失地农民研究：十年回顾与延展

黄俊辉

（南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095）

失地农民研究：十年回顾与延展

黄俊辉

（南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095）

2001—2010年来，学术界基于经济学、社会学、法学、政治学等视角，从征地制度与过程、失地农民基本生活状态、就业、安置与社会保障、权益受损和保护等方面研究了失地农民问题，并形成了诸多共识。但也在失地农民与城市化的反思，社会保障制度之间的衔接，安置补偿、就业和保障政策的评估，失地农民可持续发展和社会和谐发展等问题的研究上存在不足，有待进一步深化。

失地农民；研究成果；征地制度；就业；社会保障；权益保护

失地农民问题作为一个关乎城市化快速推进，社会和谐发展的重大问题，日益成为学术界的一个研究热点。经济学、社会学、法学、政治学等学科的学者均对其表示出浓厚的兴趣和极大的关注，研究议题涉及征地补偿安置、就业、社会保障、权益保护等多方面。回顾我国学术界十年来(2001—2010年)关于失地农民各方面的研究，对找寻新的研究问题、研究视角是必要和有意义的。

一、研究范畴与成果

目前有关被征地农民的法规将被征地农民定义为：农民集体所有土地被征为国有后，从该集体经济组织成员中产生需要安置的人员。失地农民则是指因土地被征用等各种原因而失去大部分或全部土地的农民。[1]这样看来，“被征地农民”和“失地农民”的含义基本一致，都是指代失去全部或者绝大部分土地的农民。国内学者并未对“失地农民”和“被征地农民”二词作过严格界定、区分，而是约定俗成地把“失地农民”和“被征地农民”看作是城市化进程中失去农村集体承包地的农民，并交互地使用“失地农民”和“被征地农民”两个称谓。而国内官方政策文件都是使用“被征地农民”这一称谓。从已有的研究成果来看，大多数的学者多使用“失地农民”这一称谓。笔者在本文使用的“失地农民”指代因土地被征用等各种原因而失去大部分或全部土地的农民。

据陈绍军考证，“失地农民”一词最早见于1994年李励华的《决策者在加快经济发展中的理性把握》一文。随后，安东风1995年的《试论被征地农民合法权益的法律保护》和韩红根1996年的《农村集体土地所有权主体的确认与利益保障》都指出农民在被征地过程中的利益受损现象，提出保护失地农民权益的政策主张。失地农民问题真正进入学者视野是始于 2002年鲍海君、吴次芳在《管理世界》第10期中发表的《论失地农民社会保障体系建设》，随后相关研究明显呈现上升趋势。同时，这篇文章在日后失地农民问题研究中也有很高的引用率，说明此文在失地农民这一研究主题中的奠基性作用。

笔者在中国知网分别以 “失地农民”和“被征地农民”作为题名，以1979年至2010年为时限，共搜索到3435个结果。1979—2000年间，相关论文仅2篇。2001年至2010年依次为3，17，70，268，408，518，612，560，501，476篇。这说明，进入 21世纪，失地农民问题的研究开始成为“三农”问题的研究热点。这可从国内城市化急剧扩张的社会背景中找到答案。中华人民共和国建国以来，共经历了三次“圈地热潮”。第一次是在20世纪80年代中期，第二次是在90年代初。可见，失地农民在20世纪80、90年代就出现了，但当时失地农民并没有演化为现今的失地农民问题，一方面是由于那一时期的失地农民规模不算太大，另一方面主要是政府采取了有效的就业安置方式，由征地单位解决失地农民的就业，给予失地农民较合理的安置。从2000年开始，城市化迅猛扩张，工业区、科技园、城市基础设施建设的快速发展导致城市建设用地规模剧增，直接推动了第三次“圈地热潮”，许多农村土地以种种合法的或非法的、公开的或隐蔽的形式被征用为城市建设用地。据有关统计，从1987—2001年全国非农建设占用159.64万公顷耕地，按照目前的城市化进程，以后每年需要征用土地16.67—20万公顷。随着土地征用规模的不断扩大，将有更多农民被迫从土地中“解放出来”。有学者在2004年就估计当时中国失地农民总数在4000万人左右，每年以200多万人的速度增长。[2]假如这个数字准确的话，到目前为止我国失地农民的总数不少于5000万人。在农民被迫从土地“解放出来”的同时，他们并没有享受到现代化和城市化发展所带来的红利。反倒是他们的合法权益在城市化快速推进时受到了不同程度的侵犯，甚至濒于社会的边缘化地带，有学者称之为“无地、无业、无保障”的“三无”境地。近些年，征地冲突、失地农民生活无保障、就业困难都是新闻媒体的焦点语汇。国土资源部有关统计表明，目前全国1/3以上的群众上访是由于土地问题，而其中60%左右直接由征地引起，失地农民问题已经由发达地区局部社会问题扩展为全国性的社会问题。另据民进中央的预测，到2020年全国失地农民总数将达到1亿人。[3]2008年，中国的城市化水平大约是 46%(另有说法为中国的城市化水平仅在40%左右)，到本世纪中叶，中国的城市化水平要达到65%，到2030年中国失地农民规模将远远大于1亿人。因此，失地农民问题自然成为推进城市化和构建和谐社会过程中政学两界亟需研究、解决的热点问题。

另外，学术专著是反映某一研究主题成熟度的重要维度。在十年的时间里，失地农民方面的代表性专著共有13部：张汝立的《农转工：失地农民的劳动与生活》、李淑梅的《失地农民社会保障制度研究》、刘海云的《边缘化与分异失地农民问题研究》、王道勇的《国家与农民关系的现代性变迁——以失地农民为例》、孔祥智的《城镇化进程中失地农民的“受偿意愿”(WTA)和补偿政策研究》、陈亚东的《失地农民社会保障制度研究——以重庆为例》、严新明的失业农民的就业和社会保障研究》、鲍海君的《政策供给与制度安排：征地管制变迁的田野调查》、叶继红的《生存与适应：南京城郊失地农民生活考察》、李蕊的《失地农民权益保障》、杜伟，黄善明的《失地农民权益保障的经济学研究》、潘光辉的《失地农民社会保障和就业问题研究》和陈绍军的《失地农民和社会保障——水平分析与模式重构》。这些著作基本属于实证研究，以社会学、经济学、法学为主要视域，对失地农民的就业和社会保障、生存状态、征地过程及意愿、权益保护等主题开展研究。

二、研究主题与共识

十年来，学术界对失地农民问题的研究，紧紧围绕征地制度与过程、失地农民基本生活状态、就业、安置与社会保障、权益受损和保护等主题展开，并形成一些基本共识。

1.征地制度与过程

(1)制度缺陷。诺斯曾说：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”[4]在我国的土地征用过程中，各种相关制度的作用是不言而喻的。首先，我国《土地管理法》没有对“公共利益”作出严格界定，政府不论出于何种目的征用土地都不存在法律障碍。同时，政府垄断一级土地市场，土地征用成为国家获得非农建设用地的主要手段。这一制度安排在短期内确保了政府土地征用获利者的利益，但也相应地损害了农民和厂商的利益。[5]其次，我国现行的土地补偿政策导致了补偿标准不合理、补偿期限过短、有关概念不清、补偿形式单一、缺乏长期保障机制的问题。[6]土地增值收益收归县级以上政府后，大部分投向城市开发建设，农地征用制度演变成“城市从农村攫取利益的抽血机”。[7]第三，我国现有土地制度中“土地归集体所有”的规定导致土地权属界定不明确，进一步导致土地征用过程中利益博弈各方遇到权利时，政府拥有分配土地的绝对权利，农民天然成为弱势的一方。[8]

(2)征地过程。征地过程可以视为一个利益博弈的过程。对征地过程的描述，学者们更多地是通过博弈论作为分析工具。在征地过程中，中央、地方政府、开发商与农民之间有着利益博弈的关系。农用地转用与土地征收存在着农民与政府、开发商之间的博弈。由于土地产权不清晰、信息不对称和农民谈判能力低下显然，在这利益博弈过程中农民处于弱势地位。在处于劣势地位和政府监管不力的情况下，农民利益受损则在情理之中。[9]最后，作为农民与政府在征地博弈的现实结果就是政府缺乏有效监督和约束的征地行为和农户处于弱势地位的土地出让行为。[10]

概言之，学术界将制度设计不合理视作征地过程中政府寻租的“天然的温床”，是失地农民利益受损的根源。要解决我国失地农民问题，改革土地征用的相关制度是必然的选择。

2.失地农民的基本生活状态

陈锡文认为农民失去土地以后当不成农民了，而领到的那部分补偿金也当不成市民，处于非农民非市民的游民状态。对此，国内学者进行了大量的实证研究。

九三学社2003年所作的一项调查表明，60%的失地农民生活处于十分困难的境地。另外，中国社科院的一份研究报告显示，西南某省20%的失地农民仅靠土地征用补偿金生活，25.6%的失地农民最急需解决的是吃饭问题，24.8%的失地农民人均年纯收入低于625元，处于绝对贫困状态。[11]高进云等人对武汉市城乡结合部的5个区的农民被征地前后生活状况进行了衡量。结果显示，农地城市流转导致农户总体福利水平略有下降，除居住条件有所改善外，农民的经济状况、社会保障、社区生活、环境、农民心理状况都有不同程度的恶化。[12]尹奇等人通过对成都部分地区的实证研究发现，尽管农民失地后福利水平略有提高，但总体上仍较低。[13]

同时，失地农民的城市融入、角色转换、可持续发展等问题也是学者们积极关注的。郁晓晖、张海波从微观层面探讨了失地农民在离开土地进入城市后的社会认同心理的现状、认同系统的变化，以及这样的认同心理背后的社会建构等。[14]杜红梅发现城郊失地农民在实现社会角色转换过程中存在内在动力不足的现实困境。张海波，童星通过对南京561位失地农民的实证调查发现，被动城市化带来的“时间性”效应和“空间性”效应导致部分失地农民尚无法实现自我认同的转换，难以融入城市生活。[15]陈世伟指出城市中存在的社会排斥是失地农民城市化不可忽视的因素，经济排斥、制度排斥、社会关系网络排斥是失地农民融入城市生活的主要障碍。

这些研究说明，绝大部分农民在被征地后的基本生活状况发生恶化，不仅表现在收入水平的下降，而且在城市融入、角色转换，个人和家庭的可持续发展等方面均存在困难。失地农民由于体制性标定而认同自己的市民身份，但在角色层面(生活方式、处事习惯等)仍然觉得自己是农民，失地农民的城市化还没有真正实现。

3.失地农民的就业

随着市场经济的完善和现代企业用工制度的建立，传统的“征地招工”方式已基本失去效用。解决“失地大军”的就业问题成为非常关键的问题。马弛等人对浙江省的实证调查显示，大多数农民通过自谋职业的方式实现了就业，但仍有不少失地农民就业困难。除招工安置和继续从事农业劳动外，去企业应聘的占19.30%，做小生意的占17.54%，外出打工的占11.69%，找不到工作的占28.65%。而且他们从事的也大多数是文化索质和劳动技能要求较低的职业，其中企业工人占16.02%，服务业人员占 22.65% ,待业或从事家务的占 36.47%。[16]国家统计局农调队和李富田等的调查结果显示，中国失地农民的失业率大约在20%—30%，这一比例明显高于其他社会群体。在失地农民中，除了少数继续从事农业生产外，大部分都选择非农就业。谢勇以江苏省南京市失地农民为例，对土地征用所导致的就业冲击和就业分化进行了实证研究。大约54%的被调查农民在土地被征用后改变了自己原有的就业状态，中老年、人力资本水平相对较低的农民受到冲击的可能性较大。[17]潘光辉通过对广东的实证研究发现，失地农民的就业能力较弱，而且就业培训机制不完善。文化素质低，没有专业技能，参与市场竟争的能力差、应对市场变化的能力弱等让失地农民在就业竞争中处于劣势，难以找到新的就业岗位。[18]尽管在具体统计数据上有所差异，但学者们基本承认农民失地后存在就业困难的事实，同时提出政府开展就业培训、提升失地农民就业能力、出台优惠政策鼓励自谋职业等政策建议。

4.失地农民的安置与社会保障

(1)安置方式研究。学者们就失地农民的安置方式展开过激烈的讨论。针对一次性货币安置方式的弊端，学者们将目光聚焦于安置方式的创新上。李明月、陈敏等人以厦门“金包银”工程为例对留地安置方式进行了分析，更有学者提出“开发性安置”的思路，将农民置换土地使用权获得的安置费通过开发性项目的投资转化为生产性的物质资本，获得分红或租金收入。卢海元等人提出的“土地换保障”方式是最具影响力，也是实践中运用最广泛的。然而，“土地换保障”受到公平与权利等价值考量的严重质疑。在实际的征地补偿中，各地政府主要是采取“土地换保障”的方式开展，同时也注重探索不同的补偿方式和组合。

(2)社会保障研究。社会保障是每一位公民应该平等享有的基本权利。这是学者们进行失地农民社会保障研究的逻辑起点和基本共识。学者们对失地农民的社会保障进行过多方面的理论和实证研究，主要集中在保障模式、保障内容、资金来源及管理等方面。

保障模式方面。目前各地关于失地农民的社会保障政策多种多样，反映出在失地农民社会保障制度模式如何选择，如何实现可持续等关键问题上，尚未形成统一的思路和认识。根据劳动和社会保障部课题组的调研结果，全国各地失地农民社会保障做法大致归纳为四种：一是将失地农民纳入现有社会保障制度框架之内，如“城保”和“农保”；二是创建介于“城保”和“农保”之间的“镇保”，将失地农民纳入“镇保”；三是针对失地农民建立专项社会保障制度；四是将失地农民纳入到商业保险体系。卢海元认为在征地补偿水平严重偏低的大背景下，如将失地农民纳入城镇社会保障体系不仅会给失地农民个人、村集体和政府构成短期筹资压力，而且会进一步加剧本已严重失衡的城镇养老保险基金的长期支付压力。保基本、广覆盖、有弹性、能转移和可持续，应该是失地农民社会养老保障制度改革发展的取向，也可能成为覆盖城乡居民社会养老保障制度建设的重要取向。[19]总之，学者们倾向于认为，将失地农民完全涵盖在城镇社会保障框架下，实行与城市居民同等的社会保障待遇会超越我国目前的经济发展水平，但可以是未来的努力目标，各地方应按照城乡制度衔接的原则，根据自身实际情况做好失地农民的社会保障工作，保障失地农民的基本生活。

保障内容方面。由于农村社会保障的不健全，土地集中了农民的生存和发展的保障。当土地被征用时，农民不仅失去就业机会，更失去了依附在土地中的各种保障。按照城乡制度衔接的原则，养老、医疗、失业、最低生活保障理应成为失地农民社会保障的组成部分。如陈绍军认为：“原本土地具有的养老、就业、医疗保障以及基本生活保障功能随着土地被征收而消失后，这就意味着失地农民社会保障最少应该包括养老保障、失业保障、医疗保障和基本生活保障即最低生活保障四个方面。”[20]但有学者认为在当前我国地方政府难以建立一个全面的失地农民社会保障时，应该根据失地农民实际的最迫切需要，建立针对性、有区别的社会保障。如潘光辉认为从社会经济影响以及财务支出和失地农民的需求特点出发，养老保险、医疗保险和失业保险无疑是失地农民社会保障体系的主体和支柱。

保障资金的来源和管理运营方面。鲍海君等认为征地中土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是失地农民社会保障基金的主要来源，其他的可能来源还有中央政府和地方政府的财政拨款、失地农民社会保障基金运营收入以及慈善机构的捐赠等。[21]另外，有学者认为社会保障应该坚持国家、集体、个人三者共担，国家出资部分在土地出让净收益中列支。目前的筹资方式其实质是来自于土地价值款。在现行土地价值款一定，而土地补偿标准及补偿额度很低的情况下，这种筹资模式是将失地农民现在的土地补偿费转移为未来的生活保障金，以牺牲失地农民现在的消费为代价，其结果会导致生活保障金缴纳越多，失地农民的现期利益被侵犯越多。这种表面上是政府、集体出钱为失地农民建立基本生活保障制度，实质上有“用农民的骨头煮农民的肉”之嫌。[22]在资金管理运营上，鲍海君、冯建、李善山、潘光辉等建议建立专门机构或者交给实力和信誉都不错的私营机构管理，实现投资方式多样化，应适当涉足实物投资、银行存款、国债及其他各种债券、股票、投资基金、抵押贷款、外汇、期货和国际投资等，确保安全性的前提下，实现资金的保值增值。

5.失地农民的权益受损与保护

不少学者观察到不管在征地过程，还是在就业、社会保障等方面，农民的合法权益都会受到不同程度的侵犯。农民失地也是失去多种权利的过程。

(1)权益受损的基本状况。失地农民权益受损包括经济权利的渐进性缺失、社会权利的弱化性消失等各个方面，[23]也包括附着在土地上的一切权益损失。[24]梁伟等将其归纳为经济权利的渐进性缺失、政治权利的剥夺性丧失和社会权利的弱化性消失等三个方面。根据学者们关于失地农民权益受损状况的研究，可将其划分为显性权益受损和隐形权益受损两方面。显性权益受损主要指征地补偿费过低和失地农民无法享受土地增值。隐形权益受损是指农民失地后将丧失依附在土地当中的各种“保障权利”。

据估算，1979—2001年间全国通过“土地剪刀差”从农民手中获取的利益超过 20000亿元。[25]严新明认为政府以农用地之价格取得农民土地，却可以取得几十倍、几百倍的土地升值。政府成为土地级差收入的合法所有者，农民则被排除在利益分享之外，农民在失地过程中没有任何谈判和讨价还价的余地，城市化在某种程度上变成一场剥夺农民土地使用权及其受益的“圈地运动”。[26]鲍海君通过对土地增值额和各方主体对土地增值分配情况的测量，认为在征地赔偿中如果以成本价(征地价加上地方各级政府收取的各类费用)为100，60%—70%为政府及各部门所得，拥有集体土地所有权的村级集体经济组织得25%—30%，拥有集体土地使用权的农民只得5%—10%，而从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，则大部分被中间商或地方政府所获取。可见，失地农民无法享受到土地增值所带来的收益。

征地补偿费过低是失地农民显性权益受损的另一个主要方面。据浙江大学一项对5个城市255个征地农户进行的典型调查，2002年这些被征地农户人均获得的补偿按照当地目前的物价水平，仅能维持2年半的基本生活。这一补偿额无论相对于农民留用土地的预期收益而言，还是相对于政府出让征收地后的收入而言都显得过低，严重偏离了土地的市场价值。

另外，农民有很多权益是在失地过程中无形地丧失掉。周建春认为这种权利包括农民生存权、农地发展权、国家粮食安全战略权利和成员权。[27，28]对农民而言，土地不仅仅是生产资料，同时还是国家赋予农民社会保障的载体，它具有提供基本的生活保障、提供就业机会、为后代提供土地继承权、资产增值功效、直接受益功效等多重功能。一旦土地被征用，农民不仅失去了赖以生存的生产资料、熟悉的谋生手段和重要的收入来源，同时也丧失了土地所带来的保障权利。

可见，征地过程中农民失地又失权，是一种全方位、综合性的权益受损。“农民是非自愿失地，农民‘失地’等于农民‘失权’”已经成为一个基本事实和学者们的基本共识。[29，30]

(2)权益保护。如何保护失地农民的合法权益？幸素园认为应该对失地农民的显性成本和隐性成本进行分析度量，对失地农民进行补偿。高进云等人认为当前以货币补偿为主的补偿方式降低了被征地农民的福利，应该针对被征地农民不同群体差异，采用复合补偿方式。[31]聂鑫等人的调查研究证实土地在流转后具有巨大的正外部性，仅考虑农地经济价值补偿还远远不够，他们主张考虑农地的其他社会福利效应，并对这部分价值进行补偿。[32]此外，法学领域的学者通过批判、反思当前的土地征用制度、土地产权制度以及与之相关的法律政策，并指出完善、改革法律制度，开展司法救济应该成为保护失地农民合法权益的重要手段。

三、研究不足与延展

总体上看，已有研究涉及失地农民问题的多个方面，而且有的研究成果已成为政府部门制定政策的重要参考。但已有研究尚存在一些不足有待进一步深化，以促进失地农民各项政策的完善与落实。

一是失地农民与城市化的反思问题。城市化的快速推进无疑会导致农村土地被征用为城市建设用地，从而产生失地农民。但这并不意味着必然带来失地农民的种种问题。从已有研究来看，学者们看到了失地农民带来的问题与城市化本质是格格不入的。但是学术界却缺乏对政府主导的城市化与失地农民的利益受损进行深刻的学理反思。城市化应该是让大多数人生活更美好，福利不断改善，但实际上政府主导的城市化只是让少数人获利，大量失地农民却面临福利状况的恶化。失地农民与城市化策略之间的理论反思有待升华。

二是社会保障制度之间的衔接问题。从文献数量统计来看，失地农民的研究主要集中在 2005年至 2008年。而这期间新型农村社会养老险、新型合作医疗、最低生活保障还没有建立或刚处于起步，农村社会保障还很不完善。但随着近几年农村社会保障体系逐步建立与完善，失地农民的社会保障问题研究应该要逐步转移到城乡社会保障制度之间的衔接转移上来。从各地方失地农民的社会保障政策来看，并没有很好地解决养老保险、医疗保险等衔接问题。如有的农民在征地前参加了新型农村合作医疗，但在被征地后户籍实现了农转非，原来参加的新型农村合作医疗保障被搁置了，这在养老保险方面同样存在。随着新农保、新农合覆盖面的不断扩大，以后的被征地农民很可能都参加了或者大部分参加了农村相应的社会保障。这就涉及到农村和城镇或者被征地农民单独保障制度之间的衔接问题。这些问题是目前研究所忽略的。

三是安置补偿、就业和保障政策的评估问题。已有研究主要集中于何种安置补偿和保障方式的讨论，如构建单独的失地农民保障还是将其纳入到城镇社会保障体系。在各种失地农民保障政策已经开展的情况下，学者们基本没有对目前各种安置补偿和保障政策作出过正式或者严格的政策评估，如政策是否达到了政策目标？是否产生了其他的社会问题？目前失地农民的社会保障政策实际效果如何？政府是否需要对当前政策进行改进、优化？等等。

四是失地农民可持续发展和社会和谐发展问题。学者们对失地农民的生活状况作了大量的实证研究，但多数研究都是停留于失地农民目前的生活水平状况的描述和改善的政策建议，很少从个体可持续发展和社会和谐发展的长远目光看待失地农民问题。从已有研究可以知道我国未来失地农民的规模会超过1亿，这一群体的可持续发展不仅涉及经济收入，还包括政治参与、民主权利、文化融入、心理调适，他们能否融入城市等都将在很大程度上影响着社会的和谐发展。

五是定量研究偏少。失地农民研究得到经济学、社会学、法学、政治学等多门学科的关注，但高水平、有说服力的研究偏少，计量模型、统计分析等定量研究方法还没有得到广泛的运用，大多数的研究停留在“现状、原因、对策”的简单描述，从而让研究停留在低水平上。例如征地补偿和社会保障的合适水平、农民被征地前后生活质量的变化等问题，都需要运用定量研究方法加以测算。

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China's lost-land peasants: Retrospect and prospection over the past10 years

HUANG Jun-hui
(College of Public Administration, Nanjing Agriculture University, Nanjing 210095, China)

Land expropriation system, life situation, employment, lament, social security and protection of rights and interests of land-lost peasants have been studied from the perspective of economics, sociology, jurisprudence and politics since 2001.Reviewing and combing the research results of the land-lost peasants, we find that it has formed five themes and has reached some consensus, but there also exists some shortages.The author then points out some new perspectives for academic research: the contradiction between land-lost peasants and urbanization, the system cohesion of social security, sustainable development of landless peasants and the harmonious development of society.

land-lost peasants; research results; land expropriation system; employment; social security; protection of rights and interests

C912.82

A

1009-2013(2011)03-0055-07

2011-05-18

黄俊辉(1984—)，男，广东东莞人，博士研究生，主要研究方向：公共政策、政府管理。

陈向科