我国非营利性和营利性民办高校分类问题研究综述

高 飞

（浙江树人大学中国民办高等教育研究院,浙江杭州310015）

20世纪70年代之后,随着全球性高等教育财政危机的到来,市场机制被不断引入到高教领域。高等教育系统在两个层面上发生了重大变化：一是公立大学的市场化,二是私立大学中营利性和非营利高校之间的分化日益明晰。[1]世界银行组织在2000年的报告中强调,区分私立教育机构的营利性和非营利性比传统上划分公立和私立教育机构更具实际意义,因为非营利私立教育机构从其使命和结构来看与公立教育机构往往非常相像。[2]相应地,各国在私立教育分类方面也开展了不少深入研究,并形成了较为丰富的成果。改革开放以来,我国民办教育在成长壮大的同时,也面临着民办学校举办人与民办学校的财产混淆不分等问题,分类管理势在必行。2010年7月29日颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》在第十四章第四十四条中明确提出,“要积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。我国学术界也逐渐认识到该问题的重要性,并围绕非营利性和营利性民办学校分类的意义、标准和内容等方面开展了研究。

一、民办高校分类的意义

学者邵金容从三个方面指出了我国民办高校分类的必要性：（1）非营利性与营利性教育机构并存是我国民办教育发展的客观现实,我国民办院校大部分依靠投资举办,投资者从办学中不同程度地取得回报,为国家政策所允许又是普遍存在的事实；（2）非营利性与营利性学校不分遗患严重,目前我国对民办学校基本实行一视同仁的优惠政策,这不仅打击了公益性法人办学或社会捐资办学的积极性,而且造成许多高校以公益之名兴营利之实情况的发生；（3）有助于规范公办学校的办学行为,分类管理既利于规范公办学校扩招中的高收费营利行为,又利于推动公办院校的办学体制改革。[3]

黎小明归纳了非营利性与营利性学校不分带来的弊端：（1）导致国家税收政策紊乱,我国现行税法中的诸多优惠项目,往往为非营利性和营利性民办学校所共享,这严重损害了社会公共利益；（2）滋生腐败使教育成为暴利行业,不对两类性质的民办学校加以区别对待,极易导致个别人以举办民办学校的旗号享受国家优惠政策谋取私利；（3）加剧民办学校的不公平竞争,目前我国民办教育办学主体十分复杂,只有将非营利性与营利性学校分开,制定不同的优惠政策才能确保办学竞争环境的相对公平性；（4）导致教育乃至社会的不平等,有的投资办学主体资金投入不多却利用高额学费获得了巨额资金,有的利用学校公益性用地和房地产免税优惠获取了丰厚利润,造成社会办学的不平等、获取财富的机会的不平等以及社会分配的不平等。[4]

然而,国内部分研究者对于民办学校分类管理依然持质疑态度,如忻福良和陈洁就认为当前开展分类管理的时机尚不成熟,开放营利性学历教育的生态环境尚未形成,普遍推行民办非营利教育的捐资办学基础也相对薄弱。[5]但是,越来越多的人已认识到解决我国民办教育性质模糊的关键,正在于对非营利性和营利性的划分,以此为契机将有助于厘清民办学校的产权归属、税收优惠和合理回报等难题,进而有利于实现政府对民办教育的有效管理、民办学校向公益性的转变以及民办学校与国际私立教育的接轨。总之,本着公益性越强承担的社会义务越多、享受的政府扶持优惠越多的原则,对民办学校采取分类管理和扶持政策势在必行,这既有利于支持非营利性民办高校的发展,坚持其现有办学方向,又有助于规范营利性民办院校的营利行为,使其经营更加透明化。

二、民办高校分类的标准

（一）捐资办学和投资办学两分法

赞同以捐资办学和投资办学为标准区分非营利性学校与营利性学校实行分类管理的研究者相当多,如贾西津在《对民办教育营利性与非营利性的思考》一文中就提出将捐资办学与投资办学严格区别对待；阎凤桥也在《从非营利组织特性分析我国民办学校的产权和治理结构》一文中强调,在教育领域存在着公立学校、民办非营利学校和营利学校三种形式。

邵金荣认为,非营利性民办学校必须是公民个人、企业、社会团体及其他社会组织以捐赠资产的方式来举办；营利性民办学校则遵循投资办学的路径,举办者可以是自然人、法人或其他社会组织。石邦宏和王孙禺赞同把民办高校分为两类：一类是非营利性民办高校,按照公益性法人登记注册,利用政府资助、社会捐赠、自身积累等多种筹资渠道致力于大学发展；另一类是营利性民办高校,按照公益性企业法人注册登记,受公司法管辖和调整,它们依靠私人投资和资本市场融资筹集发展资金,根据市场变化自主制定发展战略依法纳税并自行承担办学风险。[6]

（二）捐资、投资和混合集资办学三分法

宁本涛认为,现阶段应从我国民办学校的现状出发,将其一分为三,即非盈利型、准盈利型和纯盈利型民办学校,分别给予不同的剩余所有权安排。非盈利型指由捐资形成的财团法人举办的民办学校,盈余不能在举办者及管理者之间分配。准盈利型指不以营利为目的但可适度回报的民办学校。纯盈利型是由私人或合伙人投资举办的各种非学历教育培训机构,以营利为目的,应当给予自由的经济回报,但要按公司法管理照常纳税。[7]由此可见,宁本涛提出的非盈利型民办学校与西方传统的私立教育相类似,应成为政府大力扶持的重点对象；准盈利型民办学校则属于我国民办教育发展的特殊产物和过渡类型,基于我国捐资办学偏少的现状,政府要给予该类院校一定的物质和精神激励；纯盈利型民办学校类似于西方营利性质的教育公司,政府应依据企业管理办法加以约束。

胡卫指出对民办高校进行分类,首先应以是否捐资办学为基准,分为捐资举办和投资举办两类,前者一般由捐资形成的财团法人举办,即非营利型民办高校；其次,在投资办学中,依教育服务类型和学校盈余分配,将民办高校分为准营利和营利性两类。非营利民办高校不以营利为目的,学校盈余只能用于民办高校再发展。准营利型民办高校一般由企事业组织、社会团体及公民个人举办,不以营利为目的但可获得适当回报。营利型民办高校,特指以营利为目的实施各种教育培训服务的机构,盈余由学校内部解决。总之,他概括出我国民办高校整体上形成了捐资办学、投资办学和混合集资办学三种筹资形式。[8]针对目前政府无力大幅资助民办院校、社会公益基金缺乏以及民间资本尚不够雄厚的现状,我国应在大力倡导社会力量捐资举办非营利性民办高校的同时,也要允许个人或企业投资兴办营利性民办高校,允许社会力量混合集资开办准营利性民办高校。后两者财产归属权应坚持收益与风险、权利和责任相匹配的原则。

（三）其他分类标准

在两分法和三分法之外,一些学者还以利润分配、教育内容或教育目的作为非营利性与营利民办教育的划分依据。

曹淑江和朱成昆认为,划分营利性与否的标准在于学校利润可否被分配,前者的剩余利润不能被分配,后者的利润则归学校所有权拥有者所有；学校投资者有获得经济收益的权利,只是收益不能和经营利润挂钩,他们的投资应获取回报。[9]这种判断虽然考虑到了我国现有投资者不能获得足够间接回报的现状,但该观点一方面认为投资办学的非营利性学校不能分配利润（这不仅在实践中很难执行,而且还与《民法通则》“公民的合法财产受法律保护”的规定相抵触）,另一方面又认为只要民办教育机构的举办者通过控制回报率获取“合理回报”就属于非营利性行为,实际上视投资办学与捐资办学享有同样的优惠地位,这进一步加剧了两者不分的混乱状况并挤占了真正的非营利大学的生存空间。总之,以是否分配盈余作为划分非营利和营利性民办学校的依据,有合理的一面。但作为界定两者的唯一条件或标准就不全面,并不能彻底解决问题甚至还会产生新的矛盾。

李传奇以是否从事学历教育作为判断非营利性和营利性学校的标准。他指出,对于主要从事学历教育的机构应基本按非营利性学校对待；对于非学历职业技术院校应界定为营利性学校；对于学历职技院校则由学校自己选择归属。[10]宋经以教育目的作为非营利性和营利性大学的划分依据：前者偏重于学术研究和通识教育,后者主要提供职业教育培训和资格认证。[11]这两位学者的共同点在于都将非营利性与营利性民办学校的划分与是否开展学历教育联系在了一起。参照各国经验,目前不少非营利性大学都在拓展其非学历教育部分,而某些国家如美国的营利性大学也可从事授予学位的学历教育。因此,该种分类并未能揭示出两类教育的本质区别。

三、民办高校分类的内容

分类的内容即非营利性与营利性民办学校的区别具体表现在哪些领域。高卫东对非营利性与营利性民办学校做出了比较详细的区分：（1）办学性质,前者属于社会公益事业,后者则是以提供教育服务为产品的产业；（2）所有权,对非营利性学校而言,企业、社会组织和公民个人投入的财产全部归学校所有,而营利性学校中投资者依然享有资产所有权；（3）收益权,捐资举办非营利性学校的企业、社会组织和个人不享受财产收益权,营利性学校的投资者则享有该份财产的收益权并可获得相应回报；（4）收费标准,非营利性学校收费标准受政府限制,营利性学校收费标准主要根据教育市场供需变化；（5）政府管理方式,对非营利性学校按社会公益事业管理,对营利性学校则基本依公司企业运作对待。[12]李传奇也提出了与高卫东类似的观点,从举办者、资金来源、结余资金、收费标准以及学校解散或停办后的资产处理五个角度阐述了两类院校的区别。阎凤桥还分析了两者在外部制度环境、营利性活动、学生选拔标准、教育目标及运行方式上的差异。归纳现有研究,筹资、治理、税收和产权都是构成分类内容的重要组成部分。

（一）筹资

王梓认为,非营利性高校要争取完全享受公立高校的政府直接或间接资助政策,并主要依靠学费、借贷、社会捐赠和举办者投入等渠道筹集资金；营利性高校由于商业化运作的性质,只能获得间接政府资助和少量捐赠收入,但可以利用资本市场发行股票债券或通过资产抵押获得银行贷款融资,学费也是重要经济来源之一。[13]石邦宏和王孙禺也强调政府对于非营利性和营利性民办高校要承担不同的资助义务：政府对前者的直接投入应包括政府投资、政府奖助学金计划和助学贷款财政贴息等,间接资助涉及免税政策、捐赠财产的抵税政策、土地征用上的优惠政策等；政府对后者的资助更主要体现在市场环境建设和规则设计以及市场秩序和公平的保障方面。[6]

（二）治理

苗庆红和周红卫总结出了我国民办高校的三种治理模式：[14]（1）人力资本控制,为民办高等教育兴起初期普遍采用的形式,同时存在于公有性和私有性两种取向的民办高校之中,一般不设董事会,即使有大多也是校董合一,体现出高度人治的特点；（2）股东控制,出资者凭借投资成为股东,由股东组建董事会,实行董事会领导下的校长负责制,管理公司化倾向明显；（3）共同治理,代表着非营利性民办高校的发展方向,吸收社会贤达、教育工作者以及学校的直接利益相关者进入董事会或监事会,通过学校章程等正式制度来确保各利益主体平等参与管理。阎凤桥则从非营利性组织的视角指出,与企业由股东代表组成的董事会（Board of D irectors）不同,私立大学采取外部人士组成的董事会（Board of Trustees）管理体制。私立学校董事会不是学校的所有者而是它的看护者或托管者,他们要根据特许状和办学使命,保证学校获得足够资源长久运行。[15]

（三）税收

我国现有法律并未对民办学校的税收及其优惠政策做出明确规定,更不要说依其性质不同加以区别对待了。但在学术界,对于捐资办学免税和投资办学纳税还是取得了比较一致的意见。如邵金荣就指出,非营利私立教育等社会服务机构本身享有法定的免税待遇,向机构捐赠的纳税人享有法定的税收扣除待遇；而营利性教育等社会服务机构要依法纳税保障消费者的合法权益,这是国际上通行的一个基本行为规则或法制原则。[16]247这也代表了理论界的普遍观点。叶盛还对具体的税收项目进行了阐释,指出非营利性学校和营利性学校要在营业税、企业所得税、房产税城镇土地使用税、耕地占用税、契税及关税等方面有所区别。

（四）产权

尽管《中华人民共和国民办教育促进法》第三十五、三十六和五十一条分别规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权”、“民办学校存续期间,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占”、“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报”,但这实际上并没有有效解决民办学校的产权问题,反而引发了产权主体缺位、权能主体不明确以及产权归属不合理、权责关系不对称等弊端。因此,通过分类实现对两类院校产权的区别对待就逐渐成为学术界的共识。邵金荣指出投资与捐资是两种本质属性完全不同的行为。投资与所投入资产的所有权和收益权有必然联系,捐资则是主动奉献或放弃所捐赠资产及其增值所有权的行为。对于民办教育等社会服务机构,要么产权为公益性非营利法人所有,即为社会公共所有；要么产权为个人、独资或合伙私营企业或者企业（私营）法人所有,为营利性机构。二者必居其一。[16]104高卫东和宁本涛也认为：捐资办学的产权归学校所有,捐赠资产在学校停办时也不能收回；投资办学中投资者则拥有投入资产的所有权、使用权、收益权和处置权。[12]宋经也提出,举办者和投资人可以根据出资比例从营利性教育机构的赢利中分享收益,对学校的财产拥有出售、转让等处置权利；而对于非营利性民办学校而言,民办学校作为独立法人,在学校存续期间可以对投入学校的各项资产依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占。[11]

四、结论

纵观我国关于非营利性和营利性民办学校的分类研究,可以发现已经积累起比较丰富的成果,为开展更深入的后续研究奠定了坚实的基础；但同时在部分问题的阐释上依然有所不足,这也为今后的探讨留下了余地。总之,现有研究表现出以下三方面的特点。

第一,学术界已认识到民办高校分类的必要性,但在如何解决法律和观念障碍上仍关注较少。对非营利性和营利性民办高校进行明确区分,不仅有助于营利性学校的合法生存,提高教育市场的供给效率,满足多元化的教育需求,而且有助于非营利性学校的发展壮大,使其真正享受到与公办高校同样的平等地位和优惠条件,还有助于公办院校的规范运行,防止国有资产流失滥用的情况发生。但是,《教育法》第25条第3款规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”这种忽视现实国情的做法增加了分类的难度,如果将获取回报投资兴办的民办学校也视作符合教育法规定的不以营利为目的的办学机构,并允许其享受与捐资办学同样的优惠政策,将只能进一步加剧教育的不平等。因此,我国应分别以不同的法律来规范非营利性和营利性学校,保证前者的非营利性并提供大力支持,允许后者的存在并以经营企业对待,才能确保民办教育总体上健康有序发展。相应地,怎样修订和完善现有立法中的不足,也将成为理论界亟待讨论的重点之一。举办者的态度更是左右分类能否真正落实的重要因素。但是,由于我国投资办学的普遍性,民办学校举办者大多更倾向于维持现状。据2009年6月忻福良和陈洁的调查显示,近80％的民办学校举办人不赞成分类管理。[5]因而,如何克服来自举办者的阻力,也应成为学术界着力解决的议题。

第二,研究者赞同将筹资机制作为民办高校分类的主要依据,但在两分法或三分法上有争议。资金来源是判断民办学校性质的关键性标准,捐资兴学是个人、营利组织和社会通过无偿捐赠,利用非国家资产兴办公益事业的行为,个人或组织既不能从办学中谋利也不得在学校解散时获得剩余财产,属于非营利性法人；投资办学则是以回报为目的的营利性活动,个人或营利组织投资举办的民办学校应注册登记为营利性法人或组织。在这种明确的二分法之外,还有部分学者提出了混合集资形式,并进而将民办学校分为非营利性、准营利性和（纯）营利性三类。就连《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第三十八条在规定税收优惠政策时,也区分了捐资举办、出资人不要求取得合理回报和出资人要求取得合理回报的三类民办学校。实际上两分法代表了一种应然目标,是我国民办教育今后发展的理想选择,三分法则表明了一种实然状况,是当前民办学校运行的真实写照。尽管我国目前捐资兴办的非营利民办高校数量较少,但借鉴世界经验可以发现,高水平的私立大学普遍属于非营利性质,同时参照《教育法》及其他民办学校法律法规“不得以营利为目的”的基调,一方面应坚持将非营利性作为民办学校主要的发展方向,另一方面应努力研究把准营利性民办学校转化为非营利性或营利性民办学校的现实途径。

第三,理论界已积累较丰富的有关民办高校分类内容的成果,但还缺乏系统的分类框架建构。我国学者在有关非营利性和营利性两类民办学校的比较研究方面,还是形成了不少富有见地的见解,涉及办学主体、法人性质、资金来源、治理方式、税收政策以及产权运行等多个领域。特别是围绕产权问题,对两类院校的所有权、支配权和收益权都有比较详细的探讨。但是这些研究一是仍未顾及非营利性和营利性民办高校的全部差别所在,如对两者在教育教学、师资队伍、社会职能、地位作用以及评估监督方面的论述依然十分有限；二是在各个分类领域间也没有形成有机联系,各个侧面之间缺乏关联性,研究人员往往只是选择性地讨论若干方面,并未构成两类院校的完整图式；三是在各项分类内容中,除了产权大多缺少更细化的指标,对两者差异性的深入把握仍显不足。这些有待完善之处也表明了今后研究的方向所在。

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