我国地方政府执行力问题研究

刘晓峰 陈建萍

政府执行力是政府不可忽视的核心能力要素，也是政府履行职责、提高自身存在合法性的重要前提。政府执行能力的强弱，直接影响到国家改革、发展、稳定大局，关系到小康社会目标实现和和谐社会的构建。加强政府执行力建设、提升政府执行力已经刻不容缓。

一 我国地方政府执行力存在的问题

1.选择执行。

选择性执行是指有的地方政府为了自身的利益和前途，对上级政府的指令、命令进行选择和过滤，积极寻找漏洞，只选择对自己有利的政策去执行。公共政策的执行，应该是从大局利益出发，但是有些地方政府和领导处处从小集团利益出发，“断章取义，为我所用”，把单位和部门利益放在第一位，符合自已部门利益就执行，不符合就不执行，妨碍了上级部门政策和制度的实施。例如关于教育收费的政策，有的地方政府对国家允许收取的费用大力宣传，而对于制止乱收费的政策却刻意隐瞒或乱收费。

2.附加执行。

附加执行主要是一些单位、部门和行业表面上执行中央和上级政策，实际上为了本部门、单位的利益，在政策中加进一些原政策没有的内容，以扩大决策所控制的范围。这种做法违背了上级的精神，制定不切实际的规定，其结果是损害大局，使上级政策得不到贯彻落实，从而影响了整体计划的推进和发展。比如，河南省教育部门规定严格执行公办普通高中招收择校生“三限”政策，每个学校招收择校生的比例最高不得超过本校当年招收高中学生计划数(不包括择校生数)的30%。从2003年开始，黑龙江省允许部分高中招收一定的择校生。实际操作中，一些不具资质的学校“凑热闹”，违规招收择校生。个别学校变相抬高择校费，超标收取。

3.执行成本趋高。

个别地方政府执行人员在执行政策时没有充分考虑到成本，严重浪费了资金，造成政府行政效益低下。有关数据表明，“2006年，我国预算内行政管理费用高达11437.15亿元，占预算内财政总支出的比例为18.73%，占GDP的3.59%。这两个比例不仅远远高于以往，而且高于世界和发展中国家的同期平均水平。”有的地方政府拥有豪华装修的办公楼，假借开会名义变相旅游度假;有些地方政府大吃大喝，公车私用，用公款送礼和疗养等。2011年2月25日，温家宝在第四次廉政工作会议上强调坚决遏制奢侈浪费和形式主义，并提出今年内将出台中央机关公车改革方案。我国发展面临的形势极为复杂，经济社会一些长期问题和短期问题相互交织，一些社会矛盾比较突出，如果处理不好，产生叠加效应，就可能影响改革发展和社会稳定。

4.执行政策过程沟通与协调不畅通。

地方政府为了能够更好地落实上级政府所制定的政策，就必然要设立具体的执行部门。但是如果执行部门设立不合理，就可能存在多头管理、权责脱节、扯皮、效率低下的状况，造成政府事务综合管理水平低。例如，在流通领域中，管理机构设置采取分割管理的方式，发改委、工商局、药监局等，都具有管理市场、管理行业的职能，它们之间缺乏协调，经常发生摩擦，给政策的执行造成了较大的阻力。

二 政府执行力存在问题的原因分析

1.行政体制缺乏规范。

保证政府执行力高效的前提条件是需要有科学合理的行政管理体制，但是现阶段我国的行政管理体制不合理，从而削弱了政府的执行力。从纵向上看，由于组织层次多，信息传递的速度比较慢，也会使信息失真，导致执行成本增加。执行权力在不同层级之间的配置也不合理。有的政策执行权力过于集中，容易形成“教条、呆板、机械、表面执行的问题，它很难调动地方、下级政府的积极性，也不利于政策的有效、科学落实。一些政策执行权力很分散，容易形成有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策的地方保护主义、小团体主义局面，它将严重削弱政府的执行力。从横向上看，机构设置不合理，使政策执行的一些环节出现有令不行，选择性执行，敷衍执行等一些现象，使政策执行受阻，政府执行效力降低。这样地方政府就难以有效地管理本地经济、社会、文化等社会公共事务。

2.监督机制短缺。

我国的监督主体主要包括人大、新闻媒体、民众等。这些主体不够强大，缺乏有力的监督力量。首先是行政监督力度弱。在我国监督体系中上级机关往往存在获取监督信息不及时的情况，再加上缺乏同级之间的监督，监督环节有许多漏洞，致使监督不到位。这样行政机关不能有效地防范下级行政人员不作为。其次是司法监督不完善。有些地方政府出于地方保护主义考虑，维护本部门的利益，纵容某些政策执行者谋取个人利益，往往要等到政策执行出现问题以后才予以监督处理，进而造成政策执行成本高，难以保证政策有效执行。

3.利益协调失衡因素。

人都是有着自身利益的需求的，要使政策制定者在执行政策的过程中始终保持绝对的中立是难以做到的。如果一项公共政策威胁到政策执行者个人利益时，执行者就有可能抵制这一决策，使政策难以得到有效执行。在多元利益格局中，当政策执行者过分强调部门利益和局部利益，而导致出现对政策执行的抵制、敷衍、拖延执行等情况时，就会对政府执行力产生极大的影响。一些地方政府执行人员为了追求个人利益和集团利益，对政策只是断章取义，故意偏离政策，进而阻碍了政策的目标和任务的实现，影响了政策执行的效果。比如，在治理环境污染政策中，一些地方政府不认真执行环保政策，但是收取排污费却十分积极，收取的费用除了上缴上级外，其余并没有用于治理企业排污，而是挪作其他用途。

4.政府执行人员能力缺失因素。

执行人员的素质高低直接决定着政府执行力的效果。由于政府执行人员对政策认知不足，曲解政策，在执行中不能与实际情况相适应，使政策执行缺乏灵活性和创造性，影响其执行力水平。其主要原因在于他们并没有接受较系统的政策科学知识的训练，缺乏战略远见，缺乏有效执行决策的能力，没有创新能力，不会协调沟通各方面的关系，更无法取得决策所需要各种资源，导致决策在宣传和执行中出现种种失误。

三 提高我国政府执行力的对策

1.塑造有执行力的政府行政组织。

一个组织机构要想拥有较强的执行力，需要一个优化、合理的组织架构。组织架构不合理，会损害政府的整体组织效应，进而影响地方政府的执行力。我国长期以来没有明确规定中央以及地方各级政府的职权划分，导致了各级政府之间权限模糊不清，职责定位不明确。此外，我国从中央到地方纵向层级繁多，导致信息传导与沟通成本增加，影响了政策传达的速度，大大增加了政策的执行成本。因此，必须在充分考虑我国政治稳定和地方利益的均衡的前提下，缩减政府的层级数。地方政府要想获得更多自主权，形成层次明确、职责明确的机构，必须改革政府的层级制度，缩减政府层级，减少执行中的中间环节，简化办事程序，逐步形成层次简明、职责明确的扁平化的政府架构。

2.培育政府执行力文化。

政府执行力文化最主要的就是把广大人民的利益放在第一位，即“以民为本”。通过培育积极行政执行力文化，可以促进政府的执行力，形成一种良好的氛围，加强政府的执行人员的执行意识，加强政府政策执行方式，增强政策执行力度，保证政策执行的实际效果。塑造高尚的执行文化，这要求每个人都要具有一定的行政道德意识。政府领导要培养和树立一些典范和榜样。典型的力量是无穷的，它可以提供一个可供学习和借鉴的形象。这要求政府应有意识在工作中培养一些素质较高的、态度认真负责的先进典型，这些典范要具有较高的精神面貌，较强的执行能力，并充分发挥这榜样的先锋模范作用，用他们的良好形象鼓励人、教育人，号召政府工作人员向其学习，并给予这些模范物质和精神的奖励，带动政府机关内形成勇于竞争、廉洁奉公、高效实干的文化氛围。

3.强化监督机制。

建立健全一个相对独立的监控体系可以使政策执行更加有力。如果缺乏具有权威的监督主体将会导致政策执行监督不力和政策执行的偏差。首先是完善人民代表大会制度的监督能力，以切实提高人大代表的监督能力。其次是保障监督机构的独立性和权威性。如改革行政监察部的隶属部门，可以将他直接归上级部门监管，上级部门负责其人事调动、工资福利等，减少他对同级部门的依赖能力，使监察部门能更好的行使监督同级部门的职责。最后是强化社会公众的监督作用。主要是积极开拓社会监督的渠道和方式，使社会监督具有法治性、权威性。这就要求政府实行政务公开，还同时及时向公众发布公务信息，使政府的活动处于公众的监督之下，以便于社会大众及时纠正政府在执行政策中出现的各种偏差。

4.提升政府执行人员的素质。

提高政府执行人员的素质，是提高政府执行力的关键要素。我国政府应注重实践的作用，领导干部应该在实践中锻炼成长，这样才能更好的磨练他们意志，在工作中不断地学习，不断地创新，进而提高解决问题的能力，在需要改进的地方进行自我完善。只有这样地方政领导干部才能在工作中不断提高。最后，对干部应加强教育培训。只有全面加强对地方干部的培训工作，才能不断提高干部的整体素质，更好的为人民服务，建立一支政治坚定、人民满意的队伍，才能更好的构建社会主义和谐社会。

［1］莫勇波.公共政策执行中的政府执行力问题研究［M］.中国社会科学出版社，2007.

［2］徐珂.政府执行力［M］.北京:新华出版社，2007.

［3］莫勇波.论提升中国地方政府执行力的策略选择［J］.广西民族学院学报，2005(11).

［4］吴江.提高政府执行力之路径选择［J］.开放潮，2006(3).

［5］李慧卿.政府执行视角下地方政府执行力刍议［J］.汕头大学学报，2008(1).