中国的世界自然遗产战略管理研究

孙克勤

(中国地质大学地球科学与资源学院，北京100083)

人类创造了辉煌的物质文明和精神文明，但随着世界范围工业化进程的加速，文化遗产和自然遗产受到了严重的威胁。为了保护人类共同的宝贵财富，1972年11月联合国教科文组织在巴黎通过了《保护世界文化和自然遗产公约》(Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage)。从1978年第一批12项世界遗产产生，到2010年在巴西首都巴西利亚召开的第34届世界遗产大会，全球被联合国教科文组织世界遗产委员会批准的世界遗产有911项，其中文化遗产704项，自然遗产180项和混合遗产27项，分布在151个缔约国中。

1 中国的世界自然遗产特征和管理现状

我国于1985年加入《保护世界文化和自然遗产公约》成为缔约国后，1987年拥有了第一批世界遗产。截止到2010年第34届世界遗产大会，我国已有40项遗产被列入《世界遗产名录》，包括文化遗产、自然遗产、混合遗产和文化景观遗产。

1．1 世界自然遗产特征

目前，我国拥有8项世界自然遗产，这些遗产地的主要特征见表1。

1．2 世界自然遗产管理现状

国内许多作者从各个方面研究了我国的世界自然遗产地［1－16］。他们的研究成果涉及我国世界自然遗产的保护、管理、可持续发展等主要内容。

目前，我国世界遗产的管理模式主要是行政管理和市场管理。在管理体制上不同性质的遗产分属不同部门管理，文化遗产的管理归国家文物局负责，自然遗产的管理归建设部负责，同时建设部、文化部、国土资源部、林业部、国家旅游局等许多部门在遗产地也都有各自的管理范围。2002年，文化部、国家文物局、国家计委、财政部、教育部、建设部、国土资源部、环保总局、国家林业局联合发布了《关于加强和改善世界遗产保护管理工作的意见》。2005年，国务院正式下发《关于加强文化遗产保护的通知》。2006年，文化部颁布了《世界文化遗产保护管理办法》。2010年，中华人民共和国住房和城乡建设部发布了《关于进一步加强世界遗产保护管理工作的通知》。近年来，我国地方政府相继出台保护世界遗产的相关法规。这些法规的颁布和实施在一定程度上改变当前我国世界遗产工作中存在的“重申报、轻管理，重开发、轻保护”的倾向，对遗产保护和管理起到一定的积极作用。

在世界自然遗产管理过程中，我国建立了以景区卫星遥感监测、景区容量监测等尖端科技监管系统为代表的科技监管体系，实现了对遗产地土地利用、建设工程、生态环境、火警突发、自然灾害、游览秩序等保护和管理工作的动态监测，提高了遗产地现代化、科技化、信息化和数字化的管理水平，为保护世界遗产开创了新局面。

2 中国世界自然遗产地存在的问题

2．1 管理体制不完善

现有的自然遗产管理体系存在诸多弊端，根源在于自然遗产的产权归属不明确［12］。世界遗产地的管理模式仍按传统的运行机制，管理体制多层次，缺乏统一归口管理和科学决策，还没有形成一个科学和有效的管理机制。遗产地缺乏专业的管理人才，现有的管理人员其知识结构难以胜任日趋发展的信息化、智能化和数字化的遗产管理工作。遗产地的自然灾害预测系统还有待于完善。

2．2 地质灾害频发

自然遗产地主要位于山区，山区是地质灾害频发地区。地质灾害包括地震、滑坡、泥石流等。云南、四川等地的世界自然遗产地处于我国主要地震带上，是地震多发地区，且有频度高、强度大、震源浅、分布广的特点。这些遗产地山峦起伏、江河纵横，新构造运动非常强烈，地质灾害频发。

2．3 生态危机

全球气候变暖导致环境变化加剧，自然遗产地的生态环境脆弱，冰川消融，湿地退化，水土流失加剧，草场退化现象普遍。由于人类活动的影响，许多野生动物适宜的生境范围越来越小，使其“生境破碎化”(如云南三江并流保护区)。中国南方喀斯特地貌广泛发育，地形条件复杂，生态环境脆弱，土壤侵蚀退化严重，喀斯特石漠化加速了生态环境恶化。此外，洪水、旱灾、冰雹等也对遗产地构成了威胁。喀斯特地区的旱灾和洪涝灾害最为普遍，特别是喀斯特盆地和洼地，常因排水不畅而产生洪涝灾害。

2．4 旅游过度开发

旅游开发对环境的负面影响主要表现在对景观、生态、土壤、大气、水体、动植物的破坏和干扰。遗产地内开山筑路、建筑施工、修建旅游设施等，导致景区日趋破碎化，生态环境破坏，干扰了野生动物的生境。武陵源风景名胜区百龙观光电梯、天子山索道和天门山索道，破坏了自然景观。三清山国家公园南山索道和金沙索道以及黄龙风景名胜区索道对景区的自然景观和野生动物构成了威胁。重庆武隆的天生三桥景区和龙水峡地缝景区分别修建了观光电梯，对遗产地的真实性和完整性构成了威胁［6］。此外，混合遗产地泰山核心区建有中天门索道、后石坞索道和桃花源索道;黄山建有玉屏索道、云谷索道和太平索道;峨眉山建有金顶索道和万年索道，所有这些都对世界遗产地的真实性和完整性构成了极大威胁。

2．5 经济建设影响

近年来，世界自然遗产地开山筑路、建筑施工、采矿、修建水电站等，导致景区日趋破碎化。三江并流地区矿产、水力、森林等资源丰富，随着这一地区旅游知名度的提升，旅游资源的开发力度越来越大，人类经济活动对其影响也越来越显著［1］。三江并流保护区境内蕴藏着丰富的矿产资源，在保护区内非法采矿会对遗产地构成威胁。

2．6 保护经费匮乏

一些地方政府对世界遗产申报缺乏全面了解的情况下，举债申遗，大动干戈，作为“政绩工程”加入申报世界遗产的行列，给遗产地保护和当地社会经济发展带来沉重负担。还有一些遗产地的经费被挪用，以至出现了保护和管理经费严重不足的现象。此外，为了保护世界遗产地的环境，许多世界自然遗产地需要一系列的综合整治，包括关闭或撤除煤矿、冶炼、电力等企业，这样不仅减少了财政收入，还让政府背上了沉重的债务，当地居民需要生存，地方经济需要发展，遗产地的保护面临的压力越来越大，由于缺乏专项保护基金，使其保护面临困境。

2．7 遗产教育和学术研究滞后

由于世界遗产是20世纪70年代开始兴起，发展到现在只有近30年的历史，其学科体系尚不健全，特别是在我国世界遗产教育方面仅处于起步阶段，相关的教学体制和课程设置还有待于逐步完善。公众对世界遗产知识了解不多，世界遗产课程普及不够，制约了世界遗产教育的发展。许多世界遗产地本身就是科学研究的基地，但大多数世界遗产地的科学价值没有很好地挖掘和利用，更多的是体现在旅游开发方面，而学术研究滞后，制约了世界遗产地的可持续发展。

3 中国世界自然遗产地的保护对策

世界很多国家遗产地管理基本上是政府主导，中央政府的遗产主管部门对遗产实行统一管理。这种管理体制在于职能集中和责任明确。罗佳明［8］提出，引入战略管理可以为具体管理者提供面向未来、面向复杂的环境、可操作化的管理体系和方法。孙克勤［6］认为，世界遗产的管理应在思想、方法、技术和可持续发展中探索一条适合中国世界遗产的科学管理模式。世界遗产的战略性管理是基于可持续发展理论协调遗产保护与开发的关系，借鉴国际遗产管理的先进思想、方法和技术对遗产地进行科学管理。

3．1 管理体制

完善遗产地的科学管理体制，设立国家统一的遗产管理机构，遗产应由国家统一协调管理，负责对全国的遗产资源进行调查、申报、监测、保护、开发等是非常必要。不同类型的遗产地亟需统一归口管理和科学决策，科学管理、立足保护、适度开发是遗产管理体系的基本框架。国家立法部门应尽早制定和出台《世界遗产保护法》，以利于有效地保护我国丰富的遗产资源。世界上许多国家都将遗产作为公益性、非赢利性事业来经营，制定了严格的管理措施，这一点值得我们学习和借鉴。我国的遗产管理应与世界先进管理接轨，作为遗产管理者应关注世界遗产领域最新动态、全球战略和发展趋势。

3．2 遗产保护

自然遗产分区(核心区和缓冲区)保护，保护生态平衡、森林植被、生物多样性、湿地、地质遗迹、自然景观和人文景观。遗产地应完善自然灾害预测系统，对遗产地的地质灾害、生态环境、地震、洪灾等进行预测和处理。世界自然遗产地应严禁修建违章建筑，包括宾馆、饭店、电梯、索道等，对已修建的违章建筑应逐渐拆除;对于登山困难的老弱病残游客可利用滑竿登顶，这样游人即可以观赏沿途景观，又可以保护景区的生态环境。

3．3 遗产教育

世界遗产教育是认识和保护世界遗产的重要途径，在我国的高等院校应设置世界遗产保护和管理的相关课程，使世界遗产教育形成体系化和规模化，完善世界遗产学科体系，培养遗产地专业管理人才。世界遗产教育是全社会共同关注的议题，充分发挥新闻媒体的作用，通过书刊、广播、电视、网络等多种方式进行遗产教育;此外，还可以通过讲座、展览、论坛等形式进行世界遗产宣传和交流。

3．4 申遗战略

申报世界遗产的目的一是保护;二是发展，世界遗产申报工作也是世界遗产战略管理研究的一个重要内容。联合(捆绑)申遗不仅提高成功率，而且可以让尽可能多的遗产地列入到《世界遗产名录》，有利于世界遗产地的保护、展示和可持续发展。此外，世界遗产扩展项目的申报不仅可以完善已有的世界遗产项目，而且还可以增加遗产地的数量，促进世界遗产的发展。

3．5 保护基金

世界遗产是全人类共同的财富，世界遗产的保护要依靠全社会关注和参与，设立世界遗产保护基金，基金的来源可以是政府财政投入、社会、个人捐赠、遗产地经营收入等多种渠道筹集，建立多元化资金筹集机制。这些基金将用于遗产地保护、人员培训、科学研究、学术交流、宣传教育等方面。

3．6 遗产旅游

世界遗产地为旅游业发展提供了极其珍贵的资源，世界遗产地对游客产生的吸引力是其他旅游地所无法比拟的［13］。世界遗产资源是中国旅游业发展的重要资源基础，是市场拓展的重要品牌，是发展全国旅游、带动地方经济可持续发展的重要动力，有序开展遗产地的科考旅游、生态旅游和文化旅游等，是世界遗产可持续发展的重要内容之一。

4 结论

遗产地是自然－文化－社会复合系统。自然遗产集地球演化、生态、生物多样性等为一体，是不可再生的资源。这些资源具有经济效益、环境效益和社会效益，协调好遗产保护与经济发展的关系，对于保持遗产地可持续发展和促进地方经济发展具有重要的意义和作用。遗产战略管理作为一项系统工程，需要政府部门、管理部门、当地居民和旅游者共同参与，建立符合遗产地可持续发展的科学管理体系，实施世界遗产可持发展战略。我国的世界遗产战略管理应结合本国的国情与国际遗产管理接轨，在管理体制、法规建设、遗产保护、人才培养、遗产教育、国际交流等方面逐渐改进和完善，以促进世界遗产事业的可持续发展。

(编辑:李 琪)

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