地方煤矿安全生产政府管制的失灵与优化①

徐金燕

(湖南科技大学管理学院,湖南湘潭 411201)

地方煤矿安全生产政府管制的失灵与优化①

徐金燕②

(湖南科技大学管理学院,湖南湘潭 411201)

地方煤矿安全事故频发成为构建和谐社会和实现经济社会可持续发展的瓶颈,而政府管制不力是矿难事故发生的深层次原因。本文基于公共选择的“经济人”假设理论,从中央政府、地方政府、煤矿企业和煤矿工人四个利益主体的利益博弈角度来探讨政府管制失灵的根本原因,并提出优化我国地方煤矿安全生产的政府管制的对策建议。

煤矿安全生产;政府管制失灵;博弈

中国在向社会主义市场经济改革开放的进程中,各项事业取得了举世瞩目的成就,但是煤矿安全生产却成为社会发展中的一个顽疾。尽管煤矿安全事故的发生是多因素的综合作用,根据多米诺骨牌的事故致因理论,煤矿安全政府管制的失灵是导致地方煤矿事故频发的根本原因。本文从博弈论的角度通过引入成本—效益和委托—代理的政府治理选择理论来分析在地方煤矿监管制度执行过程中涉及的中央政府、地方政府、煤矿企业主和矿工四个利益主体的行为选择取向,进而剖析这些取向是如何导致煤矿安全政府管制的失灵。最后,结合实情提出优化中国煤矿安全政府管制的对策建议。

1 煤矿安全生产政府管制的必要性

政府管制是指由行政制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为[1]。煤矿安全监管是当前中国政府监管制度改革的一个重点领域,也是观察中国政府社会性管制成败得失的一面透视镜。煤矿安全生产的内部不经济导致的市场失灵是政府监管的根本原因。美国管制经济学家史普博认为,所谓内部性,是指虽经交易但交易一方使另一方承担或获得了未在交易合同中反映的成本或收益。内部性可分为负内部性和正内部性两种：前者如劣质产品给消费者造成的损害并没有在交易合同中反映,后者如职工培训而从中得到的好处也没能在劳动合同中反映出来[2]。负内部性问题是因交易双方信息不对称引起的,从而会引起市场失灵。例如在煤矿生产中,居于弱势地位的劳动者对企业的工作性质和工作条件缺乏了解,企业主凭借其掌握职业危害信息的优势,与劳动者签订合同让其在没有安全保障的情况下从事高风险的工作。企业利用自身的信息优势获利,而作为职业危害结果的成本由信息劣势的员工承担,员工由于安全条件的不足而丧失生命和健康。信息的不对称可以依靠市场自身的力量来纠正自身的某些失灵,但需要诸如良好的信誉机制、健全的社会中介等前提条件才能实现,而这些条件仅仅通过市场自发地形成或建立需要经过很长的时间才能达到。现实中,对于那些可重复多次交易的内部性问题,有可能可以利用市场的力量解决,并非一定要政府管制;但如果交易一方凭借其信息优势,对交易另一方造成了极大伤害,而这种伤害由于涉及到人的健康和安全是不可逆的或是交易成本太高,就只能是一次性交易,无法通过多次的市场交易过程、反复的博弈加以避免,因此使用政府管制的方式就非常必要。煤矿安全生产就属于这一类的问题。煤矿安全生产的内部性问题从产权理论来看是由于煤矿产权界定不清造成的。当前我国煤矿所有权与开采权不清晰导致的安全生产问题不能通过个人的交易成本来解决,需要政府作为其所有者代表公共利益去管理它们。政府管制机构利用行政手段才能有效地控制安全生产外部性问题的扩散和蔓延。另外,政府管制通过借助行政机构的专业信息优势和事前预防机制,迫使企业主将工作危险的成本“内在化”,从而尽量减少和弥补劳动者伤害的发生。与市场机制自身矫正相比,政府管制具有强制性、专业性、低交易成本性以及信息披露更及时准确等特征从而在解决煤炭安全生产内部不经济的问题上具有优势,因此有必要通过政府管制的实施来防止或尽量减少这种内部不经济结果的出现,保护企业员工的安全和健康。如制定行业安全技术标准、强制风险信息披露、提供职业培训和安全保险、强制性检查与罚款等。

2 中国煤矿安全生产形势

据统计,煤矿是国内事故伤亡最多的一个行业。自20世纪90年代以来,中国工矿企业一次死亡10人以上特大事故的80%发生在煤矿。中国煤炭产量占全世界煤炭总产量的37%左右,但事故死亡人数却占全世界煤矿死亡总人数的70%左右。中国的煤矿企业按所有制划分为国有重点、国有地方和乡镇煤矿三类。表1显示了中国不同所有制煤矿事故死亡人数统计。从表中可以清楚地看出,在中国不同类型的煤矿之间,死亡事故总人数差别非常大。从国有重点煤矿到国有地方煤矿、乡镇煤矿,死亡人数呈增多趋势。中国目前2.8万处煤矿中,2.45万处是乡镇小煤矿,所占比例将近90%,但其煤炭产量只占全国煤炭总产量的35%左右,每年死亡人数大约2000～5000人,占全国煤矿死忙人数70%以上。图1是根据国家安全生产监督管理总局公布的数据计算出的2004～2008年中国各类煤矿死亡人数平均所占的比例,从中更可以清楚地看出乡镇煤矿是事故的重发地。从国际上看,美国近年来每年煤矿事故死亡人数均未超过40人,澳大利亚2003年已实现了煤矿开采零死亡的目标。[3]

表1 中国不同类型煤矿死亡人数情况统计表2004～2008年(单位：人)

数据来源：(1)2008年数据来自中国煤炭工业协会发布的“2008年全国煤炭工业统计快报”：http：//www.cctd.com.cn/detail/09/01/ 14/00179509/content.html?path=09/01/14/00179509/,(2)2004—2007数据来国家安全生产监督管理局：http：// www.chinasafety.gov.cn/newpage/

图1 2004—2008各类煤矿死亡人数所占比例示意图

中国煤矿是在实行政企分开的基础上,按照精简、统一、效能的原则,实行垂直管理的监察体制。国家煤矿安全监察局(SACSS)是负责煤矿安全监察的行政执法机构,履行煤矿安全监察职能,依法对煤矿企业行使安全生产国家监察的职权,负责全国的煤矿安全。同时在重点产煤省和地区建立煤矿安全监察局及办事处。省级煤矿安全监察局实行以国家煤矿安全监察局为主,国家煤矿安全监察局和所在省(自治区、直辖市)政府双重领导的管理体制。省级以上的国有重点煤矿和国有煤矿直接接受省级以上的煤矿安全监察局和同级政府的监管,国家投入的监管力度大,监管效果明显,所以伤亡事故较少,近年来有下降的趋势。而国有地方(市、县)煤矿特别是乡镇煤矿直接接受地方监察机构以及同级政府的监管,在执行国家监管体制的过程中就涉及中央、地方、煤矿企业和矿工四个利益主体,国家实行间接监管,监管力度小,效果不明显甚至煤矿伤亡事故出现上升趋势。企业发生的生产安全事故当中,乡镇煤矿的百万吨死亡率一直在10人左右,2001年最高达17.62,是国有重点煤矿的11.5倍、国有地方煤矿的3.9倍[4]。

3 煤矿安全生产政府管制的失灵

政府管制方式在解决内部性或外部性问题上也不是完美无缺,它对市场失灵的弥补效应是建立在一定的假设前提基础之上的。首先,管制者是追求社会福利最大化的,是大公无私的;其次,管制者是无所不知,拥有完全信息,例如知道消费者的偏好、企业的生产成本、需求弹性、最优的价格等等;最后,管制者说话是算数的,具有公信力[5]。但是这几条假设在现实中是不可能都同时存在,政府管制失灵不可避免。政府作为公共利益的代表者和维护者,对维护公共利益负有责任,但是,这并不意味着实施管制过程中的每一个政府官员都会忠实地遵从公共利益的出发点。从本质上讲,政府管制也是出于维护自身形象和合法性而执行的“社会职能”。公共选择理论认为,“经济人”假设在政治领域仍然具有适用性,人的自利性并不会因为处于政治领域而改变,“当个人由市场中买者或卖者转为政治中的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时,他们的品性不会发生变化[6]。”“与在经济中活动一样,个人在参与政治活动时也以个人利益最大化为目的,也以成本——收益分析为依据。‘政治人’与‘经济人’一样,是利己的、理性的,并依据个人偏好以最有利于自己的方式进行活动[7]。”实施安全管制的政府官员可能为了获得职位提升、避免犯错甚或直接的经济利益等私人目的而违背公共利益的初衷变相执行规则。改革开放以来,经过一系列的变动,中国最终确定了“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全监管格局。[8]这个基本格局主要涉及中央政府、地方政府、矿主、矿工等主体,这些相互独立的不同利益群体,具有不同的目标函数、行动边界和策略选择,相互之间呈现出复杂的互动关系。政府管制执行过程中涉及的各独立利益体为了自身利益而扭曲、变相执行规则的行动逻辑是导致政府管制失灵的根本原因。地方煤矿由于煤炭市场需求较旺,在利益驱动下,虽国家一再三令五申要关闭非法小煤矿、停产整顿不具备安全生产条件的小煤矿,但政策落实不力,非法小煤矿死灰复燃、停产整顿小煤矿整而不停甚至不停不整,从而导致事故频发。湖南2003年共发生360起事故,有199起是被煤矿安全监察机构发现并提出监察意见后,煤矿没有认真落实、整改不到位而发生的[9]。2005年3月19日,山西省朔州市平鲁区细水煤矿发生瓦斯爆炸事故并波及相邻的康家窑煤矿,造成72名矿工遇难。2009年9月8日,河南省平顶山市新华区新华四矿发生瓦斯爆炸事故,该矿为乡镇煤矿,平顶山新华四矿在停产整顿期间,未经批准,违法违规生产造成了这起特别重大安全生产事故。安全监察部门的“停产指令”得不到忠实而有效的执行,这从另一个侧面反映了政府的执法能力有问题或说是中国安全生产管制的体制设计有问题以致不能达到预定的管制效果。

3.1 中央政府与地方政府利益的博弈导致政府管制的失灵

中央政府作为公共利益的代表者和维护者,对于政治收益有着强烈的偏好,在制定政策时为了追求维护自身的合法性和权威形象的政治目的可以不惜经济成本,比如大批关停小煤矿,责令大中煤矿停产整顿,显然在短期内甚至更长时间会造成相当大的经济损失。但是,直接经济成本的承担者是代表个别利益、局部利益和眼前利益的地方政府。代表整体利益和长远利益的中央政府是政治收益的直接获得者。所以,安全生产的政策制定与执行的政治收益的获得者与直接经济成本的承担着是相分离的。这可以从关闭小煤矿的政策上可以得到体现。首先,关闭小煤矿会使公务员中的入股者股金得不到回报,他们会抵制关停政策;其次,从地方政府来说,关停政策会导致税收、国有资源出让所得收益受损,并且,越是财政税收主要依赖煤矿的地方基层政府,损失越大,越有动力抵制关停政策;最后,从中央政府来说,维护社会生产安全是其职能之一,如果任其存在会引起公众的不满和批评,严重损害中央政府的形象和权威,关闭整改对中央政府和整个社会有利。这样,在关闭小煤矿的政策问题上中央和地方就产生了利益的不一致,从而出现中央和地方的博弈,在这一博弈过程中,资金入股的政府官员和基层地方政府形成利益共同体作为一方来与中央政府就关停政策进行博弈。对煤矿关停整改必然会抑制本地经济发展,以经济发展的代价来换取煤矿工人的安全不符合地方政府及其主要领导人的利益,并且可能他们会认为在他的任期内未必会发生煤矿事故,即使发生也有可能采取措施来进行补救。另外,在中央和地方的博弈过程中,中央和地方存在明显的信息不对称,中央政府拥有权威和政策制定权,但执行主要是由地方政府具体负责,而地方对煤矿的数量、生产能力、安全情况等方面显然占有更大的信息优势。随着分权改革的实行和地方政府权力的扩张,中央和地方之间新出现的基本互动模式是双方的“谈判”[10]。地方政府具有较大的信息权力和拥有很大的自由裁量权,这种信息权力和自由裁量权通常成为他们寻租的资本,独自与被管制者结成联盟,分享企业由于规避管制所带来的租金。最终造成中央权威在很大程度上被地方所拥有的信息优势抵消,政策执行走样,执法不严、工作不实,很多地方非法违规煤矿停不了,关不死。政策的制定因不符合地方政府的目标利益而不被执行,造成了政府管制的失灵。

3.2 地方政府与煤矿企业利益的耦合导致政府管制的失灵

乔治·施蒂格勒在其分析的“政府管制俘虏理论”指出,管制者可能会利用相对于被管制的信息优势,而为被管制者“俘获”,为被管制者的利益集团服务以谋取利益,从而导致政府管制失败。这是基于以下假设：(1)政府的基本资源是权力,利益集团能够说服政府运用其权力为本集团的利益服务;(2)管制者能理性地选择可实用最大化的行动。[11]改革开放以来以“权力下放”为号召的行政分权,直接导致了“发展型地方主义”在中国的兴起。[12]经济增长是考察地方政府政绩的主要指标,对地方政府官员来说,要通过增加财政收入、保证低失业率和保持地方稳定来巩固自己的位置。因此,“地方政府有着自身财政利益的‘经济人’,它必然要追求自身财政利益的最大化,也就要保障本地企业的利润最大化。从这个意义上说,地方政府同本地的企业形成了利益共同体。”[13]改革开放以来,中国不少地区经济高增长是依靠消耗大量能源和原材料来支撑的,在能源价格不断上涨的情况下,煤炭生产行业成为地方政府追求经济增长的支柱产业,地方政府存在着与煤炭生产企业结盟的强烈的动机。作为市场主体的煤炭企业,增加安全投入会使生产成本加大减少利润,因此,企业会想方设法规避政府的管制,只要通过成功的规避管制所得的收益大于因接受管制而增加的成本,企业就会积极向管制者寻租。由于经济增长严重依赖煤炭生产的地方政府有与企业主动结盟的倾向,使企业寻租的成本相当低廉,企业规避管制最好的方法就是让管制者以权力入股的形式与企业形成利益共同体,使他们在执行政策时成为煤炭生产企业的利益维护者。在当前制度背景下,部分负有监管责任的地方政府官员存在被监管者收买成为“管制者俘虏”的可能。地方分权体制下的官商利益的耦合是导致近年来矿难发生的根本原因。面对矿难,地方官员与矿主就可能相互勾结,相互庇护,运用权力、财力、无力等多种力量和手段,实行“攻守同盟”,隐瞒事故真相。2008年12月5日,山西山阴县辛庄煤矿发生严重透水事故,至少30名矿工被活埋,而当地安监局部门有关工作人员和违法矿主却瞒报矿难事故,造成巨大的社会负面影响。

3.3 煤矿工人参与监管程度低导致政府管制的失灵

在国家、煤矿企业、煤矿工人三者力量对比的关系中,煤矿工人处于明显的弱势地位。在严峻的就业形势下,煤矿工人的基本利益在于被企业雇佣和不被解雇,特别是在一些私营煤矿工作的农民工人来说更是如此。当前,煤矿工业是全国使用劳动力最多的行业之一,劳动力密集型的众多乡镇煤矿的迅猛发展,成为很多贫困农村的主要收入来源。下井采煤已成为贫困农民的谋生手段和生存方式。为了生存,他们投靠煤矿,心存侥幸地在恶劣的环境下工作,不惜以生命代价作为投入成本。为了得到和保住这份工作,只能不计较安全隐患。他们不仅对小矿主不择手段追求最大利润的行为无可奈何,而且由于占有的文化资源、经济资源、政治资源、社会资源极少,难以与地方政府沟通,无法为维护自身权益与地方政府互动,只能安于现状,听天由命。由于根本没有力量与煤矿主相抗横和讨价还价,迫于生计,只能选择不支持甚至抵制旨在维护工人群体整体和长远利益的关停整顿政策。在政府官员意识中,公民只是“臣民”、“子民”、“顺民”,是被国家法律法规约束的对象。虽然在法律的字面上肯定公民具有参政、议政权利,有监督权等,但在实际行政过程中,却把公民社会力量排除在外。煤矿工人缺乏参与主流社会的动机、机会和资源,维权意识淡薄,削弱了政府对煤矿管理型组织控制,造成社会控制机制的漏洞,是政府管制失灵的重要原因。煤矿工人力量弱小,难以平衡政府、企业之间的关系,致使地方政府和煤矿企业“合谋”,各取所需,共同侵害矿工和国家的利益。

4 优化中国地方煤矿安全生产政府管制的思路

在煤矿安全生产管制制度执行中,由于管制者和被管制者都具有“经济人”理性,通常都从自身利益最大化考虑来采取行动。虽然中央政府从煤矿工人的利益出发制定管制政策,但却很难与煤矿工人一起保证忠实地执行这些政策。地方政府可能从部门利益和个人利益出发歪曲执行上级政策,并且有可能与煤炭企业结盟,使原始管制政策的目标难以实现。然而,政府、煤炭企业、矿工实际力量的不平衡使得利益相关者之间难以形成有效的利益制约关系,使煤矿工人的合法权利和利益得不到有效的保障,最终必然导致政府管制的失败。

4.1 树立以人为本的政府管理理念

理念是人们对特定事物所持有的比较稳定的认识。管理理念就是管理者或管理组织在一定的哲学观的支配下,在长期的管理实践中形成并积淀下来的管理指导思想和价值取向,是人们对管理规律的认识、管理过程中发生的各种关系的认识和态度的总和。[14]政府管理理念是政府管理行为的先导,科学的管理行为与良好的管理效能,离不开先进的政府管理理念。我国煤矿事故频发,正确的政府管理理对于遏制事故发生尤为重要。现代社会倡导的理念是以人为本的理念,它要求尊重、保护所有人的权益。矿工同样需要生命权利和发展权利,他们的合法权益应该得到有效保护。胡锦涛同志也强调指出,领导干部要做到权为民所用,情为民所系,利为民所谋。地方政府官员失职、渎职、腐败行为是观念异化的结果,是以人为本价值理性的缺失。树立以人为本的现代管理理念,就不会漠视矿工的生命安全,便会切实履行维护矿工权益,保障公共安全的职责。尽自己的职责去关心安全生产、关心煤矿工人,尽力杜绝煤矿事故的发生。

4.2 推进政府管理体制变革

现实煤炭安全生产中地方的保护、官员的腐败以及监督的缺乏都与中国政府管理体制改革相对于经济体制改革的滞后有关。首先,继续推进政府职能的转变。界定好政府与市场的作用边界,尤其在微观经济领域,应尽可能减少不必要的行政干预,即使干预也应尽可能采取市场化的手段或通过公开、透明的手段进行干预,从而减少寻租机率。构建公平、公开、公正的煤炭资源市场化配置管理体制和运行机制,加快培育矿业权市场,充分发挥市场在资源配置上的基础性作用。其次,规范划分中央与地方之间的关系以及政府各职能机构之间的关系。将其制度化、法制化,既避免职能的交叉和重叠,从而利于权责的一致,又使其具有相对的稳定性,使得各方能有一个长远的预期,避免机会主义行为。再次,改革政绩评价体系。通过建立系统、全面的干部评价指标体系更科学地衡量干部的业绩,避免经济挂帅。最后,落实行政责任的监督制和责任追究制。对于失职人员坚决实施制裁,由约之以理向裁之以法转移,堵死权钱交易黑洞。

4.3 建立煤矿安全生产利益相关者参与的管制体制

建立管制者、被管制者和其他利益相关者之间相对稳定的制衡结构可以实现利益相关方的利益制衡,每一方合理的利益要求都会得到认真的考虑。在传统的自上而下层层委托—代理关系管制模式下,严重削弱了公众对管制者的控制权,利益要求得不到有效的回应。建立利益相关者参与的管制体制,使利益相关方能参与政策的制定与执行,实现对管制者全方位、持续的责任控制。在这一新型管制体系中,政府仍占主导地位,给利益相关者的参与在法律和制度上给予有力支持。“利益相关者参与决策过程是‘参与式治理’新形势的核心要素。其基本思想是让受到特定问题的普通民众与该领域的官员都能够参与,并运用其特定的知识、才智和兴趣爱好来制定解决方法。最终目标是要增强治理的响应度和有效性,而同时使其更为公正、慎重和负责。”[15]首先,拓宽矿工参与的制度空间,改善劳资关系、发展弱势群体组织。矿工是煤矿的一线工人,对于煤矿的安全状况最了解,也是最关心安全的人群。充分利用工人现场知识和其他利益相关者的专门知识有效地发现事故隐患和达成问题的解决,可以降低管制成本。在法律和制度上保护工人的权利地位和有效的制约关系可以使工人充分地监督政策执行者和企业对政策的落实,有效防止寻租行为的发生。其次,政府、企业、煤矿工人和其他利益相关者以确保安全生产为目标在管制政策的制定、执行的方式等方面进行平等协商。政策一旦制定,政府必须以强制力保证实施,其他利益相关者对执行过程实施全程监督,对于执行中出现的问题,由相关方协商解决,直到政策目标最终实现。通过社会组织的共同参与形成多边治理,改变政府部门的单边治理模式,国家煤矿安全监察部门、煤炭行业管理部门、生产企业、工人及其组织要对生产安全方面的问题、解决办法进行充分平等讨论,给被管制者和管制者同时施压,从而避免权力的失范,减少寻租和腐败。

煤矿安全生产是一项长期的、系统的工作,它事关社会发展理念问题、管理体制问题、监管主体到位和执法手段问题、法律法规的修订完的问题和干部队伍建设等诸多具体问题,这是一项复杂而艰巨的任务,需要靠政府、企业和全社会的共同努力来完成。尽快建立和完善行之有效的政府监管体制,将矿难发生的频率减少到最低,直至最终消失。

[1] [美]丹尼尔·F·史普博.管制与市场[M].上海：上海三联书店,1999：60

[2] [美]丹尼尔·F·史普博著,余晖译.管制与市场[M].上海：上海三联书店,上海人民出版社,1999：64-65

[3] 美国数据来自美国劳动部http：//www.msha. gov/stats/charts/chartshome.h tm;其他国家的数据来自《世界煤炭工业发展报告》(1998年)、《中国煤炭工业年鉴》(1982-2004年)

[4] 闪淳昌.中国安全生产年鉴：1999～2001.北京：煤炭工业出版社,2002：486

[5] 张维迎.张维迎教授关于管制与放松管制系列谈话录(二)[N].21世纪经济报道,2001-03 -19(2)

[6] 詹姆斯.M.布坎南.宪法经济学[C].市场社会与公共秩序.北京：三联书店,1996：341

[7] 杨龙.政府经济学[M].天津：天津大学出版社,2004：64

[8] 李纬娜.中国煤矿安全监管体制格局[J].财经,2004(12)

[9] 洪银兴,刘建平.公共经济学导论[M].天津：天津大学出版社,2004：64

[10] Ma.Jun.ModelingCentral-Local FiscalRelations in China.China Economic Review,1995,6(1)：105-136

[11] 王俊豪,鲁桐.西方国家的政府管制俘虏理论及其评价[J].世界经济,1998(4)

[12] 郑永年,吴国光.论中央—地方关系——中国制度转型中的一个轴心问题.当代中国研究,1994(6)

[13] 国家煤矿安全监察局：“2003年国有煤矿安全生产状况评价”,http：//www.chinasafety. gov.cn/files/2004-08/16

[14] 彭国甫,严佳华.县级政府管理模式创新研究[M].湖南人民出版社,2005：80

[15] [德]魏伯乐,[美]奥兰·扬,[瑞士]马塞厄斯·芬格.私有化的局限[M].上海：上海三联书店,上海人民出版社,2006：503

The Fa ilure of Government Regulation of Local CoalM ine Production Safety and Optim ization

XU Jinyan

(School ofManagement,Hunan University of Science and Technology,Xiangtan Jinyan 411201)

Frequent local coalmine safety accidents have become the bottleneck of China’s construction of harmonious society and the realization of sustainable social and ecnomic progress.The invalidation in our governmental regulation is the deep-seated reason of coalmine safety accidents.Based on public choice“economic man”hypothesis,from the central government,local governments,coal companies and mine workers in the interests of the four subjects of interest to explore the root causes of government failure in terms of game,and puts forward advices of optimizing government reagulations on China’s CoalM ine Safety production.

safe coal production;failure of government regulation;game

X921

A

1672-7169(2010)01-0044-06

2009-09-12。项目基金：湖南省资源性企业基地项目资助基金课题论文(JDKT0901)

徐金燕,女,硕士,湖南科技大学管理学院讲师,研究方向：政府管理理论与实践研究。