醒政府在转变政府职能时必须高度关注市场经济下政府的监管职能配置问题。

（四）行政审批制度改革的实质是要切实给社会成员开放创新空间

市场经济的活力在于市场主体拥有广阔的创新空间，政府以禁止性管理方式担当的是防御性质的被动角色。而计划经济体制下，为保证国家计划的全面精准落实，政府的允许性管理方式客观上抑制了社会微观行动主体（包括企业和社会成员）的创新空间和创造积极性。因此，为与社会主义市场经济体制相适应，政府应遵循逻辑规律，转变管理理念，加快并完善行政审批制度改革。现实中，虽然目前各地对于深化行政审批制度改革都异常重视，都列为政府的重要改革事项，但这项改革决不仅仅是政府简化、取消审批事项从而杜绝或抑制权力滥用，当然对于不少地方的政府职能部门，要求它们放弃利益本身已经很难。行政审批制度改革的关键是要切实给社会成员开放创新空间。“不审批”不等同于社会成员可以自行启动原本需要审批的事项，“断环”设计在很多领域已带来一系列经济社会问题。比如，关于网吧的设立问题就曾成为深圳社会的一个治理难题，尤其在深圳的原特区外区域，问题更加突出。

三、必须从规划层面把握深圳战略目标间的关系实质

胡锦涛总书记指示深圳经济特区“面向现代化、面向世界、面向未来”，努力当好推动科学发展、促进社会和谐的排头兵，这与深圳市第五次党代会所提出的深圳未来发展目标——建设现代化国际化先进城市完全契合。事实上，2009年初正式实施的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》早已从国家战略层面明确了深圳“一区四市”的战略定位，即“综合配套改革试验区、全国经济中心城市、国家创新型城市、中国特色社会主义示范市和国际化城市”。在“一区四市”的战略定位中，笔者认为，“综合配套改革试验区”是中央赋予深圳的发展利器、手段，“四市”是中央为深圳提出的未来要成就的目标、蓝图。而“四市”战略目标之间的关系把握显然对于深圳有效规划自身的发展、合理配置有限的资源、尽快形成自身的核心竞争力意义非凡。

（一）全国经济中心城市和国际化城市描述的是城市发展的静态现状，是一个结果性表达

如果一个城市的资源集聚力和辐射力的强度和范围遍及全国，就可称其为全国经济中心城市；如果一个城市的资源集聚力和辐射力的强度和范围扩至一国的疆域之外，就可称之为国际化城市。而资源的集聚力和辐射力的影响因素众多，很多非城市本身可控因素的变化，都可能导致城市地位的变迁。虽然城市自身对外部环境的变化保持敏感、前沿追踪及适时适当调整也异常重要。

（二）国家创新型城市描述的是城市发展的动态潜质，是一个机制性表达

如果一个城市成为了创新型城市，它拥有的是自身的内在能力潜质，它能够自我学习、自我发展、自我修正、自我完善，从而形成自身的核心竞争力。这种竞争力是动态而非静态，是主要源于内生而非外注的，因此，它能够造就城市的全国经济中心城市地位甚或国际化城市地位，并能将其保持巩固下去。因此，它是一个城市的魂，是一个城市的根。

（三）中国特色社会主义示范市描述的是一个城市的品德情操，是一个价值观表达

中国特色社会主义示范市展现的是城市的意识形态导向。它应该体现社会主义的本质，体现共同富裕，体现公平正义。从理论上来讲，从国家层面建立中国特色社会主义可行性更强、意义更大，而且更有利于为我国各地的解放生产力、发展生产力提供强大保障，并为各地政府建设中国特色社会主义城市或地区提供前提条件。但在前30年整个国家以“经济建设为中心”的经济驱动下，不少地方对于社会主义的本质中“解放生产力和发展生产力”方面做得已比较好、强调的已无可复加，但对于“消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”及“维护社会公平正义”方面却有许多忽视甚至走偏的地方值得反思探索。深圳有条件有责任在这方面做出自己的贡献。

四、必须从战术层面合理设计深圳战略目标的实现路径

胡锦涛总书记期望深圳经济特区“努力当好推动科学发展、促进社会和谐的排头兵”。而深圳“全国经济中心城市、国家创新型城市、中国特色社会主义示范市和国际化城市”这四市战略目标的设计显然也可理解为深圳“努力当好推动科学发展、促进社会和谐的排头兵”使命的具体化。固然，“四市”战略目标间关系实质的把握对于深圳未来发展的整体规划至关重要，但任何规划的实现都只有落实到具体的发展路径设计中才具有现实意义。

（一）深圳战略目标实现路径的设计原则

1.政府政策的价值观必须明确。深圳政府应当以维护社会公平正义和保障市民的基本权益作为自己政策的价值导向。深圳今后在任何时候，在推动建设全国经济中心城市、国家创新型城市与国际化城市目标时，都要高举中国特色社会主义旗帜，坚持科学发展观，以实现中华民族伟大复兴为己任，以维护社会公平正义和保障市民的基本权益为根本出发点和考量基础。

2.政府工作的重心必须突出。深圳政府应当以打造深圳城市强劲有力的动力机制作为自己的工作重心。国家创新型城市成就的是深圳的动力机制。有了它，深圳的未来就掌握在了自己手中，深圳就可以巩固自身的全国经济中心城市地位并逐步接近国际化城市目标。否则，缺乏动力机制，或动力机制逐渐衰竭，深圳全国经济中心城市地位和国际化城市地位的巩固或实现都可能成为更多取决于偶然性外生因素的不可持续或不可控制事件。

3.政府战略目标的实现必须量力而行。中国特色社会主义示范市是深圳政府要致力于追求的一个根本目标，但由于国情及市情因素，这一目标的实现路径只能是分层次分步骤。因为作为一个地方政府，深圳目前无力对所有的在深建设者及其家人提供社会主义本质所要求体现的“共同富裕”及“人民当家作主”权利落实所必须的各项基本生存及权利保障，对此，深圳只能量力而行，而分层次分步骤实现便成了必然甚或唯一路径。

（二）深圳战略目标实现路径的设计重点

按照党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》中所提出的政府职能定位——创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义，结合地方政府应履行的四项具体职能——城市规划、公共财政、公共政策、政府自身建设，笔者认为，在实现中央为深圳确定的“一区四市”战略定位中，深圳应充分利用中央所赋予的“综合配套改革试验区”工具，按以下思路展开工作。

1.“四市”战略定位中，建设国家创新型城市应成为深圳未来政府工作的重心。强劲的创新能力有利于深圳全国经济中心城市地位的巩固、中国特色社会主义示范市建设的物质基础积累、国际化城市建设的国际资源市场利用能力提升。

2.建设国家创新型城市中，建设可接纳人才的载体平台是政府的主要任务。第一，企业载体。切实履行城市规划职能，落实解决城市更新过程的各项政策难题，为增量企业或存量科技含量高企业的引进或扩展解决空间问题；切实提高政府服务企业的工作效率、规程、便利程度，强化电子政府的职能与效率，保证高科技及现代服务业企业有一个良好的营商环境。第二，官方载体平台。大力加强高等院校、科研院所及各类从事专业技术研究的事业单位建设或扩展其规模，广建能够吸纳专业技术人才的事业平台。

3.完善深圳人才吸引的城市魅力。研究建设现实可行且符合科学发展规律的人才保障体系，努力使人才在深圳能够享受到“劳有所得、住有所居、学有所教、病有所医、老有所养、各项基本权利得到公正维护”保障。在目前情况下，户籍人口的优先保障是关键。在企业、事业单位和机关的平衡关系中，应增强企业及事业单位的吸引力，让更多的人才主动流向创造财富或知识的企事业单位而非政府机关中。

4.政府应致力于完善城市生存环境和质量。要努力建设现代化的基础设施、优美的城市环境并致力于营造良好的创业安居氛围等。

5.政府应帮助消除及解决深港合作所遇到的各类制度瓶颈，努力让香港成为深圳走向国际化的助推器。

6.在可能的情况下，深圳政府可以向中央和广东省争取大项目或某些改革发展政策，但打造内功应是深圳政府的主业。

注释：

①（英）弗里德利希·冯·哈耶克：《自由秩序原理（上）》，北京：生活·读书·新知三联书店，1997年，第177页。

②乔治·伯恩等：《公共管理改革评价：理论与实践》，北京：清华大学出版社，2008年，第64页。

③（美）戴维·约翰·法默尔：《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第186页。

④斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D.埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，北京：北京大学出版社，2008年，第28页。

（作者：深圳市委党校社会发展研究所副所长、教授）