余杭区林地征占用限额管理存在问题和对策

石 纪 茂

(浙江省杭州市余杭区林业水利局 311100)

林地限额管理是对勘察、开采矿藏和各项建设工程征、占用林地的数量进行限额管理。林地实行限额征占用管理，是依法保护和有效管理林地，对于促进余杭区森林资源稳步增长、森林覆盖率逐步提高、生态环境不断改善、实现余杭区经济社会可持续发展都具有重要意义和作用。

1 林地征占用管理现状

1993年9月25日浙江省八届人大常委会第六次会议通过、1993年11月1日起实施的《浙江省森林管理条例》，对生产建设等需要必须征用林地的有关手续作了规定，1994年4月8日浙江省人民政府发布实施了《浙江省林地管理办法》，对林地的管理作出了更加具体的规定，从而掀开了余杭区林地管理的新篇章。余杭区加强了各项建设工程征占用林地的管理，依法查处违法征占用林地案件，林地管理日趋规范。通过实行林地用途管制，查处破坏林地的大案要案，全区征占用林地审核审批数量逐年增加，审核审批率明显提高。自1994年至2009年止，全区共审核审批征占用林地项目301项，审核审批征占用林地面积1361.1312hm2，1994年至2009年林地征占用数量见表1。

表1 1994年至2007年林地征占用数量 单位：hm2

从表1可以看出，1994年－1997年林地征占用面积较少，四年的林地征占用面积只占全部林地征占用面积的0.39%；而2001年和2002年林地征占用面积最多，二年的林地征占用面积占到全部林地征占用面积的50.02%；2003年后，国家对土地实施宏观调控政策，林地消耗面积大幅度下降；2006年开始，有逐步回升的趋势；2008年，浙江省重点项目之一的杭（州）长（兴）高速公路建设，贯穿余杭区主要林区，征占用林地面积78.7405 hm2，占全区当年林地征占用面积的63.00%。2008年开始，由于受全球金融危机影响，林地征占用面积又开始下降，2009年全年征占用林地面积只有29.6597hm2，为全区年平均征占用林地面积85.0707hm2的34.86%。

从征地项目来看，1994年—1999年主要集中在工业项目和公益、基础设施项目；2000年－2003年林地征占用项目集中在良渚文化村、天都城等大型房地产开发项目；而2004年以后，林地征占用又主要集中在工业园区项目和公益、基础设施项目，特别是 2009年，全区共征占用林地起数37起，基础设施项目达36起，房地产项目1起，没有一起工业项目（见图1）。

图1 房地产项目、工业项目、公益基础设施项目在林地征占用中的数量

2 征占用林地限额管理存在的主要问题

2.1 定额指标数偏低，难以满足余杭区建设用地需求

2008年省厅下达余杭区的林地征占用限额为26hm2，2009年、2010年分别为32hm2，余杭区实际征占用林地面积见表2。

表2 定额管理后实际征占用林地面积 单位：hm2 ，%

从表2可以看出，2008年除省重点项目以外，县级建设项目征占用林地46.2519hm2，为省下达定额面积的177.89%；2009年虽然受金融危机严重影响，但省下达的定额也基本用完；2010年1至6月，定额已用完全年的80.86%，从目前撑握的情况看，下半年还有多个大型建设项目涉及到林地征占用，剩余的6.1234hm2林地定额不够用已成定局。

经统计，余杭区从1998年至2009年，每年征占用林地平均为112.9826hm2，除省级以上重点项目外，平均征占用林地为91.9177hm2，

因此，省下达余杭区的林地征占用限额指标明显偏低，难以满足余杭区建设用地需求。

2.2 林业部门对建设项目介入滞后

建设项目从建设单位提出到立项开工需要办理各种审核审批手续,经作者调查，办理手续主要途径如图2所示。

图2 ：建设项目办理有关审核审批手续主要途径示意图

《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《浙江省森林管理条例》、《浙江省林地管理办法》都对林地的征占用审核审批程序作了明确的规定：即各项建设工程必须征占用林地的，用地单位应当依法向县级以上林业行政主管部门提出用地申请，经林业行政主管部门依照法定权限和程序审核同意后，按照土地管理法律、法规的规定办理建设用地审批手续。上述规定，是建设项目报建设行政主管部门审批之后的审核审批，也就是建设单位选择拟建设地址后，

提交建设行政主管门部审批前，我们林业部门并没有介入，这给林业行政主管部门后续审核审批带来被动。

2.3 部门之间条件互为前置，可操作性不强

按照国家林业局《占用征用林地审核审批管理规范》的规定，建设项目批准文件是征占用林地申报材料的必备要件，在土地划拔项目中，建设项目可以提供批准文件，但在土地出让项目中（即需挂牌拍卖土地的项目），只有业主拍得土地并取得土地所有权后，经济发展和改革主管部门才能给予批准立项，但在土地挂牌拍卖前，按林业法律法规的规定，必需依法办理好林地征占用手续。这样的程序规定，人为地设置了互为前置条件，给林地审核审批造成了障碍。

2.4 实施林地限额管理后非法占用林地现象有所抬头

森林法实施后，余杭区加强了对林地的管理，规范了林地征占用审核审批手续，特别是林业公安的建立，严厉打击了各种破坏林地、非法侵占林地行为。但余杭区地处杭州城郊，经济发展速度快，建设项目多，各种非法侵占林地现象一年比一年多。

余杭区林业派出所从2000年至2009年作出的非法侵占林地案件数如图3所示。

图3 2000年至2009年作出的非法侵占林地案件数

每年非法侵占林地有多少起数，作者无法正确统计，但从图3中可以看出，查处的非法侵占林地案件起数是逐年增多的，说明非法侵占林地的起数也是一年比一年多。从余杭区非法侵占林地情况来看，有未批先占的，这个问题在重点工程和招商引资项目中比较突出；有不批也占的，主要是采石、取土等零星占用；有少批多占的，主要是附属工程建设不在审核审批的范围内；有不当审批的，主要是国土资源主管部门将茶、桑、果等经济林地认定为园地，将宜林地、灌木林地认定为未利用地，未经林业主管部门审核同意直接批准建设用地；也有变相改变林地用途的，主要是为了实行占补平衡，余杭区每年有133hm2多的造田造地任务，基本上都在比较低缓的林地上进行开发，这些在林地上的造田造地任务，都未经林业部门审批。

2.5 基层林业机构不健全，管理力量薄弱，给林地监管带来难度

余杭区属非林区，前几年已撤销了基层林业站，目前几个重点镇乡也只有一至二名林技员，分管着本镇乡的森林防火、森林资源管理、造林绿化、森林病虫害防控等等林业工作，任务十分繁重，且镇乡林技员无权对非法占用林地进行查处。同时，镇乡林技员的人事关系都在镇乡政府，是镇乡政府工作人员，对本辖区内的政府工程项目、私人建房项目、基础设施项目等方面发现有非法侵占林地现象，还得考虑镇乡利益、领导层面意见及私人关系等等，给林地管理带来一定的难度。

3 林地定额管理的对策与措施

3.1 科学编制林地利用规划，强化林地利用规划管理

林地是一种不可再生的自然资源，必须合理地、有计划地开发和利用，既要确保余杭区林地面积占全区土地面积的比例，又要保证余杭区经济发展中对林地占用的需要。因此，要根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》及有关法律法规规定，在社会、经济、生态三效益统一的前提下，按照总量控制，合理调整林地利用结构和布局，优化林地资源配置，统筹安排各类建设用地，最大限度地提高林地利用效益的原则，编制好余杭区林地利用总体规划及有关专题规划，在报经区人民政府批准后实施。

3.2 林地征占用限额指标要与经济建设发展速度相匹配

余杭区经济发展速度非常快，特别是撤市设区后，招商引资的力度更大，大量外地企业进入余杭区。根据区经济和发展改革局统计，2007年新建各类建设项目840多个，全社会固定资产投资达210.24亿元，根据区国土资源分局统计，全区每年用于各类建设的土地限额有800hm2，而省林业厅分配给余杭区每年用于建设的林地仅为26hm2，只占余杭区用于建设土地总面积的3.25%，因此，远远不能满足余杭区建设需要。

林地征占用限额指标的确定，不能仅考虑当地的林地资源，更要考虑与当地经济建设发展速度相匹配。根据余杭区林地资源和经济发展快的现状，再从近几年林地征占用情况和今后经济建设发展速度分析，除省重点项目外，余杭区中长期比较合理的定额是每年50－60hm2的林地征占用指标数比较合理。

3.3 实行林地分级保护

根据生态的脆弱性、区位的重要性、经济的重要性等因子，对全区林地实行分级保护。

将生态公益林，划定为特殊保护林地。实行全面封育，尽量使其保持自然状态，严防人为干扰破坏。严格控制特殊保护林地改变用途，一般项目，不得转为建设用地，重点项目确需征用，则必须进行等量置换。现有特殊保护林地面积7787.4 hm2，占全区林地面积的15.9%。

将重点商品林基地划为重点保护林地。实行普遍封管，允许开展一些以提高森林生态系统稳定性和改善生态功能为主要目的的抚育经营活动。要加强集约经营水平，原则上不得调整为其它林种，转为建设用地时，必须经过严格审核、审批。现有重点保护林地18949.8 hm2,占全区林地面积的38.8%。

除上述之外的其他林地划为一般保护林地，实行一般性林地保护措施，严禁非法征占用和毁林开垦等破坏行为。现有一般保护林地22129.1 hm2，占全区林地面积的45.3%。

3.4 提前介入，建立项目预审和专家评审制度

3.4.1 建立项目预审制度

林业行政主管部门对林地征占用的审核审批虽然是林地变为建设用地的前置条件，但根据图2所示，又是在建设行政主管部门审批后，一但林业行政主管部门认为该林地属于不能征占用范围或由于征用限额问题而否定时，给国家、企业都会带来人力、财务等前期大量投入的浪费。因此，林业行政主管部门征占用林地审核的重心应前移到建设项目选址审批前进行，建设行政主管部门对建设项目同意选址意见前，林业行政主管部门先出具预审意见，具体办理手续主要途径如图4所示。这将极大地提高建设项目审核的效率和效果，既严格保护了生态区位重要的林地，又切实落实了《森林法》第八条“建设工程应当不占或少占林地”的法律规定。

图4 提前介入后，林地征占用手续办理主要途径示意图

同时，要根据不同性质的建设项目,在法律法规程面上调整征占用林地的有关规定，增强可操作性，简化申报程序，对用地单位征占用林地所要提供材料，也应立足林地管理的角度，不必太多地拘泥于其他部门的条件。

3.4.2 建立专家评审制度

由于现行的法律法规和部门规章对建设工程征占用林地只在项目类型和审批程序、权限、期限等合法性方面作了严格规定，而如何使得林地审核的评价指导更加规范和精确等科学性方面的规定仍然是薄弱环节，不可避免地造成了征占用林地存在随意性和盲目性的情况发生，该保护的重要生态功能区域未能得到保护，可利用的区域不能很好地被利用。因此，建立征占用林地专家评审制度是解决这一问题的最好办法，也是对微观层面的具体建设项目选址和用地规模进行科学论证的关键措施。通过预先的科学评审，可以抑制一部分不合理的建设项目上马，调整一部分不合理的建设项目选址，压缩一部分不合理的建设项目规模，有利于促进征占用林地审核的科学化，也有利于林地定额指标的合理利用。

3.5 加强宣传，建立林地限额管理制度

实行征占用林地限额管理制度，是执行国家宏观调控政策、加强林地保护和管理的一项重大措施；是贯彻实施生态建设为主的林业发展战略、促进生态区建设的重要手段；是加快建设“资源节约型、环境友好型”社会，以节约集约利用林地来支持、保障和服务于余杭区经济社会全面、协调、可持续发展的迫切需要；也是贯彻落实《森林法》等法律法规和《国务院关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》等政策性文件关于严格控制林地转为建设用地总量，实行林地用途管制的具体措施。林业部门要充分认清实行征占用林地限额管理的重大意义，积极利用各种媒体，广泛深入地开展形式多样的宣传和解释工作，特别要让各级领导懂得林地限额管理的重要性、严肃性，对省厅下达的年度限额指标，要实施统一管理，年初要召集各有关镇乡、部门进行项目预报，测算年度林地指标的使用情况，按照“四个优先”、“二个限制”的标准，安排年度林地限额指标，即：优先保障交通、能源、水利、环保等关系到国计民生的基础设施项目建设，优先保障新农村建设，优先保障低耗能、低污染项目建设，优先保障廉租房、经济适用房项目建设；严格限制征占用重点公益林林地，严格限制高耗能、高污染项目建设征占用林地。同时，对新增绿地面积多，造田造地面积少，无非法侵占林地现象的镇乡优先考虑征占用林地指标。

3.6 加大执法力度，打击非法侵占林地行为

要遏制非法侵占林地现象的发生，关键在于加大执法力度。一是对违法侵占林地破坏森林资源的行为依法从严查处，该行政处罚的行政处罚，该追究刑事责任的追究刑事责任；对不依法办事，搞行政干预造成林地未批先占、森林资源破坏的，要依据有关规定给予党纪政纪处分；对典型案件的查处结果，应公开曝光，警示后人。二是对不认真审查材料，不按程序办事，玩忽职守，造成林地破坏的，应追究有关人员的责任；三是对林地经营单位，未经审核审批同意，擅自在其经营管理的林地范围内修筑工程设施，改变林地用途，破坏森林资源的，应依法追究有关责任人的责任。