推动地方服务业大发展的十项举措

夏杰长 欧阳文和

（中国社会科学院财政与贸易经济研究所,北京100836）

服务业正在成为引领我国经济转型与产业升级的重要力量,大多地方政府已经认识到服务业的日益重要性,正在动用各种力量、采取多元举措推进服务业大发展。我们认为,政府与市场是推进地方服务业跨越式发展的两大力量,从政府视角分析,可从以下十个方面推进地方服务业大发展。

一、转变各级领导观念深化对服务业的认识

现在的服务业已经完全不是洗个澡、吃个饭那么简单的事了,而是国民经济的重要组成部分,是扩大就业的重要途径,服务业的发展水平是衡量现代社会经济发达程度的重要标志。如果说上世纪六七十年代的干部不会抓农业就不是好干部,八九十年代的干部不会抓工业就不是好干部,那么,到了今天,不会抓服务业的干部就不是合格的干部。各级领导干部要敢于顺应产业变化,学习现代服务业知识,转变观念、深化对服务业认识,把服务业当作城市转型与产业升级的战略支撑来抓好落实。

二、结合地方实际创新因地制宜发展服务业

服务业发展各地有普遍的共性,但更有各地的“个性”差异,这就要求各地的政策不能千篇一律,需要在国家大政方针一致的前提下,强调个性化特色化发展,勇于创新,敢于开拓,摸索出一条切合本地特色的服务业发展之路。服务业是依托城市而起的产业,城市是服务业发展的主要载体,城市的性质不同,服务业发展的政策和着力点就应有所不同。这就需要各种类型的城市来创新政策着力点,实施适合自身城市发展的政策措施。根据我国城市性质的不同类型,可以将它们的转型概括为三类,即工业型城市转型、区域性中心城市转型和资源枯竭型城市转型。三类转型所对应的核心目的分别是提升制造业自主创新能力、与周边地区之间形成深入的产业分工与合作以及寻找接替产业。工业型城市的转型,宜优先发展能够体现先进制造业与现代服务业融合发展的生产性服务行业,以降低社会交易成本和提高资源配置效率。区域性中心城市的转型,必须要形成以服务业为主导地位的产业结构,服务功能体系要较为完善,使服务业具有强大的经济实力、影响力和辐射力。资源枯竭型城市转型的关键是要解决接续或者替代产业问题。我国许多地方的实践表明,退二进三,即退出传统的资源性产业,进入生态旅游、信息服务等服务业,是资源枯竭型城市成功转型的一条行之有效的途径。

三、实施有效产业政策引领地方服务业发展

服务业发展至一定程度,尤其是地方服务业,需要自上而下的政策激励。为更好地促进地方服务业发展,地方政府应在中央关于促进服务业发展相关政策的引领下,制定出适应当地服务业发展的具体规划和政策。

1.做好服务业专项规划工作,制定实施产业引导政策。科学的规划是服务业发展的基础,有了规划才能使地方服务业发展在国家和地方的产业政策引导下,以立足现状、着眼未来的战略谋划实现服务业科学、有序、健康、持续、高效发展。2010年是规划年,各地对服务业规划总体上是重视的,许多地方都借助“外脑”来编织规划,比起过去自己闭门造车有了很大进步。但是,我们对规划能否有效实施还有所担心。因为,2011年或者2012年地方党委和政府分别要换届。上任政府做规划,下任政府实施规划,这就有一个衔接问题。规划到底有多大的硬约束力,就有一个疑问。现在的问题不是政府要不要做规划,而是制定的规划如何实施。如何在尊重市场基础作用的同时,通过产业政策贯彻政府意图,从而强化规划的引导作用,提高实施规划的自觉性。因此,各级地方政府要采取有效措施,将服务业发展与空间布局规划纳入到城市总体规划中,引导服务业重大项目的空间布局与城市空间形态同步发展,保证服务业的发展按照城市规划布局合理发展。地方政府要通过建立各种引导机制和控制机制,确保各项建设活动与城市发展目标相一致。各地要按照功能互补、错位发展的原则,编制各自的服务业发展布局规划。同时要加强对规划的宣传,提高全社会对规划及实施重要性的认识,增强规划意识,提高维护和执行规划的自觉性,共同推进服务业规划的实施。

2.发挥服务业发展引导资金引领产业政策的导向性作用。服务业引导资金本身规模并不大,但它是一种财政补助资金,能够发挥“四两拨千斤”的放大作用。重视服务业发展引导资金的“倍增”作用。按照产业政策的要求,选好领域,找准项目,通过引导资金对这些领域和项目的投入来引领地方和社会资金的“进入”,这样就可以保证地方和社会资金的投入更好地体现国家产业政策对服务业的要求,从而促进服务业有序健康发展。[1]

3.立足于优化服务业发展结构,促进服务业升级。地方政府要把生产性服务业作为地方现代服务业发展的突破口和立足点,特别要加速发展通信及信息服务业,积极发展金融服务业,规范发展中介服务业,努力拓展租赁与商务服务业,并要不断提高这些领域的服务水平和技术含量,带动服务业整体水平提高。大力发展面向城乡居民消费的服务业,进一步发展以经济适用房为重点的房地产业,推广和规范物业管理,加快发展社区服务业；积极发展旅游产业；引导文化娱乐、体育健身、卫生保健等产业发展；全面开展职业培训,扶植教育培训产业成长；发展农村服务业,改善消费环境。进一步明确政府公共服务责任,健全公共财政体制,把更多财政资金投向公共服务领域,提高公共服务的覆盖面和社会满意水平。

4.完善服务业企业组织,培育大型龙头服务企业,完善中小服务企业的发展环境。加快推进国有服务企业的改革改组,大力培育服务业市场主体,培育好引领国家和地方服务业发展方向的大型龙头企业。服务业永远存在大中小企业并存的格局,其特点就是多样性。考虑到我国劳动人口众多、劳动就业压力较大的现实情况,要积极扶持中小服务企业发展,不断优化中小服务企业发展环境,尽可能放水养鱼,减轻其各种税费,发挥其在自主创业、吸纳就业等方面的优势,让它们真正成为社会的“稳定器”。

四、消除制度歧视,为服务业大发展创造宽松环境

也许是长期以来对服务业忽视的原因,对服务业方面的制度歧视一直存在,比如说价格。很多服务业企业的用水价格跟工业是不一样的,用电价格也受到歧视,为什么要这样做？众所周知,国家提倡建立节能降耗的“低碳”产业,服务业相对工业来说,资源消耗、排放等各方面都更少,但是面临的都是不一样的要素投入价格,而这种价格歧视恰恰是政府所制定和维护的。当然还有其他的很多领域,某些过度的城市管制也使得一些本来可以创造就业的服务业领域得不到发展。笔者相信,在北京任何一个人上街要找一个人擦皮鞋是很难的事情。然而在成都、长沙,往街边的任何一个米粉店一坐马上会有人来给你擦皮鞋。笔者认为,在金融危机经济萧条的时期,让这些工种的存在是很必要和重要的。因为你让这些人擦一下皮鞋既方便了老百姓,又使部分群体有了收入来源,可能影响市容,但这些人可能就不会去抢和偷摸,可能也用不着吃低保,从而减轻了地方财政负担,也有利于增加收入和扩大需求。现在扩大内需的着力点应该是消费,特别是服务消费。但所有的消费都是以收入为基础的。笔者认为,各地只要消除制度歧视,放松管制,创造宽松的环境,许多服务业会自发地发展起来。

（1）投入指标。一般来讲，投入指标主要从资金、人力资源两方面来考虑。R＆D经费支出和R＆D人员投入常被用于表征创新投入。本文选取R＆D人员折合全时当量来表征人力资源方面的投入，选取R＆D经费内部支出表征研发资金方面的投入。

五、建立有效的服务业工作机制,确保各项服务业工作有序推进

现在许多地方政府都组建了“服务业办”或者“服务业发展领导小组”。笔者认为,应不断完善和健全“服务业办”或“服务业发展领导小组”的职能,落实重点产业和重点工作协调推进制度,协调解决影响全市服务业发展的重大问题。按照“一业一责”原则,建立由地方政府分管领导牵头,主管部门具体负责,相关部门密切配合的重点产业发展领导小组,统筹协调重点产业和关键领域的发展。各地还应建立一套健全完善的服务业绩效考核体系,科学设置考核指标,认真组织实施好对地方及相关部门的绩效考核,通过定性定量的考核,充分调动各方面的积极性,形成推动工作的强大合力。同时要注重发挥行业协会和中介组织的“服务、沟通、公证、监督”作用,通过服务行业协会等中介组织,建立起政府与服务企业间的“桥梁”,避免政府对服务企业过多的直接管理和市场的无序与过度竞争。

六、加强载体和项目建设,提升服务业竞争力

以“服务业重大项目、服务业重点企业、服务品牌”和“建设服务业集聚区”为主要抓手,推进服务业发展,提升服务业竞争力。比如,山东省泰安市提出了全市服务业“1030”工程,使其进一步明确功能定位和发展目标,增强核心竞争力。地方政府应建立服务业集聚区和特色街区考核指标体系和机制,打响服务业集聚区和特色街区的若干品牌,培育起数家省级及以上服务业集聚区的示范区。①各级政府要认真研究城市化、工业化、国际化的发展规律,超前谋划一批发展前景好、关联度高、带动能力强的大项目,搞好项目储备,每年都要从中确定实施一批大项目,跟踪监督管理,确保尽快发挥效益。与此同时,鼓励和引导重点企业加强自主创新能力,加快形成一批具有自主知识产权和品牌、具有较强竞争力的服务业龙头企业,带动中小企业全面发展。

七、完善服务业财政税收政策,强化政府的调控作用

财政是支持服务业发展的重要手段。在社会主义市场经济条件下,对于大多数服务业而言,不可能主要由财政直接投资来支持其发展,而是要通过多样化的支持方式丰富财政支持服务业发展的方式,提高财政资金的使用效果,来推进服务业的发展与成长。综合运用财税手段多样化地支持服务业发展,比如通过减免税、加速折旧、增加费用扣除、允许亏损抵补、延期纳税等方式来支持服务业特别是生产性服务业企业发展；清理整顿服务业收费问题,优化服务业发展环境；通过税收政策的倾斜与引导,大力鼓励现代服务业（信息、科技开发、会展、咨询和法律服务等）和新兴服务业（房地产、物业管理、旅游、物流、社区服务、教育培训和文化体系等）的可持续发展,提升高端服务业在整个服务业中的地位,促进服务业内部结构的优化,把服务业的资源优势转换为竞争优势。当然,按照目前的税收体制,地方只有征管权而没有税政权,这在一定程度上约束了税收政策的运用。笔者认为,要维护税收的完整性和严肃性,这是毋庸置疑的,但是,对许多服务业企业而言,最迫切的是规范整顿各种不合理的收费,降低进入门槛,破除行业间的垄断。

八、完善金融政策,解决服务业发展融资难问题

现代服务业的个性化、多样性与金融业特别是银行业的稳健经营模式发生了矛盾。到目前为止,还没有很好地找到化解这一矛盾的钥匙。在这里,笔者尝试性地提出以下对策措施,试图破解这一矛盾。

1.建立多元化服务业投融资体系。逐步建立以财政资金为引导,信贷、外资、社会资金为主体的多元化服务业投融资体系,引导科技银行和社会创投机构,设立种子基金、天使基金、债权基金、网络联保贷款、担保基金和创投引导基金等,满足成长性企业在种子、起步、成长和扩张等各阶段对资金的需求,尽力缓解服务业企业融资难的问题。

2.创新金融支持服务业的方式。在信贷融资方面,扩大收费权质押贷款业务。对部分服务业企业抵押物不足问题,银行可以推出知识产权抵押贷款、文化创意企业贷款、留学生创业贷款及小额担保贷款等业务。在股权融资方面,鼓励符合条件的服务业企业到股票主板市场、中小板市场和创业板市场上市融资和再融资。在债券融资方面,支持符合条件的服务业企业通过银行间债券市场发行企业债券、短期融资券、中期票据和可转换债券等直接融资产品,不断拓宽服务业企业的直接融资渠道。

3.健全金融机构体系,提高金融支持服务业发展能力。服务业内容十分丰富,单一的金融机构不可能囊括全部的服务业企业业务。要大力发展多种类型的金融机构,发展多层次的信贷市场。完善商业银行的公司治理结构,转变经营机制,优化组织结构和业务流程,增强银行业等金融机构对服务业的支持能力。特别要健全、完善面向农村和中小企业的金融机构,为解决农村服务业和中小服务企业的融资难问题创造条件。

4.鼓励金融创新,助推新兴服务业发展。高技术服务业是风险性较强的新兴服务业,技术创新存在高风险性,需要投入大量资金,资金投入往往成为重要“瓶颈”制约,这就需要建立多层次、多元化的投融资机制来解决。一方面应建立完善多层次的资本市场体系,大力鼓励发展天使投资、创业投资,支持融资性担保机构发展。另一方面,应充分发挥政府投资对社会投资的引领带动作用,通过设立创业投资基金,降低银行贷款门槛,努力拓宽融资渠道,调整优化信贷结构,完善政策支撑体系,吸引社会资本进入,实现“以政府投资为主”向“以社会投资为主”的有序转换。

九、健全科技政策,提高科技含量,推进服务业现代化

纵观人类发展历史,制度创新与技术进步是推动经济和社会发展的主导力量。在科学技术日新月异的今天,实施有效的科技政策,强调技术进步对服务业快速高质发展的推动作用,是促进服务业发展极为重要的战略选择。

1.加强对科技服务业的宏观管理和政策引导。一是科学界定科技服务机构的性质,形成按营利机构和非营利机构进行规范的分类管理。考虑部分科技服务机构可能具有的非营利性特征,制定专门针对非营利科技服务机构的管理办法。二是加大政府对科技服务的采购,政府各部门科技服务采购应面向全社会,实行公开、公平和公正的制度化操作。三是大力发展和扶持科技咨询业协会、技术经纪人协会、生产力促进协会、企业孵化器协会、科技风险投资协会、专利代理行业协会的建立和发展,重视行业协会的规范化建设。四是进一步下放政府职能,特别是一些服务性和事务性的业务,如将科技项目评审、项目管理和项目验收等业务下放给科技服务机构,扩展其发展空间。五是加强公共信息基础设施建设,打破部门对公共信息的垄断,降低科技服务机构获取公共性信息资源的成本。

2.深化科技服务业管理体制和运行机制的改革。一是以政企分开、政事分开、企业与事业分开为原则,着重推进科技服务机构的市场化、产业化,深化事业单位的改革,建立非营利科技服务机构运行机制,引导非营利服务机构建立企业化管理体制,面向市场提供社会化服务。二是引导科技服务企业建立现代企业制度,重点建立适应知识型科技服务企业合伙制,以推进科技服务业的制度创新。三是深化公益性科研院所和科技服务类事业单位的改革,改变科技服务机构小、散、弱的局面,通过资源重组和整合,做大做强一批综合性和专业性的科技服务机构,促进科技服务业向集团化、规模化、网络化方向发展。

3.深化产学研合作机制,鼓励高技术服务企业间建立产业联盟。一是企业充分利用科研院所和大专院校的人才优势、先进的科研基础设施优势、掌握前端的科技发展优势以及信息广泛及时等若干优势,加强与科研院所、大专院校的长效联系机制,实施“科技联姻”工程。二是搭建企业技术创新平台,使企业在产品研发上做到“生产一代、研制一代、开发一代、储备一代”,通过不断地技术创新,实现我国高技术服务产业的持续、快速、健康发展,并带动我国产业结构优化和产业升级,攀升全球价值链的高端。三是积极鼓励各类高技术服务企业成立产业联盟。鼓励集聚区内企业之间的联合研发、共同投标、知识共享、联合营销等行动。[2]

4.加强高技术服务业企业信用体系建设和知识产权保护体系。一是推进服务业企业信用档案系统和信用评级工作,健全社会信用体系和相关法律法规,加快全社会信用体系建设,逐步建立全国重点服务企业平台,实行服务企业信用报告制度。二是积极推进服务业企业标准化试点工作,推动信息服务、科技研发等行业的标准化,重点推进行业服务内容和质量的规范标准。三是加强知识产权保护和引导,支持企业申请国际国内专利和标准,鼓励企业通过产学研联合等方式参与和制定产业技术标准、国际技术标准,加快与国际先进标准的对接。四是鼓励企业创新知识产权经营模式,支持企业之间的专利许可、交叉许可,推进科技成果共享和协作研发。

十、实施人力资源政策,打造人才高地

大力发展服务业是缓解就业压力的重要出路,而有效的人力资源政策既能够为劳动力向服务业转移创造条件,也是提升服务业劳动生产率和服务业竞争力的重要手段。由此,要逐步完善服务业发展的人力资源政策,加快服务业人才开发,为现代服务业发展培养合格的人才。

1.树立发展新理念,抓紧制定现代服务业人力资源开发战略。第一,乘《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020）》的东风,抓紧制定现代服务业人力资源开发专项战略,全面实施科教兴国战略和人才强国战略,逐步实现由普通劳动力大国向人才大国的转变,以推动服务业发展实现质的飞跃,将比较优势和后发优势转化为市场竞争力。第二,现代服务业人力资源开发专项战略规划是现代服务业发展的重要支撑。政府相关部门在编制现代服务业人才开发战略规划时,要紧扣现代服务业发展的变化趋势,围绕产业发展变化的动态趋势来培养、引进和储备人才,提供及时、准确和完整的人才市场信息,正确引导现代服务业人才开发。

2.利用劳动力资源丰富的比较优势,重视发展劳动密集型服务业。第一,我国是劳动力资源非常丰富的人口大国,发展服务业不能脱离这一基本国情。要立足于比较优势形成我国服务业的竞争优势,可优先发展旅游服务、工程承包、劳务输出等具有传统竞争优势的行业。第二,要强调对这些领域就业者进行人力资源开发。不断提高就业者的知识含量和技术含量,增加这些行业的附加值。第三,充分发挥我国人力资源丰富的比较优势,大力发展面向消费者的服务业,适应居民消费结构升级趋势,扩大短缺服务产品供给,满足多样化的服务需求。第四,继续加快发展社区服务业。围绕便民服务,重点发展社区卫生、家政服务、社区保安、养老托幼、食品配送、修理服务和废旧物品回收等。第五,要积极运用现代经营方式和服务技术改造传统服务业,提高其服务水平和服务质量。

3.健全服务业人才的培养、激励和评价机制。首先是改革现代服务业人才的培养机制,发挥学校、企业和研发机构三方共同的力量,实施产学研一体化的培养机制,改革传统的“填鸭式”人才培养方法。其次是全面推进职业资格证书制度,建立现代服务业职业资格标准体系,加快推进科技咨询师、项目管理师、质量认证师、资产评估师、会计师、技术经纪人、美容师等职业培训和资格认定工作,提高从业人员的整体素质。第三是对从事高端技术服务业人才实施有效的激励机制和综合保障体系,包括个人所得税的减免、大城市落户、职称评定、社会保障计划,解决配偶就业和子女上学等问题。

4.优化财政性教育支出结构,支持发展职业教育,为服务业打造合格人才。大力发展职业教育,为服务业发展培养适用型人才是“十二五”期间的重要任务。首先,要坚持统筹财政性教育资金,重视发展职业技术教育,使其具有与普通高等教育同等的地位。其次,国家要发挥财政资金、税收优惠和土地政策的导向作用,引导社会关心、支持职业教育的发展,为职业教育的发展创造一个良好的外部环境。第三,应鼓励各种教育机构发展跨领域专业人才培训,建立完善的相关职业资格制度,提升服务业的服务品质,使其标准化、规范化,促进服务业的发展。

5.加大高端服务业紧缺人才引进和培养力度,建立高端服务业人力资源储备库。第一,鼓励从跨国公司和国内外培训机构引进先进的人才培训理念和模式,全面推进高端服务业人才的交流合作,招揽国内外高端服务行业领军人物。第二,制定高端服务业人才分类开发计划,引导高等院校、社会培训机构发展不同层次和类型的高端服务业教育。第三,健全企业家服务体系,吸引和培育更多具有创新精神和创业意识的企业家。第四,完善以知识资本化为核心的激励机制,积极推进技术入股、管理人员持股、股票期权激励等新型分配方式,建立人才柔性流动机制,将高端服务业企业引进高级人才所产生的有关住房货币补贴、安家费、科研启动经费等费用,依法列入成本核算。

注释：

①见《泰安市服务业载体建设“1030”工程考核调度办法（试行）》。

[1]夏杰长.中国服务业发展的机遇、挑战与对策[J].中国财贸导刊,2010（19）：7-8.

[2]赵弘,赵凯.加快中关村高技术服务业发展 [EB/OL].（2009-03-09）.http://www.ssfcn.com/kcnew s_detail125. asp？id=5991.