事业单位改革背景下我国高中学校的分类管理与投入体制研究

刘复兴

（北京师范大学教育学部,北京 替换为 100875）

事业单位改革背景下我国高中学校的分类管理与投入体制研究

刘复兴

（北京师范大学教育学部,北京 替换为 100875）

在国家进行事业单位改革的背景下,作为事业单位的高中学校需要重新定位,对高中学校的法人性质需要重新分类并进行分类管理。高中教育投入结构取决于高中教育举办主体的构成,现阶段我国高中教育的投入体制建设主要包括,确保国家对高中教育的投资主体地位,完善高中教育多渠道筹措教育经费的格局,规范高中教育的个人成本分担机制。

事业单位改革;高中学校;分类管理;投入体制

中央编办会同有关部门于 2008年 8月 11日制定的《关于事业单位分类试点的意见》（以下简称《意见》）规定,根据现有事业单位的社会功能,将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类,即承担行政职能的事业单位、从事公益服务的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。其中,从事公益服务的事业单位是指为社会提供公益服务或者为政府行使职能提供支持保障的事业单位,根据其职责任务、服务对象和资源配置等方面的不同情况,可具体划分为三个类别,即公益一类、公益二类和公益三类。公益一类即从事关系国家安全、公共安全、公共教育等公益服务,不能或不宜由市场配置资源的事业单位,如义务教育机构、公共卫生机构等。公益二类即面向全社会提供涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要的公益服务,可部分实现由市场配置资源的事业单位,如普通高等教育机构、非营利医疗机构等。公益三类即提供的服务具有一定公益属性,可基本实现由市场配置资源的事业单位。《意见》是关于我国事业单位分类管理的试点政策,该政策基本上反映了我国当前事业单位改革的总体取向。

《意见》将学校界定为公益类事业单位是毫无异议的,并明确将其中的义务教育归为公益一类事业单位,将高等教育归为公益二类事业单位。问题在于作为事业单位的高中学校的类别属性没有给予特别定位,高中学校属性不清晰这一盲点直接影响和制约着我国当前高中教育事业的健康发展。因此,在国家进行事业单位改革的背景下,高中学校需要从产权角度进行重新定位,这也是进行学校高中分类管理和研究投入体制的一个前提。

一、我国高中学校的类型划分

（一）学校类型的现状

我国教育体制改革的发展使学校的类型走出了非公即私的两端式构架,而呈现出一种光谱式形态。从我国学校目前的发展状况来看,根据学校的产权构成,我们可以把学校分为公办学校、民办学校和混合制学校。公办学校指的是完全由国家投资举办的学校,学校的产权和经营权都属于国家;而民办学校指的是由国家公共机关及其他公共机构以外的具有独立法人资格的单位和团体、公民个人所设立的学校,它最主要的特点是,由非政府组织和个人独立设置又自主运行和管理。对不属于上述两种情况的学校,我们都归为混合制学校,其主要特点是由国家和民间力量合作办学,投资主体和经营主体不单一。《中华人民共和国民办教育促进法》第五十一条规定:“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”所以在民办学校内部,根据投资者对学校资产的收益权的不同,可以分为两种类型,即投资者不要求取得合理回报的民办学校和要求取得合理回报的民办学校。一般来说,前者是指由企业、社会组织及公民个人捐资举办或由社会公益组织出资举办的学校,出资者不享有学校财产的收益权,学校经营所获得的结余只能用于学校的发展,不能用于举办者或办学者的分配;而后者是指由企业、社会组织或公民个人投资举办的学校,投资者享有学校资产的收益权,可以在每个会计年度结束时,从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。

（二）事业单位改革背景下高中学校类型定位

无论公办学校、混合制学校还是民办学校,都是由国家兴办或鼓励支持的社会公益性事业 （教育事业）,面向全社会提供公共产品,为社会公众提供服务,所以我们首先把所有的学校都归为公益类事业单位,然后再作进一步的划分。

《关于事业单位分类试点的意见》对事业单位分类方法和程序做了相应的规定,规定可以结合具体单位的不同情况对其进行分类。根据“完全符合某类条件,直接确定其类别”这一规定,义务教育归为公益一类事业单位,将高等教育归为公益二类事业单位。就非义务教育阶段的高中学校而言,可以参考两种分类方式,对其事业单位的类别具体分类:“基本符合某类条件的,先预定其类别,经过相应调整完全符合条件后,再确定其类别”;“对兼有两种或两种以上不同类别属性的事业单位和其他目前难以确定类别的事业单位,可按其主要类别属性和发展方向先预定其类别,经过相应调整完全符合条件后,再确定其类别。”具体地说,公办高中学校和混合制高中学校都是承担着社会的公益职责,可以通过收取学费等形式获得一定的收益,同时又需要财政提供定额或定项补助的事业单位,所以应将它们界定为公益二类事业单位;而民办高中学校尽管承担着社会公益职责,但具备自身的收入来源,不需要财政负担,所以我们将其界定为公益三类事业单位。对不要求取得合理回报的民办高中学校我们更关注其公益性,而要求取得合理回报的民办高中学校更强调其私人性。

（三）基于新型学校法人性质的学校类型

《中华人民共和国教育法》第 31条规定:“学校及其他教育机构具备法人条件的,自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”“我国现行的《民法通则》,根据法人的设立宗旨和从事的业务活动将其划分为企业法人与非企业法人两大类。企业法人是以营利为目的,从事经济活动的法人;非企业法人是从事非经济活动,不以营利为目的的法人,包括机关法人、事业单位法人和社会团体法人。”[1]根据这种分类方式,把公办学校界定为非企业法人中的事业单位法人。而转制学校作为我国学校办学过程中出现的一种特殊的法人,一般被认为是混合型法人,同时具备事业单位法人和民办非企业单位法人的一般特征。民办学校由于不属于事业单位,只能注册为民办非企业单位法人,成为一种既不同于企业法人,又不同于事业单位法人的“尴尬”组织。所以说,这种分类方式缺乏科学性,无法涵盖我国的所有学校类型,表现出明显的不适应性和滞后性,也不利于事业单位改革的背景下对学校的分类管理。为了管理的便利,我们要将事业单位进行重新分类,明确不同类别的不同的管理方式,而笼统地将学校界定为事业单位法人显然是不合时宜的。

鉴于此,我们借鉴西方国家的做法,“按法人成立或活动的目的划分为营利法人和公益法人。营利法人是以取得经济利益并分配给其成员为目的的法人,而公益法人是指以社会公共利益为目的而成立的法人。”[2]而以其成员的非经济利益为目的成立的法人作为“非营利法人”。纯公共物品必须由公益性机构提供,准公共物品可以由非营利机构提供,私人物品可以由营利性机构提供。据此按照上述法人分类标准,建议根据办学主体的不同建立新型的学校法人制度。由国家和政府机构举办的公办学校为公益法人,由公办学校举办、合作举办和民间举办的学校可区分为非营利法人和营利法人两类。

根据这种学校法人制度,公办高中学校应注册登记为公益法人;所有混合制高中学校应注册登记为非营利法人;民办高中学校中要求取得合理回报的学校和部分经营服务性教育机构则注册登记为营利法人;民办高中学校中不要求取得合理回报的学校则注册为非营利法人。政府可以根据不同的学校法人类型对其实施分类管理。具体分类情况详见图 1。

对于注册为公益法人和非营利性法人的高中学校,政府按照非营利组织的管理模式对其进行管理。而对于注册为营利性法人的高中学校则基本按照公司企业的办法管理,工商注册,依法纳税。

图 1 不同类别高中学校的法人类型

二、我国高中教育的投入体制

经济体制和教育体制的改革及其运行机制的转换,呼唤多元类型的高中提供多样性、选择性的教育服务。这就酝酿产生出产权关系不同的公办高中、民办高中以及混合制高中。同时,由于产权关系的多元化,在高中教育投入领域,高中教育投入主体是国家的一枝独秀还是社会的百花齐放,是我们当前面对的一个现实问题。

（一）高中教育经费来源构成

从现状来看,我国高中投资的来源构成包括以下几部分:（1）政府财政拨款、政府补助等;（2）企事业单位、社会团体对高中的投资;（3）个人对高中的投资;（4）社会团体、海外侨胞、港澳同胞对高中的捐赠;（5）学校自谋收入。

公办高中、民办高中和混合制高中三种不同类型的高中,经费来源略有差异,各种经费来源所占的比例也不尽相同,其中,政府财政拨款、政府补助是公办高中的主要经费来源,个人对高中的投资是民办高中的主要经费来源,混合制高中的主要经费来源兼有政府财政拨款和补助与企事业单位、社会团体的投资。总体而言,高中教育经费来源构成说明现阶段高中教育投资体制实行了由国家、社会、个人分担,以国家投入为主,多渠道筹措教育经费的体制使教育由单纯依靠财政拨款走向了投资多元化的格局。

（二）高中教育经费投入建议

高中教育投入结构取决于高中教育举办主体的构成。后者是决定前者发展方向的关键性因素。参照现阶段我国高中教育所呈现出的以公办高中为主体,混合所有制高中和民办高中共同发展的具体情况,举办主体的不同发展方向导致高中教育投入结构不同发展方向的必然性。以公办高中为主体,混合所有制高中和民办高中共同发展下的高中教育投入发展模式,要求我们进一步完善我国现阶段由国家、社会、个人共同分担,以国家投入为主,多渠道筹措教育经费的体制。

第一,确保国家对高中教育的投资主体地位。进一步加大政府投入,确保国家对高中教育尤其是公办高中教育的投资主体地位。20世纪末期,由于计划生育政策的成功实施和人们生育观念的变革,我国有力地控制了人口不断膨胀的局面。小学学龄人口逐步呈明显下降趋势,初中学龄人口也开始下降,高中阶段的学龄人口开始进入高峰。小学和初中学龄人口的下降必然会造成小学和初中教育的相对萎缩,小学和初中在校生人数下降。高中学龄人口的增长要求高中阶段教育规模的持续扩张,高中在校生人数持续增长。[3]同时,我国高等教育的连续扩招和高等教育大众化趋势的发展,使高校入学率大幅提升,从而更多的初中毕业生继续选择高中教育以期进一步获得享受高等教育的权利。如此诸多因素的影响,使高中教育规模在今后相当长一段时间内继续呈现膨胀态势。从我国高中教育发展的现实情况出发,强调政府对高中教育,包括混合所有制高中及民办高中在内的责任都是毋庸置疑的。

我国高中教育的主体公办高中教育以政府投入为主是显而易见的。另外两种类型的高中情况却大不相同。对于混合所有制高中,政府仅在以下方面发挥作用:（1）无偿或低偿提供一定的校地、校舍;（2）提供一定的启动资金或资助仪器设备;（3）在政策上和师资上给予支持。民办高中现阶段仅享受一定程度上的政策优惠和政府补助。但就民办教育的阶段性发展而言,要由经费渠道单一性,向经费来源渠道双轨制转换。即由办学经费绝大部分依靠办学者自筹,转向政府从经济上开始干预民办学校的发展。因为民办学校从第一阶段发展到第二阶段,在学校数量上已有较大的发展,而且随着数量的发展,越来越多的学校将面临自筹经费的困难,这时候政府介入,有利于民办学校持续、健康发展。

第二,完善高中教育多渠道筹措教育经费的格局。长期以来,我国教育投资的比例始终低于或略高于与其经济发展水平相应的国际平均水平,教育经费的供给一直不能满足对教育经费的需求。如1995年,我国人均国民生产总值为 571美元,与此经济发展水平相应的教育投资比例的国际平均水平为 3.65%,而我国的实际水平仅为 2.41%;2001年,我国人均国民生产总值为 896美元,与此经济发展水平相应的教育投资比例的国际平均水平为 3.79%,而我国的实际水平为 3.91%。[4]加之教育投资的存量微薄,国民收入的分配向个人倾斜,政府可支配的财力逐年减少,致使教育经费缺口逐年加大。而从 20世纪 80年代后期起,中央就提出以财政拨款为主,财、税、费、产、社、基多渠道筹措教育经费体制。经过这些年的努力,多渠道筹措教育经费的格局逐步形成。到 2000年底,我国非财政性教育经费（包括社会团体和公民个人办学、捐集资、学杂费和学校其他自筹收入等）占教育经费总投入的比例提高到 33.4%（《2003年全国教育经费统计快报》）,到 2007年提高到 43%。[5]虽然国家对普通高中财政投入的努力程度在逐步提高,投入逐年加大,但仍未能充分体现政府投入为主的原则。与国际相比,我国普通高中教育经费政府分担的比例远低于OECD国家,甚至还赶不上印度、印度尼西亚等经济发展水平均低于我国的那些国家。普通高中财政性教育经费始终在占国家财政性教育投入的 10%左右徘徊,（教育部基础二司委托课题《普通高中教育立法报告》〈2010年 4月〉）这是高中教育投入不足的总根源。

基于上述现实经验与问题,我国高中教育应该继续走多渠道融资之路。这种多元化的投资格局,使高中教育体制改革走上了与我国经济体制改革多元化同步发展的轨道,从而填补教育经费缺口,将社会闲散资金引向教育领域,同时,将成本意识、竞争观念引入教育领域,更好地提高高中经费使用效率,在有限的经费额度下,挖掘经费使用潜力。

第三,规范高中教育的个人成本分担机制。从高中开始,大部分中学生进入劳动力年龄,因此一般从高中开始就可以计算中学生的机会成本。从这一层面上讲,高中收费理论使然。但公办高中属纯公共产品范畴,具有外溢性和公益性,因此投资的责任理应是国家,对学生收费应限定在杂费的范围内。根据教育成本分担与补偿理论,建立学生缴费制度符合“受益者承担”的原则。高中教育收费不仅在理论上使然,而且在现实中也具有可行性。从学校的角度,收缴的学费可以弥补经费缺口,优化教育教学资源,使教育者和受教育者双赢。所以,混合制高中由政府、社会和市场三种机制配置资源,可允许收取学生部分学费,或许可部分学生缴费入学。对于民办高中,其收费制度的建立与学校举办者的利益追求有着很强的相关性。一定程度上,不要求取得合理回报的民办高中追求公益性,要求取得合理回报的民办高中举办者追求等额或高额经济回报和财产所有权,这决定了两者不同的收费标准。民办高中高昂的教育收费的确令一些人望而却步,但却在很大程度上活跃了教育市场、丰富了教育服务的品种和规格,拓展了教育服务的领域,使教育更具多样性和选择性,促使教育市场由卖方市场向买方市场过渡。同时,对民办高中尤其是要求取得合理回报的民办高中,建立收费制度的规范和制约机制是亟待解决的问题,从而确保教育公平和教育机会均等的实现。

目前各地区各类高中学校的收费标准不一,差距甚大,总体上学费偏低。高中收费应该根据我国经济区域差异的状况、当地人均收入水平及家庭承受能力、学校运营经费的比例等制定合理科学的收费标准。参照国际经验,推行高中收费制度改革的一条基本原则是非义务教育学杂费标准以 60%家庭能负担的金额作为基准线,以 80%家庭能负担的金额作为助学金和贷款的补助线,低于补助线的学生要得到政府补助。

[1] 江平.法人制度论.北京:中国政法大学出版社,1994:62.

[2] 劳凯声.变革社会中教育权与受教育权.北京:教育科学出版社,2003:270.

[3] 中国教育与人力资源问题报告课题组.从人口大国迈向人力资源强国.北京:高等教育出版社,2003:61.

[4] 王蓉.努力建设我国公共教育财政体制.北京大学教育经济研究所简报,2003（6）.

[5] 中华人民共和国教育部.中国教育统计年鉴 （2008）.北京:人民教育出版社,2009:623-627.

【责任编辑:王建平】

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1000-5455（2010）06-00017-05

2010-08-16

北京市教育科学“十一五”规划重点课题“以县为主体制与事业单位改革背景下北京市基础教育管理体制创新研究”（AAA06004）

刘复兴 （1966—）,男,山东东营人,教育学博士,北京师范大学教育学部教授、博士生导师。