外国政府贷款项目绩效评价研究

河南省生产力促进中心 韩景华

外国政府贷款项目绩效评价研究

河南省生产力促进中心 韩景华

一、外国政府贷款简介

外国政府贷款是指一国政府向另一国政府提供的、具有一定赠予性质的优惠贷款，主要用于城市基础设施建设、环境保护等非盈利项目。目前，我国同日本、德国、法国、西班牙、意大利、加拿大、英国、奥地利、澳大利亚、瑞典、科威特、荷兰、芬兰、丹麦、挪威、瑞士、比利时、韩国、以色列、俄罗斯、卢森堡、波兰及北欧投资银行、北欧发展基金等24个国家和机构建立了政府（双边）贷款关系。除英国、澳大利亚、俄罗斯3国外，我国与其余上述国家及金融机构目前均有贷款余额。这些贷款具有以下特点。

1.属主权外债，贷款必须偿还。外国政府贷款是中国政府对外借用的一种债务，是国家主权外债。除国家计委、财政部审查确认，并报经国务院批准由国家统借统还的外，其余均由项目业主偿还且多数由地方财政担保。

2.贷款条件优惠。外国政府贷款其赠予成分一般在35%以上，最高达80%。贷款利率一般为0.2%～3.0%，个别贷款无息。贷款偿还期限一般为10～40年，并含有2～15年的宽限期。

3.限制性采购。除日本、科威特两国是国际招标外，其余国家的第3国采购比例为15%～50%，即贷款总额的50%～85%用于购买贷款国的设备和技术。一般不能自由选择贷款币种，汇率风险较大。

4.投向限制。借用的外国政府贷款主要用于政府主导型项目建设，主要集中在基础设施、社会发展和环境保护等领域。

5.具有政府间援助性质。改革开放30年以来，中国利用外国政府贷款取得了巨大成绩。截至目前，中国已利用了日本、德国、西班牙、法国等27个国家和金融机构提供的优惠政府贷款，对农业、林业、能源、环保等行业的发展起到了重要的推动作用。

根据财政部提供的数据，截至2007年年底，中国已累计实施各类外国政府贷款项目2394个，利用贷款总额557亿美元，在很大程度上缓解了我国建设资金不足和技术装备落后的状况，取得了显著的经济效益和社会效益，促进了国民经济各项事业的发展，外国政府贷款已成为我国利用外资的一个重要组成部分。

二、外国政府贷款项目绩效评价的作用与意义

外国政府贷款项目绩效评价，是指运用科学合理的评价方法、评价标准以及评价指标，从贷款项目个体和贷款项目整体两个层面以及借、用、还3个环节，对贷款项目预期目标的实现程度、贷款项目的实施效果以及可持续状况等进行评价。在我国利用外国政府贷款的近30年间，国内外形势已经发生了巨大的变化。随着我国经济实力的增强和国际发展援助重点向非洲转移，一些国家已经停止对我国的优惠贷款，因此，我国现有渠道的优惠贷款规模存在下降趋势。在这种形势下，财政部一直在积极寻找新的资金来源、探索新的贷款合作形式。这对我国政府贷款管理提出了新的要求，需要进一步提高贷款使用效益，总结过去的成功经验并运用到新的合作形式中去，使新的贷款合作形式更好地发挥作用。财政部金融司提出探索外国政府贷款项目绩效评价制度和方法正是应对这种管理要求的良好举措。

此外，援助国对其政府贷款项目实施效果十分关注，这使中国作为主要受援国之一，承受了不小的外部压力。一些国家已经对援华贷款项目或计划进行了评估，例如，2004～2005年，荷兰外交部政策与业务评估局（IOB）与科技部科技评估中心联合对荷兰政府贷款计划在中国的实施情况进行了评估，评估结果提交至荷兰议会，作为其政策制定的重要参考依据。

目前，受援国全面评估其外国政府贷款绩效还很少见，仅有越南、南非等国在这方面进行了一些尝试。国际社会普遍认为，评价能力是发展中国家整体发展能力的重要组成部分，评价反映了绩效管理改革的需求，建立完善的评价机制是衡量发展项目管理决策与国际接轨的重要标志。财政部金融司组织对外国政府贷款项目开展绩效评价，不仅是对外国政府贷款实施30年对中国社会经济发展贡献的客观、科学评价，而且通过评价总结了对援助国和受援国都具有良好的借鉴作用的经验和教训。

另外，近年来，中央对政府绩效高度重视，绩效评价已成为政府行政管理体制改革和行政问责制的必然要求。胡锦涛总书记在中央政治局第四次集中学习会议上提出“要加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，完善公共服务监管体系”。2005年以来，温家宝总理多次在政府工作报告中强调“要抓紧研究建立科学的政府绩效评价体系”。伴随着改革步伐的加快以及政府和民众的日益关注，各部门对项目综合绩效评价的需求越来越迫切。为落实中央领导的指示，各部门和地方政府都在各自的领域积极探索绩效评价。据统计，发改委、审计署、交通部、环境部等10多个中央部委和1/3以上的省、市、自治区陆续开展了政府绩效评价的探索，形成了百花齐放、百家争鸣的局面。

发展援助项目在我国率先引入现代化项目管理方式，如项目管理框架，项目设计、实施、过程监测和绩效评价等。发展援助项目的绩效评价经验不仅在世界范围内具有权威性，而且在我国进行了大规模的实践。发展援助项目属于准公共财政性质，可为我国政府公共支出的绩效评价提供重要的参考和借鉴。国际经验表明，发展中国家的政府公共支出的绩效评价绝大多数是从发展援助项目起步的。同时，由于国际金融组织和外国政府援助项目的设计和管理相对比较规范，项目目标比较明确，选择这类项目作为试点，往往比较容易取得较好的效果。因此可以说，对外国政府援助项目进行客观评价是贷款项目绩效、问责和学习的需求，是满足财政部加强外国政府贷款管理的需求，是控制国家主权外债风险和提高效能的需求，更是引导国外优惠资金投向和优化结构的需求。

2008年，我国财政部金融司出台了《外国政府贷款项目绩效评价暂行办法》（财金[2008]24号），计划从2008年起，在3年时间内对所有已实施完成的外国政府贷款项目开展绩效评价。

三、外国政府贷款项目特点和绩效评价方法研究

1.外国政府贷款项目特点。外国政府贷款项目的主要特点：一是利率较低，具有优惠性与赠予性。二是项目申报和审批程序复杂，涉及管理部门众多，协调成本较高。三是贷款项目的实施跨度时间长。四是覆盖领域众多。

2.外国政府贷款项目绩效评价方法研究。根据《外国政府贷款项目绩效评价暂行办法》（财金[2008]24号），外国政府贷款项目的绩效评价在我国已初步建立了较为系统的评价模式，这个系统一般主要从以下几个方面开展评价工作。

（1）前期准备工作。一是制定绩效评价工作方案。根据财政部金融司抽样方案，进行项目摸底；开展绩效评价工作的组织架构、任务分工；根据本年度绩效评价的工作量，筹措工作经费；按财政部要求，细化绩效评价工作进度表等。二是组建绩效评价专家组。选择合适的评估机构（研究机构、大学等）和专家，注意专家专业背景的结合（理工、金融、管理等），加强对专家的培训并保持评价队伍的相对稳定。

（2）书面通知被评项目单位。发函通知项目单位开展评价的目的、意义，告知项目单位评价的具体工作程序和时间安排；项目单位需要配合的工作事项。

（3）收集项目基础数据和信息。尽可能保证项目信息的真实性和完整性，在信息收集阶段与项目单位及时沟通，注意收集评价所需的关键和最重要的数据。案卷研究和资料分析主要包括：贷款项目执行单位提交的调查信息表和案卷资料，与该项目相关的国家、行业及地方的政策文件，互联网上有关项目的新闻报道、资料信息，政府贷款管理部门及行业主管部门的信息。

（4）面访与实地调研。项目现场评价通过面访、座谈或实地考察的方式核查问题，可选择在省会城市或项目单位所在地召开座谈会，必须找熟悉项目情况的管理、技术和财务人员参加座谈。预评分及核查问题清单：根据案卷研究的结果对项目进行预评价；整理出项目缺失信息内容和疑惑问题清单；通过分析列出项目实地调研核查问题清单，得出综合分析与评价结果。根据实地调研收集的信息进行综合分析（包括利益相关者的观点），完成对项目的绩效评分、确定绩效等级、撰写评价报告及附件。

（5）征求项目单位意见。由省级财政部门、专员办书面通知项目单位绩效评价结论并征求意见，最后向财政部报送评价报告：省级财政部门统一向财政部报送贷款项目的绩效评价报告及附件。

贷款项目绩效评价方法主要包括：案卷研究法，即结合国家发展规划、产业政策以及地区发展规划，对贷款项目的政策相关性、可持续性和影响等情况进行分析。成本效益法，即将一定时期内贷款项目的支出与效益进行对比，特别是对债务的偿还情况进行考察，以分析、评价贷款项目的实际执行结果。比较分析法，即通过纵向和横向的比较，并参考外国政府或贷款机构有关贷款项目的后评估结论，对贷款项目的实际绩效与预期目标实现程度等进行对比分析。因素分析法，即在分析影响贷款项目实施效果及可持续性内外部因素的基础上，综合评价贷款项目的绩效情况。综合指数法，即在计算多种绩效评价指标的基础上，根据一定的权重计算出贷款项目的综合评价分值。公众评价法，即对无法直接用量化指标衡量效果的贷款项目，通过专家评估、公众问卷、抽样调查等方式来评价贷款项目的效果及影响。

四、外国政府贷款项目绩效评价指标

外国政府贷款项目作为发展援助的有效工具，主要目标是促进受援国的社会经济发展，同时促进援助国与受援国的经贸关系。相当一部分项目是非盈利性的，他们更加关注项目实施的发展效果，如减少贫困、改善环境、增加就业、改善基础设施等。因此，外国政府贷款项目的绩效评价应更加关注项目的发展效果。本次外国政府贷款项目绩效评价采用了国际通行的发展援助评价5项准则，这有利于与援助国就评价结果展开对话，也有利于对评价结果进行国际比较。在5项准则的框架下，针对外国政府贷款项目的特点，确定了此次外国政府贷款项目绩效评价5项准则的具体内涵。

1.相关性。主要衡量外国政府援华贷款计划项目的选择与国家、部门和地方的发展政策、需求的一致性程度，权重10%。

2.效率。是指投入和产出的关系，是否以更低的成本或更快的速度取得预计产出。主要衡量贷款项目审批、建设期管理以及投产运营管理的效率，权重20%。

3.效果。效果是最重要的评价准则，主要衡量贷款项目预期目标的实现程度以及实际产生的效果，包括经济效益、社会效益和能力建设效果等，权重40%。

4.可持续性。是指计划或项目实施完成后，其独立运行的能力和产生效益的持续性，包括技术可持续性与财务可持续能力、管理能力的可持续程度等，权重30%。

5.影响。主要衡量贷款项目实施所带来的正面或负面影响，包括示范与扩散效应、审计和财政检查问题等。影响准则具有10%的附加权重。

为了保证绩效评价工作的客观、公正和科学，在5项准则的框架下，建立了一套完整的绩效评价指标体系：在相关性准则下设立了3个一级指标和4个二级指标；在效率准则下设立了3个一级指标和8个二级指标；在效果准则下设立了4个一级指标和9个二级指标；在可持续性准则下设立了3个一级指标和5个二级指标；在影响准则下设立了3个一级指标和4个二级指标。

五、评价中体现的关键问题分析与经验总结

1.绩效评价关键问题的分析。

（1）项目背景与项目概况。首先了解项目建设目的，是否和国家、地方发展规划有一定的相关性；项目投资规模和计划完成情况。根据项目基本情况，对为何要利用外国政府贷款建设该项目有了基本正确的认识。

（2）基础数据采集。首先，整理分析项目单位提交的与项目相关的基础数据和信息调查表、项目案卷资料以及评价所需的资料和证明文件。其次，配合项目绩效评价专家组通过面访财政部等相关管理部门，并配合互联网上项目信息查询和电话访问等，收集并分析与评价工作有关的补充信息，从而建立真实可靠的评价依据。

（3）案卷研究及预评价。对项目的案卷研究资料主要包括项目信息调查表、项目申请利用外国政府贷款的请示、省级相关管理部门对项目的批复文件、项目的项目建议书、国家发展改革委员会关于该项目作为备选项目的函、年度财务审计报告等。根据对这些资料和补充信息的分析和讨论，专家组对项目提出了若干个需要调研核查的问题以及需要补充的项目资料，并对照外国政府贷款单个项目绩效评价指标对该项目进行了预评分。

（4）实地调研及座谈会。专家组会同省级政府管理部门及项目负责代表等进行实地考察并进行座谈。专家组就案卷研究中发现的问题和有待核查的信息与项目单位代表进行充分交流，并到现场了解所购设备的运行状况能否达到预期效果以及项目单位对设备的质量反馈。

（5）综合分析与绩效评价。对外国政府贷款单个项目评价的准则采用OECD国家、世界银行、亚洲开发银行等通用的5项准则，即相关性、效率、效果、可持续性和影响。

根据评价准则和权重，借鉴世行、亚行等国际组织以及一些OECD国家对于项目绩效评价方式，结合我国情况，将得出的绩效评价结果化为最终得分。最后将总得分分为4个等级：A，优，分值区间总分≧2.55分；B，良，分值区间1.95分≦总分≤2.55分；C，中，分值区间1.50分≦总分≤1.95分；D，差，分值区间总分≤1.50分。

2.绩效评价方法分析与经验总结。

（1）定量与定性指标。项目的评价指标具有定量和定性两种特点。定性指标通过评价人员的主观判断，采用分段打分法，可使定性指标转换成定量指标。

（2）事实与观点判断。绩效评价可依据项目的基础数据信息、客观事实、利益相关者的观点等内容进行判断。在一定条件下，观点指标从理论上可以转换成事实指标，但仍需依据评价人员的主观判断。

通过外贷项目的绩效评价，建议财政部进一步完善外国政府贷款招标采购管理，确保贷款竞争性，避免贷款国指定供货商的设备价格高于同期同型号同质量的设备价格。同时，改善售后服务保证设备能够持续正常运转，从而使项目真正达到预期效果。

六、对外国政府贷款绩效评价工作的建议

通过外贷项目的绩效评价，发现采用的指标体系在评价某些指标如项目运行开始时间、效益等指标时，存在项目运行开始时间不好确定、以经济效益为主还是以社会效益为主的问题，这些都需要对现有指标体系进行修订完善，研究制定一个统一的标准，以便评价结果客观、正确。为了进一步搞好外贷项目的绩效评价工作，我们提出如下建议。

1.进一步完善制度建设。为进一步保证外国政府贷款项目绩效评价工作的顺利开展，加大对该项工作的重视程度，把绩效评价工作切实纳入制度化、规范化管理轨道，有必要在财政部金融司出台的《外国政府贷款项目绩效评价暂行办法》（财金[2008]24号）的基础上，出台更高层次的相关文件。

2.进一步加强评价能力建设。为提高绩效评价工作效率，促使项目单位更快、更好地投入准备工作，建议相关部门进一步加强项目单位的专门培训工作，组织全国经验交流会，促使各省对绩效评价工作进行总结分析，交流经验，实现共同提高。同时建议加强评价能力建设，重视中介机构的作用。专业评价队伍是评价能力建设的重要内容，也是长期、大规模开展绩效评价工作的需要。河南省聘请了中介机构来具体实施项目的绩效评价工作，通过3年的外贷项目评价工作，逐渐稳定了一支以科技评估机构为主力军的评价工作团队，中介机构的作用也逐渐凸显。在实施方式的选择上，各省都不一样，有条件的自己做，自己做不了的都聘请中介机构来具体实施，但中介机构的选聘都是根据各省情况确定或行业推荐的，缺乏可供参考的指导性文件。建议财政部出台绩效评价机构选聘办法，以便省级以下财政部门遵照执行，保证评价工作的整体质量和时效性。

3.采用多指标综合分析法。在绩效评价中，应综合运用案卷研究法、成本效益法、比较分析法、因素分析法、综合指数法、公众评价法等多种分析方法，使评价过程更加全面，评价结果更加准确。要关注项目目标群体的受益效果，充分体现以人为本的理念，关注项目给目标群体带来的变化，将目标群体的满意度作为效果评价的重要指标。

4.进一步完善评价指标。

（1）项目运行开始时间。有些项目如河南公共卫生项目要采购多批次、多台（套）设备，设备到货有先有后，整个项目运行开始时间以最先批次到货设备的开始运行时间，还是以最后批次到货设备开始运行时间为准，需要研究制定一个统一的标准。

（2）设备良好运行时间。对项目的设备使用效率进行评分时，设备良好运行时间难以衡量，特别是对于城市管理系统、污水处理厂来说，由于其对城市的日常生活非常重要，所以城市管理系统、污水处理厂设备需要365天且每天24小时运行。设备良好运行时间在总体上而言是365天，但具体到个别设备可能达不到。建议对于城市管理系统、污水处理厂等特殊企业，此指标取整体设备的良好运行时间。

（3）可持续性。根据财政部关于印发《外国政府贷款项目绩效评价暂行办法（财金）[2008]24号》及有关评价指标的通知中的可持续性评分说明，若项目破产或停产2年（含）以上，则项目可持续性为零分。但文件中对于项目主体已改制、重组和项目工程已分离，工程的运营与原项目主体单位已无任何关系等情况如何评分未作详细说明。建议财政部针对类似情况，制定更为详细的绩效评价细则，以保证绩效评价工作的顺利实施和绩效评价结果的科学性、公正性。

5.强化绩效评价成果的应用。外贷项目的绩效评价不仅对我国与外国政府贷款机构合作的战略调整与工作重点的转变有着非常重要的意义，而且对探索建立我国公共资金项目的绩效评价体系也具有重大参考价值。建议在3年外国政府贷款单个项目绩效评价完成后，开展整体项目评估，以便各省不断总结经验教训，并将绩效评价的成果运用到新项目的申报、执行等过程中，使之更加科学、规范