《煤矿安全监察条例》亟待修订

司坡森

(国家安监总局信息研究院,北京市朝阳区,100029)

《煤矿安全监察条例》亟待修订

司坡森

(国家安监总局信息研究院,北京市朝阳区,100029)

认为随着我国经济和社会的发展,10年前颁布实施的《煤矿安全监察条例》在监管监察体制机制、履行监察执法职责的保障制度、对煤矿安全监察员的规定、煤矿建设项目安全设施“三同时”制度等方面存在些问题和不足,并据此提出了修订完善的建议。

修订建议 煤矿安全监察条例

2000年11月7日,国务院颁布了《煤矿安全监察条例》(国务院令第296号,以下简称《条例》),自2000年12月1日起施行。《条例》的出台,填补了我国煤矿安全监察立法的空白,标志着我国煤矿安全监察工作进入了新阶段,是我国煤矿安全监察法制建设的里程碑,有力促进了我国煤矿安全监察和其他各项煤矿安全工作的开展,推动了我国煤矿安全生产形势的持续稳定好转。

1 《条例》存在的问题

近年来,随着我国安全生产监管监察体制改革和调整的深化、安全生产法律法规的不断完善、经济的快速发展和技术的日益进步,有关煤矿安全的监管监察体制、监管监察内容、监管监察方式、执法主体、煤矿企业的组织形式和生产经营状况,以及煤矿安全监察监管的外部环境,都发生了很大变化,特别是我国陆续出台了一系列新的法律法规和重要政策文件,对煤矿安全监察工作做出了许多新的规定和要求,《条例》已经不能完全适应当前形势发展和实际工作的需要,暴露出不少问题,亟待修订完善。

1.1 《条例》对煤矿安全监管监察体制机制的规定不够明确、具体和全面,一些规定和现实脱节

(1)对煤矿安全执法机构、监察职责和监察内容等方面的规定不够全面、具体,一些规定和现实脱节。

国办发〔2004〕79号文将《条例》中规定的煤矿安全监察办事处更名为区域性监察分局,导致《条例》的现有规定过时。

对新划归煤矿安全监察机构的煤矿职业卫生安全许可证颁发管理、煤矿作业场所职业健康监察、煤矿职业危害事故和违法违规行为查处等职能缺乏规定。

对煤矿安全监察机构的监察方式(日常监察、重点监察、专项监察、定期监察、计划监察)的规定不够明确、规范和全面,可操作性不强。

对煤矿安全生产专业服务机构及其提供的中介服务缺乏实施监察的明确规定和具体要求。

(2)对煤矿安全生产工作机制的规定不够明确,“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产格局在《条例》中缺乏必要的体现。

(3)国家监察和地方监管的职责分工不够明确具体,缺乏对煤矿安全监察机构和地方各级人民政府及其负责煤矿安全监管的职能部门以及其他有关部门之间职责划分、相互关系、沟通协调和配合协作制度的明确规定和具体要求,不利于充分发挥各有关机构和部门之间的分工协作、配合联动作用,影响了煤矿安全监管监察工作效率,也加重了煤矿企业的负担。

(4)对煤矿企业安全生产主体责任和安全保障义务以及煤矿企业安全生产管理及其规范化建设方面的规定不够健全,造成煤矿安全监管监察与煤矿企业安全管理职责不分,监管监察执法有时越位,代替企业从事煤矿安全管理,影响了执法效率,妨碍了煤矿企业积极性、主动性的发挥。

(5)缺乏煤矿安全监察机构和地方各级人民政府负责煤矿安全监管的职能部门之间及其与其他有关部门之间煤矿安全生产信息共享制度的明确规定和具体要求,不利于煤矿安全信息化建设。

(6)缺乏对省级煤矿安全监察局和区域性煤矿安全监察分局的关系和职责划分的明确规定和具体要求,致使分局忙于上报情况,影响现场监察,造成一些监察人员执法时畏首畏尾,不敢放手工作。

1.2 《条例》对煤矿安全监察机构履行煤矿安全监察执法职责的保障制度不够明确、具体、有力和到位

《条例》对煤矿安全监察机构履行煤矿安全监察职责的人员编制、经费、必要的装备、设备(如通讯设备、交通工具、检测检验器材、劳动防护用品、信息系统等)的保障规定不够健全。在实际工作中,各级煤矿安全监察机构的执法经费、培训教育经费、必要的装备、设备等的质量、数量,不能完全满足开展煤矿安全监察实际工作、完成工作目标和任务的需要。

1.3 《条例》对煤矿安全监察员的规定太过简单、原则,对煤矿安全监察员的保障制度也有待加强

《条例》对煤矿安全监察员的规定太过简单、原则,不利于依法对煤矿安全监察员进行规范化、制度化和科学化的管理。煤矿生产属于高危行业,煤矿安全监察员工作危险性强,压力大,执法任务重,岗位特殊、条件艰苦,责任重大,但福利待遇比较低,长此以往,不利于稳定执法队伍,不利于提升煤矿安全监察执法的质量和水平。

1.4 《条例》对煤矿建设项目安全设施“三同时”制度的规定可操作性不强,对煤矿建设项目职业卫生防护设施“三同时”制度缺乏规定

《条例》对煤矿建设项目安全设施“三同时”制度的规定不够明确、具体,可操作性不强,不利于加强对煤矿建设项目安全设施的设计审查和竣工验收工作;对煤矿建设项目职业卫生防护设施“三同时”制度缺乏规定,不利于根据国家有关职业卫生监管职责的划分,落实和实施煤矿建设项目职业卫生防护设施“三同时”制度。

1.5 《条例》对现实中一些行之有效的经济政策和制度缺乏规定

《条例》对国发〔2004〕2号文中提出的安全费用提取制度、加大对伤亡事故的经济赔偿制度、建立企业安全生产风险抵押金制度等一些行之有效的经济政策和制度缺乏规定。

1.6 《条例》对煤矿安全监察人员的责任追究制度规定不够科学,容易导致无限责任追究

《条例》第四十八条“煤矿安全监察人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,应当发现而没有发现煤矿事故隐患或者影响煤矿安全的违法行为,……构成犯罪的,依法追究刑事责任”中“应当发现而没有发现煤矿事故隐患或者影响煤矿安全的违法行为”的规定,不容易确定、执行和操作,容易导致对煤矿安全监察人员进行无限责任追究。

1.7 《条例》的法律责任规定不够健全,规定的处罚偏轻,罚款额度偏低,对违法行为的制裁打击力度不够

《条例》颁布实施后,根据形势发展变化的迫切需要,我国近些年新制定的一些安全生产法规,如国务院446号令、国务院493号令等行政法规所规定的行政处罚罚则、额度、幅度,都远远突破了《条例》的规定。比如《条例》对煤矿违法规定的最高经济处罚上限只有15万元,而国务院446号令规定的最高处罚上限是200万元,国务院493号令规定的最高处罚上限是500万元。相比之下,《条例》规定的处罚额度太低,处罚偏轻,跟不上形势发展和实际工作的需要。

1.8 《条例》的规定与新出台的一些法律、行政法规和重要政策文件存在矛盾和冲突,不够协调和衔接

《条例》和国发〔2004〕2号文、国办发〔2004〕79号文、国办发〔2006〕49号文和国务院397号令、国务院446号令、国务院493号令以及国发〔2010〕23号文的规定之间存在一些矛盾和冲突,滞后于这些新出台的行政法规或者重要政策文件的规定和要求。

此外,《条例》还存在其他一些问题,比如对煤矿“三超”(超能力、超强度、超定员)组织生产、煤矿“六大系统”(监测监控系统、井下人员定位系统、紧急避险系统、压风自救系统、供水施救系统和通信联络系统)安装及运行、煤矿领导带班下井、隐患排查治理报告制度等缺乏实施安全监察的明确规定和具体要求;对煤矿安全监察执法证制度、煤矿安全监察档案制度、煤矿安全监察工作情况定期报告制度、煤矿安全监察机构向地方人民政府或者有关部门提出建议和报告制度、煤矿安全生产举报和奖励制度等的规定不够完善;一些规定太过原则、简单,不够明确,不容易理解、操作和执行等。所有这些问题的存在,已经影响到《条例》立法目的的进一步实现和积极作用的充分发挥。因此,亟待对《条例》进行修订完善。

2 对《条例》的修订建议

2.1 完善《条例》对煤矿安全监管监察体制机制和职能的规定

完善《条例》对煤矿安全监管监察体制机制和职能的规定,使之更加明确、具体和全面,从立法上进一步理顺煤矿安全监管监察体制机制和职能。

(1)充分发挥好《条例》作为煤矿安全监察机构组织法的积极作用。完善《条例》对煤矿安全执法机构、监察职责和内容等方面的规定,修改和现实脱节的规定,使之适应形势发展和实际工作的需要。

将现行《条例》第二章章名由原来的“煤矿安全监察机构及其职责”修改为“煤矿安全监察机构”,对煤矿安全监察执法机构的规定结合现实情况进行修改。根据国办发〔2004〕79号文,调整现行《条例》第八条等对煤矿安全监察机构的有关规定。

对新划归煤矿安全监察机构的煤矿职业卫生安全许可证颁发管理、煤矿作业场所职业健康监察、煤矿职业危害事故和违法违规行为查处等职能做出明确规定和具体要求。

根据国办发〔2004〕79号文,结合煤矿安全监察工作的实际,对煤矿安全监察机构的监察方式(日常监察、重点监察、专项监察、定期监察、计划监察)进行规范和明确,增强相关规定的合理性、科学性、规范性和可操作性。

将煤矿安全生产专业服务机构及其中介服务纳入《条例》规定的监察对象和监察内容中,明确其权利、义务和法律责任,促进煤矿安全生产专业服务机构的规范发展,提高其责任意识、服务意识和工作质量。

(2)通过修订,使《条例》充分反映“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产格局和相应工作机制。

(3)增加煤矿安全监察机构和地方人民政府及其负责煤矿安全监管职责的职能部门以及其他有关部门之间的职责划分、相互关系、沟通协调和配合协作制度的明确规定和具体要求,从立法和源头上克服职责不清、政出多门、争抢权力、重复监管、重复执法、推诿扯皮和监管监察缺位等问题的出现,防止行政执法资源的无谓消耗和浪费,提高监管监察效率,减轻企业负担。

(4)全面、明确和具体规定煤矿企业安全生产主体责任、煤矿企业法定代表人安全生产第一责任人责任和煤矿企业的安全保障义务,明晰煤矿安全监察的具体内容范围,避免煤矿安全监管监察与煤矿企业安全管理职责不分、监管监察部门代替企业从事安全生产管理,以利于企业发挥安全生产管理的积极性、主动性。

(5)增加煤矿安全监察机构和地方各级人民政府负责煤矿安全监管的职能部门之间及其与其他有关部门之间煤矿安全生产信息共享的明确规定和具体要求,推动煤矿安全信息化建设。

(6)明确界定省级煤矿安全监察局和区域性煤矿安全监察分局的关系和职责划分,使其在协作配合基础上,各司其职,各负其责,使煤矿安全监察执法人员明确职责范围,以达到人人愿干、人人想干、人人敢干的目的。

2.2 对煤矿安全监察机构履行煤矿安全监察执法职责的保障制度做出明确、具体、有力和到位的规定

健全履行煤矿安全监察职责的人员编制、经费、必要的装备、设备的保障规定,确保各级煤矿安全监察机构的执法经费、培训教育经费、必要的装备、设备等的质量、数量能够满足开展煤矿安全监察工作、完成工作目标和任务的实际需要。

2.3 对煤矿安全监察员设专章加以规定,建立健全对煤矿安全监察员的特殊保障制度

在保持原《条例》的基本框架不作大的调整和改变的基础上,增加“煤矿安全监察员”一章,作为第三章,将其放在第二章“煤矿安全监察机构”之后、第四章“煤矿安全监察内容”之前。将原《条例》涉及煤矿安全监察员的内容从有关章节抽出,并结合实际进行充实和调整。主要目的有4个。一是加强监察队伍自身建设;二是树立煤矿安全监察执法的权威;三是进一步明晰煤矿安全监察员的准入条件和职责;四是强化和落实监察职责,规范煤矿安全监察执法行为,尽量避免监察员失职渎职行为,提高监察效果。在修订时要特别注意进一步明确基层执法人员的待遇、培训、提拔、交流等制度。

在《条例》修订时,应当明确规定国家对煤矿安全监察员实行特殊保障制度,规定煤矿安全监察机构应当为煤矿安全监察员办理意外伤害保险,提供保障安全执法所需的劳动保护用品,并规定煤矿安全监察员应当享受艰苦岗位津贴和煤矿安全执法特别补助,以留住和吸引优秀人才,稳定、充实和加强煤矿安全监察执法队伍,促进煤矿安全监察执法工作上质量,上水平。

2.4 增强煤矿建设项目安全设施“三同时”制度规定的可操作性,增加对煤矿建设项目职业卫生“三同时”制度的明确规定

明确规定对煤矿的安全设施进行设计审查和竣工投产前进行验收的具体程序和要求,增加对煤矿建设项目职业卫生防护设施“三同时”制度的明确规定和要求,严格界定建设项目安全设施和职业卫生防护设施未经审查验收以及违反审查验收程序和要求的法律责任,将关口前移,从源头上强化监察执法,保障煤矿安全,保护煤矿职工身体健康。

2.5 对现实中一些行之有效的经济政策和制度做出明确规定

对国发〔2004〕2号文中提出的安全费用提取制度、加大对伤亡事故的经济赔偿制度、建立企业安全生产风险抵押金制度等一些在现实中已经实施多年并被证明为行之有效的经济政策和制度做出明确规定。

2.6 修改容易导致对煤矿安全监察人员无限责任追究的规定条款

明晰监管监察执法尽职、到位的具体标准和要求,删除现行《条例》第四十八条中追究煤矿安全监察人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊违法犯罪时“应当发现而没有发现煤矿事故隐患或者影响煤矿安全的违法行为”的不合理规定,避免让煤矿安全监察人员承担无限法律责任。

2.7 完善《条例》的法律责任规定,加大对违法行为的处罚和制裁打击力度

将现行《条例》第四章章名“罚则”修改为“法律责任”,修改完善《条例》的相关处罚规定,细化处罚标准,加大对违法煤矿企业及相关责任人的处罚和制裁打击力度,使法律责任的规定适应形势发展和实际工作的需要,并便于操作和执行。

2.8 增强《条例》规定与新出台的法律、行政法规和重要政策文件的协调性、衔接性

结合《安全生产法》和国务院397号令、446号令、493号令以及国办发〔2004〕79号文、〔2006〕49号文、国发〔2010〕23号文对煤矿安全提出的新要求,从实际出发,对《条例》的规定进行补充和修改完善,使之与新颁布的法律法规和重要政策文件的规定与要求相互协调、相互衔接。

此外,还要针对《条例》存在的其他一些问题进行修订完善,比如增加对煤矿“三超”(超能力、超强度、超定员)组织生产、煤矿“六大系统”(监测监控系统、井下人员定位系统、紧急避险系统、压风自救系统、供水施救系统和通信联络系统)安装及运行、煤矿领导带班下井、隐患排查治理报告等实施安全监察的规定和要求;完善煤矿安全监察执法证制度、煤矿安全监察档案制度、煤矿安全监察工作情况定期报告制度、煤矿安全监察机构向地方人民政府或者有关部门提出建议和报告制度、煤矿安全生产举报和奖励制度等;修改一些太过原则、简单,不够明确、具体,不容易理解、操作和执行的规定等。

[1] 王显政.美国煤矿安全监察体系[M].北京:煤炭工业出版社,2001

[2] 赵铁锤.中国煤炭工业发展概要[M].北京:煤炭工业出版社,2010

[3] 石少华,杨庚宇.全国安全生产法律制度实施与完善理论研讨会论文集[C].北京:知识产权出版社,2008

[4] 黄盛初.2009中国煤炭发展报告[M].北京:煤炭工业出版社,2009

[5] Nobuo Hatakenaka.The Occupational Safety and Health Law of Japan[M].Tokyo:the Japan Institute of Labour,2003

Coal Mine Safety Adm in istration Regulation calls for urgent modification

Si Posen
(China Coal Information Institute,Chaoyang District,Beijing 100029,China)

The author proposes that along with the rapid development of economy and society in China,there are some problem s existing in the Coal Mine Safety Administration Regulation which was promulgated ten years ago,including the supervision and management mechanism,the guarantee system of supervision implementation,the provision for coal mine safety supervisors,and the three simultaneity system of safety facility of coal mine construction projects,etc.Suggestions for modification are provided on the basis of the analysis.

suggestion for modification,Coal Mine Safety Administration Regulation

TD79

A

司坡森(1971-),男,2004年获中国政法大学法学博士学位,现为国家安监总局信息研究院(煤炭信息研究院)法律研究所副所长、中国煤炭工业协会煤炭工业技术委员会法律专家委员会副主任委员,中国法学会能源法研究会常务理事,曾参加《煤炭法》、《矿山安全法》、《能源法》、《刑法修正案(六)》、《煤矿安全监察条例》、《煤炭产业政策》等能源、安全立法和政策的修订、制定起草工作,已在中文核心期刊发表学术论文30余篇,参加国家重点或省部级科研课题16项。

(责任编辑 张大鹏)