信访工作标准化问题研究＊

宋协娜 孔红伟

(中共山东省委党校,山东 济南 250021;聊城市信访局,山东 聊城 252873)

信访工作标准化问题研究＊

宋协娜 孔红伟

(中共山东省委党校,山东 济南 250021;聊城市信访局,山东 聊城 252873)

当前,各类社会矛盾的产生和冲突体现为日趋增多的各类信访活动;大部分信访问题产生于基层;基层信访问题的产生与信访工作缺乏科学标准有重要关系。如何进一步明确信访程序,规范信访行为,优化信访秩序,防止信访问题处理的随意化,减少因信访问题处理不当而引发“次生矛盾”,避免信访事项上升为冲突或群体性事件,信访工作法治化是必然要求。信访工作走法治化之路是战略选择,而从现实可行性考虑,信访法治化必须做好的基础性工作是信访工作的标准化建设,这也是我们目前比较忽略和亟待解决的问题。

信访;信访工作标准化;标准化体系;信访法治

当前,中国社会处在经济迅速发展和社会体制转轨过程中,由于利益格局的调整,制度建设的漏洞,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,信访工作出现了许多新情况新问题,信访活动呈现异常复杂局面。现有《信访条例》的局限性日益凸显,亟须进一步推进信访工作法制化建设,畅通信访渠道,创新信访工作机制,规范信访行为,强化信访工作责任,维护公民合法权益。如何有效推进信访工作法治化,使信访工作成为人民群众政治参与、表达诉求的主渠道之一,成为党和政府了解民意、解决民忧、科学决策的重要程序和依法化解社会矛盾的重要手段,是目前理论和实践工作者应该关注和突破的重点,信访工作的标准化建设就是基于这种要求的积极回应和探索。

一、信访工作标准化基本概念

在社会生产和生活中,人们经常用“信”和“访”的方式进行某种社会活动,以达到预期目的,这种社会现象就是社会生活中的信访活动。广义的信访活动是指古今中外的社会成员或社会组织之间,通过写信、走访、询问等形式进行的社会交往。狭义的信访活动是指社会成员或社会组织通过信访形式向社会管理组织及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动;本文从狭义的信访活动角度看,我国通常说的信访“是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。”①法律出版社法规中心:《信访条例注释本》,法律出版社 2006年版,第 1页。在我国,信访工作是党和政府的一项重要工作,是构建社会主义和谐社会的基础性工作。②《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》,2007年 3月发布。信访是公民实现政治参与的途径之一,也是党和国家与人民沟通的纽带,信访不仅是一种权利,也是一种政治制度。

信访工作应该怎么做?怎样才能做得好?首先要解决的问题就是标准问题。我们应该按照什么样的标准来做工作呢?什么是标准和信访标准?国家标准管理委员会对标准的定义是:标准是对一定范围内重复性事务和概念所做的统一规定(这些规定最终表现为一种文件)①国家标准管理委员会:《标准化基础知识培训教材》,中国标准出版社 2004年版,第 2页。,是为在一定范围内获得最佳秩序,对活动或其结果规定共同的和重复使用的规则、导则或特性的文件。信访标准就是在信访范围内获得最佳信访秩序、对信访活动或其结果规定共同的和重复使用的规则、导则或特性的文件。国家标准管理委员会关于标准化的定义是:“为了在一定范围内获得最佳秩序,对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动”②国家标准管理委员会:《标准化基础知识培训教材》,中国标准出版社 2004年版,第 4页。。它包括制定、发布及实施标准的过程。信访标准化是指从信访工作系统的整体出发,制定系统及各环节工作标准;研究各环节工作标准的配合性,按照配合性要求,统一整个系统的标准;研究信访系统与服务型政府系统的配合性。在信访工作标准化研究中,“标准”与“信访工作标准化”是两个最基本的概念,是信访工作标准化基础的基础,也是对信访工作标准化最本质的认识与概括。目前,我国对信访工作还停留在争取实现“规范化”、“法制化”和实际的“行政化”、“多样化”状态,信访工作标准化理论的研究在一定程度上还跟不上实践的发展。信访标准化作为以信访过程为主,吸收和容纳各种环节标准要求,最终实现事先确定的目标的过程,对和谐信访和法治信访的建设意义重大。

二、信访工作标准化问题的提出

信访大多是针对问题而来。可以说,信访总量大小与问题多少成正相关关系。不可否认,目前我国信访中,有的情况是因信访处置中的不规范问题导致重信重访——集体访——越级访——非正常访等等。据本课题组调研数据显示,上访人主要是基层群众,在问到预防和减少越级上访问题时,46.2%的受访者认为应该加强村级工作,33.4%的受访者认为应该加强乡镇工作,合计 78.6%。由此可见,信访问题大多源于基础工作问题,而信访问题的解决也要在基础信访工作规范化和标准化上做文章。下面主要从信访活动具体涉及的信访人、接访人和信访制度设计三个方面分析提出信访工作标准化的原因。

1.从上访人角度看亟需信访工作标准化

中国正进入一个新的公民权利意识觉醒的时代,人们以前不敢争取的权利现在敢争取了,以前没有办法争取的权利现在有了新的途径去争取 (比如信访),这是一个不可遏止的趋势。上访人上访的目的很复杂,主要是为了解决困难、申诉冤情、揭发问题、发泄怨气、提出建议,甚至是无理争理,利用信访寻求救济。此外,一般群众特别是信访人的潜意识里都有一种挥之不去的“清官情结”,即便是面对法院己经判决生效的文书,信访人仍意欲通过信访渠道来改变其败诉的结果;群众维权意识强烈但随意性大,大有“我是群众我怕谁?”的态势,不遵守信访条例要求;信“访”不信“法”,认为“打闹大解决、不闹不解决”,“没政策也能闹出政策”。我国现行行政救济体制主要由行政诉讼、行政复议、行政赔偿和信访等制度组成,其中,信访制度历史沿革最长、群众的熟知度和认同度最高,民众权利意识的觉醒及清官情节的存在,使得信访因其低门槛——法治程度低而成为其维护权利的重要渠道,承担着政治参与、利益表达与权利救济功能。不可否认,信访法治化是信访发展的方向,但就目前群众整体思想道德水平和法律意识看,群众对提高信访工作的效能要求强烈,对信访法治化要求并不强烈,如果我们直接用法律解决信访秩序等问题,可能会因信访门槛的猛然提高而出现堵塞言路或有法不依的尴尬局面。因此,现实的选择是,逐步提高信访法治化程度,这就需要信访工作标准化这个基础,大家都从基本标准要求做起,逐步夯实信访法治化的群众基础,培育信访群众的法律意识和习惯,规范他们的信访行为,最终实现信访法治化目标。

2.从接访人 (信访部门)角度看亟需信访工作标准化

对于信访工作部门来说,目前主要的问题是,如何避免“因问题而信访”,更要避免“因信访而问题”,避免使本来不那么复杂的问题复杂化,从减少信访事项和案件“增量”而减少积案“存量”,已成为迫切需要解决的重要问题。信访部门代表党委和政府受理的信访问题应当是各级党政部门因履职引发又不能通过其他行政救济手段去解决的问题,或是信访人对党委政府提出的意见或建议问题。实际上,信访工作“什么都管,什么都管不了;什么都不能不管,什么也都可以不管”。信访部门受理的信访问题大量越位,行政纠纷、劳资纠纷、干群矛盾、邻里关系,甚至信访人对司法审理终结结果不服的案件,都会寻求信访部门解决。这样便混淆、模糊了各类行政主体关系和职责权限。在社会转型期,通过信访反映出的问题大多是人民内部矛盾,处理这样的矛盾必须严格执行“属地管理、分级负责、谁主管谁负责、依法、及时、就地解决”的原则,但实际工作中,信访部门被推向处理矛盾的第一线,信访人把其作为对立的一方,信访部门代替党委政府充当“灭火器”,代替有关部门充当“挡箭牌”,成了上访人的“出气筒”。信访部门的错位运行影响了信访干部的积极性,群众意见转向信访部门,降低了信访部门也是政府的公信力。从解决问题看,我国学者王惠岩认为:机构改革应遵循的的首要原则是行政距离要短,即行政权力对它的客体 (管理对象)的距离,越近越好①王惠岩:《政治体制改革的思考》,《学习研究邓小平理论》1998年第 8期。。我们强调把问题解决在基层,由此特别需要设定一种统一的工作标准,从工作落实层面规范信访工作部门和工作人员的行为,解决场所、程序、秩序等基本规范问题,信访人明白应该怎样,信访工作者明白应该怎样,标准一致,形成共识,坚持下去,推广开来,信访法治即可实现。

3.从信访法治建设角度看亟需信访工作标准化

信访法制化是指在信访活动中信访主体依法投诉、依法维权和依法办理的信访工作机制,是我国信访制度发展的必然趋势。当前,信访表达渠道的高层级化、表现形式的非理性化、解决机制的非终结化、解决形式的“批条”化,表明我国信访法治化的进程尚需推进。近年来。我国信访制度在规范化和法制化建设方面取得了长足进展。《信访条例》的颁布实施,标志着我国信访工作的发展进入了一个新的历史时期。但从总体上看,我国目前尚未建立完备、统一的信访法制,信访法律法规不够健全,这与当前信访形势需要建立的大信访格局不够适应。根据党的十七大报告提出的“完善信访制度”的新要求,我们应该一方面加大信访立法步伐,提高信访立法规格,创新信访体制和机制,实现信访救济与其他行政救济的有效衔接,另一方面,在基层信访中,建立健全并实行统一的信访工作标准,规范和解决信访主体多元化、信访事项宽泛化、信访程序无序化、解决问题复杂化问题。制定和实行这样一种统一的工作标准,用标准的逐步形成、遵守标准习惯的养成来教育和培养法制化的公民,才能从根本上为信访工作法治化奠定更加牢固的基础。

从信访具体实践层面看,信访工作标准化有明显的积极作用。信访标准化是对《信访条例》的真正贯彻落实,有利于完善和健全信访制度依法行政,全面提升信访工作整体水平;有利于提高基层信访依法行政的执行力和工作效率,降低行政成本;有利于优化信访秩序,促使人们对行为的规范从外部要求内化为行动的自觉,提高自觉守法的意识;有利于依法解决“原生矛盾”,减少无法可依的“次生矛盾”的发生;有利于进一步强化和规范考核检查,依法加强信访“双基”工作;有利于法治政府建设,明确信访及其相关部门的法定职责和信访与其他法定权利救济机制的协调;有利于形成跨地、跨行业、跨部门的统一的法定行为规范,避免利益割据;有利于充分利用现代最新科技成果,形成信息化支持下的现代法治信访,实行传统信访向现代信访的转型。总之,信访工作标准化建设,在总体上要求,整合信访资源,改变目前我国信访机构庞大而分散的局面,提高信访干部素质,积极运用现代信息网络技术,建立信访工作信息系统。这些信访工作标准化建设的重要方面是建设信访法治化的重要内容和途径。

三、制定和推行信访工作标准化的作用和意义

1.从整个社会稳定和危机管理角度看,信访工作标准化建设也是社会矛盾预警的基础性工作

通过信访反映民意,提出意见、建议和投诉是正常社会现象,但当信访量非常大以至于信访部门根本无力解决并且相关政府部门也不能解决,尤其是当成千上万的人来到党委和政府部门或者重要公共场所“上访”以至于成为社会稳定的威胁时,就形成了所谓的“信访问题”。②宋协娜、周念群:《略论信访问题预警系统建设》,《理论学刊》2007年第 2期。信访问题直接反映社会和谐与稳定状况,建立信访问题的预警系统,设置治理信访问题的相关机制,是维护社会稳定系统的重要工作和任务,也是完善信访制度的重要条件。逐步建立健全必要的信访监测预警、预防预控和突发事件应急处理系统,有利于及早发现和处理问题,维护社会稳定,将损失和危害减少到最低程度。信访预警是依据对信访工作状况的判断,按照信访系统整合关系的模型分析,对信访系统运行的质量和后果进行评价、预测和报警。信访信息收集和运用、信访系统整合、信访制度运行和协调,必须有信访工作标准化的支持,其中,信访信息、信访程序等各方面的规范、科学、全面及其整合,是对问题处置和化解的前提。

2.从公民政治参与对政府工作要求看,推进信访标准化建设显得尤为重要

随着社会的急剧转型而引发的各类矛盾的增加和公民权利意识的不断提高,现行的信访制度迫切需要一种标准来规范信访活动的进行,使其有序、有效、有利。如何进一步规范信访工作行为,优化信访秩序,防止信访问题处理的随意化,减少因信访问题处理不当而引发“次生矛盾”,避免信访事项上升为冲突或群体性事件,推进信访标准化建设就显得尤为重要。亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中指出:在社会转型中,人民民主意识的增强会促使人们向政府提出各种要求,并导致政治参与的扩大以满足这些要求,“政治发展的前提条件是公民参与的扩大。”③亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》,华夏出版社 1998年版。。公民对政府提出的要求可能通过合法渠道予以表达,在政治体制的框架内得以协调和整合,这也对我国信访制度化、工作标准规范化提出了要求。在法治型政府建设中,我们都深刻体会到需要一种易于遵循的标准规范,这种标准不是难以操作,而应易于应用和普及——统一、简单。当前,对信访工作标准化,既存在理论的可行,也存在现实的需要。一方面,从理论层面看,信访工作的行为具有重复性,符合标准化对象要求;近年来,国内外对不同领域的标准化进行了探索,从而引起许多标准化活动开始向一些新领域扩展。标准化体系建设也是我国政府职能转变和行政体系变革的基础技术支撑和现实要求。法治型政府题中之义是服务型政府和阳光政府,也是以民众为中心的“电子政府”。电子政务实现为民服务和政务公开的主渠道是政府门户网站。①石国亮:《服务型政府》,研究出版社 2008年版,第 198页。现在的问题是,我国政府部门和机构都有自己开发的电子政务系统,但由于缺乏统一的标准和规范,这些系统各自独立,难以兼容,信息资源难以共享,并且为了避免信息孤岛的产生还要重新开发接口程序。因此,标准化体系的建设,对理顺条块分割的行政管理体制具有关键作用和意义。信访工作标准化建设,就是首先在信访系统进行的规范。众所周知,信访工作系统也是非常庞大的复杂体系,首先实现本系统的信息和资源共享非常重要。将来随着跨部门间合作的深入,“电子政府”对实行电子政务的要求,标准化体系建设就会加快推进,从而打破行政体系分割,消除信息孤岛效应,为民排忧解难的人本目标即可达成。

四、信访工作标准化建设的制约因素

1.信访工作标准化的基本问题

总体看,尽管近几年来我国的标准化工作取得了一定的进展,但由于诸多原因,目前我国的标准化状况仍不容乐观,存在着诸多问题。标准的制定相对滞后于科技发展水平;标准制定内容上存在的问题,主要是条块分割、部门分割、地区分割。在现已制定的标准中还存在着标准的系统性欠缺,或者说不配套的问题。信访领域的情况是,信访过程缺乏统一规范,有的地方提出了某些信访标准,但是行政成分浓,制标不规范;各标准间不配套,不系统;专项工作标准进展快,整体工作标准化进展慢。随着电子政务的开展,许多部门和单位都在建自己的信息数据库,但数据库的字段、类型和长度都不一致,形成一个个信息孤岛,严重影响了作为信访管理基础的信息交换和电子信息的运作。尽管我国在 2005年出台了新的《信访条例》,建立了信访相关规定,并制定了一些重要的相关规程,但这些条例的推广应用存在有规定而无执行现象,深刻揭示了我国信访标准化管理工作落后的现状。现在我们的主要问题是,缺乏对新《信访条例》的贯彻执行手段,缺乏对新《信访条例》具体操作层面的标准化规定。因此,我们这里的信访工作标准化问题,指的是具体操作层面的标准化规定,是对《信访条例》内容的展开和具体化。目前这项工作在全国范围还处于初创阶段,我们在此所做探索的意义是在基层局部范围试行标准化建设工作,为最后形成全国统一的标准体系作准备。

2.信访工作标准形成、推广、执行的制约因素

制约信访工作标准化形成、推广、执行的因素有很多,主要包括以下几个方面,一是体制性障碍。长期计划经济体制的影响,信访管理形成了一种条块分割、部门分割、地区分割的状态。各分系统的标准往往由不同的政府部门分别管理,且执行的是本行业内的标准,这对于整个信访系统各环节的配合和衔接十分不利。二是信访标准化意识淡薄。相关部门还没有意识到按照标准工作的重要性,标准低、标准化程度低,信访复访率极高,信访工作效能极高。三是信访工作标准化建设环境发育不足。不足也是既有标准得不到推广的一个重要原因。四是对信访重视的程度不够,人才极其缺乏,真正具有扎实的现代信访理论基础与实践经验的人少之又少。特别是对于信访标准化而言,人才匮乏现象更为严重。五是一些地方和部门在执行信访工作程序中还存在突出问题。不按程序办:其表现是对接待来信来访程序一无所知,对办理的信访事项不知道如何按程序办,仍然停留在过去的“老办法”、“老框框”上,使《信访条例》规定的程序在基层、在源头落实失败,复查、复核工作无法进行。不愿按程序办:对《信访条例》、政策法律法规把握不准,心里没底,不敢出具答复意见书,怕被信访人抓住把柄,怕承担相关责任。不想按程序办:嫌麻烦,认为只要口头答复信访人就行了,不愿也不想出具答复意见。有的虽然给信访人出具书面答复意见,不是不规范,就是不符合要求,或没有按法定程序办事。这些问题如不加以解决,必然会重新导致群体访、越级访、重复访数量剧增。六是信访工作是一种垄断行为,社会团体没有解决信访事项的职能,导致信访本身没有进行标准化的主动性。

五、信访工作标准体系建设的路径

信访是个大系统,信访问题的形成、升级有非常复杂的原因。从关键环节看,县级是处理信访问题的主要阵地。县级直接面对基层,面对群众,在维护稳定中具有不可替代的作用,处理区域内的信访问题最有发言权、最有办法、也最有权威,是预防和控制越级上访的“第一线”。《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》明确提出:“预防和解决基层发生的信访问题,县级是关键”,“要高度重视县级信访工作”。因此,我们认为,信访工作标准化建设应该从县级信访标准着手。具体操作要经过三个阶段和步骤。

1.建立信访标准以及各工作标准

从工作落实、矛盾化解效能看,信访工作标准化建设是我国目前化解信访困境、整合政治资源、维护政府形象、促进社会和谐的最有针对性和实际意义的创新工作。实现信访工作标准化,必须要有能够推动信访标准化过程的信访标准以及各工作标准之间的联系、互补和与政府系统工作标准的协商。任何一项标准,均要接受实践的检验和对客观度的反映测量,需要不断地修正和协调,不断提高内含质量,而有的可能被剔除。当人们对信访过程了解处在模糊阶段,又不能不以标准化方式提高效率的时候,信访标准的量就突显出来。在信访标准的量化发展期,这一时期的标准,最不能使人满意的是标准之间的协调性和相互联系性很低,甚至矛盾重重,经不起系统过程的应用检验。要解决这些问题,最好的方法是建立信访部门内的标准质量认定的考核机构。这个标准质量认定考核机构要主持标准制 (修订)定的直接过程;有过程研究和执行标准后出现问题的解决能力;有监督标准执行和执行后的效果评价能力;能够提出标准综合框架体系,规范后续标准的有序、协调和统一。最后,通过有力督导与评判,促进标准的数量化向质量型的迅速转变。

2.实现各信访标准间的协调

标准的量化发展是标准形成的必经阶段,也是标准由无序向有序方向转变的基本步骤。标准的量化阶段或长或短,主要取决于当时的科学技术水平和对工作规律的总结、把握能力,特别是对信访过程的变化规律的把握。明确信访过程规律,又是项目分解、形成多个标准基础的条件,也是标准能够统一于一个体系的背景和原因,是标准体系向质的高度发展的前提。可见,一个标准体系的产生,与信访工作研究水平和实践经验的总结以及信访标准的实际应用有直接关系。以往对信访工作标准化问题没有及时或较早地利用标准化理论和眼光审视、总结并提出用以直接规范过程的标准,从而导致了信访工作标准化的研究和标准的实施相对落后,不能真正提高信访工作效能。在实施信访标准和协商的标准化操作过程中,完成系统最优化搭配,获得最佳秩序和社会效益是信访标准的最终目的。其中,真正客观的信访标准体系是信访标准化过程的基础和开端。那么,信访标准体系究竟是何种结构,如何在信访标准化建设中发挥作用,是信访标准化研究的重要理论问题之一。必须遵从标准化的科学规律,在标准系统理论指导下,从标准制定、标准间关系协商、标准体系的一致性以及执行标准的全过程方法步骤等,都要扎扎实实地加以理解和实践。

3.形成信访工作标准体系

根据标准化学科的基本理论,遵从信访过程的特点,信访标准体系的产生途径应当有两方面:一是有序信访过程的标准体系产生。二是无序信访过程的标准体系产生。在现实信访工作中,信访状态有时会出现无序情况,存在这种无序状态 (模糊状态)原因很多,主要是政策、法律和规定本身存在灰色地带;政策、法律和规定固化需要过程,存在是否溯及以往事项的问题,而群众的认识又存在利我要求;机制体制造成重复访、越级访,群众情绪激动,出现无序情形;时间压缩导致矛盾压缩,矛盾发展导致过程压缩,所有压缩导致矛盾激化。由于信访工作管理直接对象和标准规范直接对象是人,所以信访工作标准比一般标准的制定及其标准化的实现要复杂得多。当人们对需要制标的某一信访过程不清楚、不可预知,取得的资料和经验只在片段的层次上时,可直接产生标准,也可以在过程中实现技术规范。对资料充足、完全可重复的某个阶段制定标准,并积极研究探索,尽快弄清一些模糊情况,制定新标准,逐步建立初级信访标准体系,再通过不断完善和修定,直至达到理想水平的标准体系。这种信访标准体系产生的方法,是一种具有摸索性质、缺乏系统性的方法,但系统思想贯穿始终。其不足在于标准间具有明显数量意识,标准内存在不协调隐患,并随着体系的逐渐建立,标准化过程中的矛盾会越来越多。长期以来,对信访过程探索多为个案实验,更何况还有每一信访事项的外来多因子作用,信访表现出高度综合的宏观效应与时滞性,人们手中的信息很难满足制定量化标准的标准需要。人们便可以用一种“宏观调控”的方法,形成某种“全程性”操作规定,这就是技术规范。以技术规范面目出现的信访标准不是真正的标准,而是信访标准的雏形,所以,对信访活动进行技术规范的过程就是信访标准化过程。

六、信访工作标准体系框架

信访工作标准体系是以信访工作方针、目标为中心,以信访工作适用的标准化法规、标准化管理规定和国家的法律、法规为依托,以工作程序、办公设施和制度建设等基础标准为基础,以信访事项的办结质量标准为主体,以量化管理考核标准为支撑,以岗位工作标准为保障的子系统组成,不同层次的标准相互关联,相互制约,形成互为补充的有机整体。信访工作标准体系的核心内容包括基础标准、质量标准、管理标准和岗位工作标准。信访工作基础体系是基础性内容,偏重于工作程序的基本规定和格式规范;信访工作质量标准、管理标准、岗位工作标准是标准体系的主体,反映信访事项的过程以及人民群众满意率质量标准和管理标准,最终的落脚点集中到以人为主体的岗位工作标准上,这也反映了工作上的以人为本。①因信访工作标准体系很庞大,仅取其中最简明部分予以说明,见图一所示。第一层为标准体系建立的依据和基础,共包括 45项标准;第二层为信访工作基础标准体系,共包括 17项标准;第三层为信访工作质量标准和管理标准体系,分别包括 24项标准和 59项标准;第四层为信访工作岗位标准体系,共包括 24项标准。

图1 信访工作标准体系基本框架图

信访标准的制定不能离开通用的标准化学说中“统一、简化、协调、优选”四大原则②国家标准管理委员会:《标准化基础知识培训教材》,中国标准出版社 2004年版,第 19页。。以县为研究单位,信访标准化总体框架规范包括分级规范 (县级、部门、乡镇、社区和村)和分类规范。县级信访分级、信访情况分类 (有序、无序):信访基础工作标准化框架 (各级不同);信访基层工作标准化框架 (各级不同);信访语言标准化框架 (各类信访情况不同)。按信访情况分类细化各类情况信访环节并建立标准化 (简易程序和语言、规范程序和语言等)框架,主要包括:信访矛盾纠纷排查标准;来信访受理、处理标准;来电访受理、处理标准;网上访受理、处理标准;来人访受理、处理标准化;案件查办标准;档案管理标准;信访文书标准等。信访支持系统标准化框架 (各级各类不同);信访信息化标准框架,各级相同。县级信访情况,可依据上访人数、秩序、次数、内容、形式、程序六类标准分类制定具体标准。

信访工作标准化内容细则,可分为基础工作标准化细则 (分县、部门、乡镇、社区和村三级)、基层工作标准化细则、信访语言标准细则三类。信访术语标准化是信访工作标准化的基础,它不仅涉及到信访工作专业术语的规范化与统一化,而且关系到信访工作每个标准的制定与实施。目前我国信访术语标准化研究存在的主要问题是:习惯用语延误了信访术语标准化的进程;信访术语与方法研究不够;信访术语工作的重视程度不够。所以,不进行信访术语标准化规范,整个信访工作标准化的根基就不牢固。在信访术语标准化过程中,概念的命名、定义和解释,往往涉及国家机关、组织、个人包括行政、权益、法律以及传统习惯等方面的因素,影响大、分歧多,因而制定此类标准难度大、周期长。这方面的工作我们分两类在同步进行,一类是对基本概念的命名、定义和解释,已形成相当规模的文稿;另一类是基本操作层面的具体化、形象化实践。

信访工作标准化建设还需要社会各方的支持和保障才能搞好。没有好的外部环境,如在信访宣传、信访环境、信访行为的培养模式、人员培训模式、积案处理模式等方面的信访支持标准细则作为机制支持,还要有社会各界在思想、舆论方面的共识和支援,社会信息网络等科技手段的技术支持以及公民的民主法治素养提高、政治参与技能和习惯的养成等等,都是很重要的外部环境。我们课题组已经在县级进行了调研,与实际工作者合作制定出一整套标准,内容齐全,由近百个图表和几十万字组成,并且已经在山东聊城的高唐、临清等地小范围进行标准化运行试验。现在的主要工作目标,实际上是如何在现有标准基础上形成标准化机制,按照信访工作标准化途径要求的方式去实施、检验、校正,在实践基础上完善修正各标准及其关系,最后形成可以在全国信访系统实行的科学有效的信访工作标准化体系。

D632.8

A

1003—4145[2010]03—0155—06

2009-11-25

宋协娜,中共山东省委党校教授,校刊编辑部副主任、副主编;孔红伟,聊城市委市政府副秘书长、信访局长。

本文系宋协娜主持的国家社科基金项目“基于社会主义和谐社会建设的信访和谐与信访预警研究”(项目编号:08BKS022)的阶段成果。

(责任编辑:陆影)