论《濒危物种法》的保护效力

秦红霞

论《濒危物种法》的保护效力

秦红霞

美国《濒危物种法》是世界范围内最富效力的物种保护法律之一，其效力主要源自其濒危物种优先的先进立法理念、对部长和政府部门的有力规范、切实可行的公众参与制度与公众诉讼制度及其法律规定的明确、细致和可操作性。这四个元素值得中国《野生动物保护法》借鉴，对野生动物保护立法进行反思。

濒危物种；政府；公众；法规

美国 《濒危物种法》（Endangered Species Act，以下简称ESA）是美国保护濒危物种、受威胁物种及其生境的最重要的法律，也被认为是世界范围内最富效力的物种保护法律之一。它的强大保护效力源自哪里？本文认为以下四点是构成其强大效力的重要因素。

一、濒危物种优先的立法理念

没有坚定而强烈的保护物种的意愿，就不可能有卓有成效的保护法律诞生。面对着不断加快的物种消失速度，美国国会在1973年制定ESA时确立了濒危物种优先的理念。当时的立法过程中一个决定性的主题是：投入一切必要的努力和资源，避免本国和世界的野生生物资源进一步减少，这是高于一切的需要。与此对应，众议院的一个报告在解释立法的必要性时指出，从某个观点来看，人类最大的利益就是把基因多样性的损失最小化。因为基因是潜在的资源，它们能为我们现在无法解决、将来可能出现的难题提供钥匙，所以为了人类自身考虑，我们在这个问题上必须抱以谨慎的态度［1］。这种态度成了随后颁布的ESA的本质特征之一。

因此，ESA宣布了一条国家政策：规定所有的联邦部门和机构都应努力保护濒危物种和受威胁物种，并运用他们的权力来促进该法立法目的的实现。为使各联邦部门和机构的职责更明确，ESA接下来规定：联邦部门和机构应当……在部长的协助下，通过执行保护濒危物种的项目促进本法的立法目的……并且通过采取这些必要的措施，确保他们授权、资助或者执行的行动不会危及这些濒危物种和受威胁物种的持续生存，或者破坏或改变被部长指定为对这些物种的生存具有关键性意义的栖息地。即：如果会危及濒危物种和受威胁物种以及其关键性栖息地，联邦部门和机构不得允许其所授权、资助或者执行的所有行动的实施。ESA意图全力逆转濒危物种和受威胁物种趋于灭绝的趋势，甚至以立法的形式把濒危物种保护这一任务强加于所有的联邦政府部门和机构，并把重要性置于其他一切行政活动之上［1］。

在司法实践中，“田纳西流域管理局诉希尔案”（小鱼对大坝的胜利）完美地诠释了这条国家政策和濒危物种优先理念。

对濒危物种保护的重视和谨慎态度还体现在ESA的一些具体规定上，如第五条规定：某州如提出保存项目，除非该项目与ESA规定不符，否则部长必须在120天内批准，并与该州形成合作协议，帮助该项目的实施。通过法律规定为保存项目的批准和尽快实施提供了有利条件；第三条规定：在某物种与某濒危物种或受威胁物种非常相似，以至于执法人员难以辨认的情况下，部长可视之为濒危物种或受威胁物种，断绝了犯罪分子利用物种的相似性蒙混过关的可能——宁可错保护，不可漏保护。

二、对部长和政府部门行为的有力规范

ESA的卓越保护效力还源自对部长和政府部门行为的有力规范。通读ESA，我们发现该部法律的规范重点并不是一般个人或组织的危害行为，而把大部分文字放在部长和政府部门禁止做什么、必须做什么、能够做什么以及怎么做上面，以此来达到物种保护的目的。因此，从某种程度上说，这是一部规范涉及物种保护行政行为的法律。

众所周知，导致物种灭绝的两大主要原因是生态环境的破坏和人类的过度利用。而占用森林、滩涂、草原、湿地等的大型建筑项目很多是由政府部门授权、资助或者执行，这些项目对野生动物的危害是毁灭性的，与一般个人或组织行为造成的危害不在一个重量等级。但是在经济和社会利益的驱使下，政府部门很难下决心对所有的此类项目说不。ESA强制政府部门把物种的存续置于了经济利益之上。如上所述，ESA禁止联邦部门和机构所授权、资助或者执行的行动危及濒危物种和受威胁物种的持续生存，或者破坏或改变被部长指定为对这些物种的生存具有关键性意义的栖息地。这一规定不仅直接否定了政府部门行为对物种可能造成的危害，而且传递了一个强力保护物种的信息，间接抑制了非政府部门的犯罪意向。

为促进物种保护工作的进程和质量，ESA明确规定了部长和政府部门的诸多义务，很多规定了时间限制，以防止其不作为。ESA鼓励各州和其他利益团体开展保护项目，同时要求部长尽可能与州合作，合作内容包括在土地、水域或者利益获取前与相关州进行协商。如不能与州进行项目上的合作，则必须审查之；而联邦部门应向部长咨询，并在其帮助下，利用部门的权力，通过实施保护项目促进物种保护的实现。ESA要求联邦部门在确定其部门行动不会危及任何濒危物种或受威胁物种的持续生存时必须向部长咨询，并要求部长在90天内给出决定，如该部门行动涉及许可证的申请，期限问题又作了具体的规定，等等。

对部长和政府部门的有力规范抑制了对物种造成危害的行为，鼓励、保护和促进了物种保护行为，对实现ESA的立法目的——濒危物种和受威胁物种及其生态环境的保护起到了非常重要的作用。

三、公众参与与公民诉讼

公众参与使得利益相关的个人、组织和政府机构能与主管行政机构相互沟通意见，促进行政决策的民主化，在决策过程中预防对物种保护不利的行为。在环境权得到世界范围内的广泛认可、被《美国国家环境政策法》宣布为国家政策的背景下，ESA意图用公众参与促进濒危物种和受威胁物种保护的实现。

公众参与的实现，需要主管行政机构的信息公开、意见听取和公众表达意见的机会，这几个元素在法律条文中时时可见。首先，相关的诸多决定都需要发表在《联合公报》上，以使信息公开。其次，诸多决策在制定前要求给公众提供意见表达的机会并予以考虑。如物种恢复计划在最后批准前必须向公众公开，并且考虑提交所有公众意见表达；部长决定把某物种列入濒危物种或受威胁物种名单中时，部长在指定或者改变一些港口作为鱼和野生动物进出口港口时，为确保做好决定濒危物种和受威胁物种的工作，要求政府部门制定一个指导方针，该拟议方针决定前等都需要经过上述程序。再次，ESA对某些比较敏感或容易引起争议的决定要求更是严格。如：任何政府行为想要得到行为豁免，豁免申请程序中的所有会议和记录，包括豁免委员会的所有会议和记录必须向公众公开；而困境豁免申请则必须发表在《联邦公报》上，并邀请各利益团体提出意见表达，并且所有这些相关信息都必须公开。

公众参与有效地促进了决策民主化，同时对政府行为进行了监督，但在决策中并不能起决定作用。通过公众参与渠道，利益相关的个人、组织和政府部门能够对行政事项提出意见和评议，但是该意见和评议是否被采纳，则属于主管行政机构的自由裁量权。也就是说，主管行政机构必须在充分考虑所有的公众意见和评论的基础上进行决策，但基于其它因素的考虑，结果可能和公众的意见不一致或者部分一致［2］。

公民诉讼制度使公众在决策作出后仍然能够调整或推翻它。ESA规定任何人可以对违反该法的任何政府部门或机构或个人代表自己提出一项民事诉讼，即赋予公民提起公益讼诉的权利，使公民有权介入环境法律的执行，监督政府部门和个人的守法情况，保证ESA立法目的的实现。公民诉讼制度是公众参与原则的伟大发展和巨大进步，从司法终端促进了法律执行，保证了政府部门积极依法履行职责，保障了ESA的法律效力。

四、法律规定的明确性、细致性和可操作性

如上所述，濒危物种优先原则在ESA的立法过程中已得到确认，这一原则概括并体现着该法的基本性质、内容和价值取向，但它在形式上不具备法律规范所必需的结构要素，只提出了立法者对相关行为的倾向性要求，没有提出明确和具体的行为模式。虽然濒危物种优先原则的高度抽象和概括的性质使它比法律规范更有稳定性，适用的范围也更广，但它需要通过法律规范来使其确定的基本价值理念在不同方面和领域具体化，最终形成实在的法律效力［3］。

ESA的法律规定明确、具体，可操作性强。一个完整的法律规范在逻辑上包括假定、处理和制裁三个因素。处理和制裁规定的明确性和可行性，直接决定了该法律的实际效力。反之则可能导致该法成为一种倡导性法律或者实际上的指导文件。美国在ESA制定前，有一个重要的野生动物保护法——《拉赛法案》，该法案主要针对一般个人或组织的与野生动物相关的违法行为。ESA首次在专门法律中大力规范部长和政府部门的相关行为，因此对其处理规定尤为明确细致。从内容来看，ESA的规定具体到向濒危物种委员会申请豁免的申请书该如何书写、委员会收到申请后如何作为、如同意申请该如何、不同意又该如何等等，还有诸多时间限制。ESA甚至还规定了奖励目击证人、举报违法行为者和支付临时照料濒危物种者（其中特别指出政府雇员不包括在内）的资金来源、负责部门，罚金和没收的财产怎么支配、数额超过一定金额后怎么处理等等细节。

可见，ESA在立法过程中对执法中可能出现的各种情况作了充分预测，并给出了应对措施，使部长和政府部门的事务处理有了明确而具体的依据，从而确保依法行政，有效防止可能出现的随意性、拖延性甚至不作为，保证了法律效力的实现。

上述四个因素有力地促进了ESA的法律效力。而我国野生动物保护的主要法律《野生动物保护法》，法律规定中政府部门权力多于义务，对公众参与缺乏规定，法律规定模糊、空洞，原则性强，缺乏可操作性等，对我国的野生动物犯罪缺乏震慑力。作为野生动物资源丰富的国家，中国应该借鉴ESA的有益之处，结合本国国情制定出卓有成效的保护法律，为野生动物提供一柄可靠的保护伞！

[1]汪劲，等.环境正义：丧钟为谁而鸣[M].北京：北京大学出版社，2 0 0 6：1 7 8-1 7 9，1 6 3.

[2]汪劲.中外环境影响评价制度比较研究[M].北京：北京大学出版社，2 0 0 6：1 8 7.

[3]曾宪义，王利明.法理学[M].北京：中国人民大学出版社，2 0 0 8：3 4 5.

D971.226

A

1673-1999（2010）01-0038-02

秦红霞（1980-），女，江苏镇江人，南京森林公安高等专科学校（江苏南京210046）警务管理系讲师，硕士研究生，动植物保护研究。

2009-08-06