对港口码头配备溢油应急设备的探讨

文/ 湛江海事局 黄 杰 邸锦疆

随着我国对能源的消费日益增长，中国进口原油的数量逐年提高，年进口原油的数量早已突破亿吨大关[1]，船舶进出港和码头装卸油作业次数不断增加，港口及附近水域溢油污染风险不断增加。据统计，国际上船舶溢油污染事故的清污率已达70%以上，而我国沿海船舶溢油污染事故的清污率只有7%，每年在我国沿海海域发生的船舶溢油污染绝大部分只能靠海洋自净能力来清除。[2]码头常常是溢油事故频发水域，以南方某港为例：该港2000年至2009年一共发生大小溢油事故30起，而发生在码头及附近水域的溢油事故达23起，占事故总数的75%以上。一旦发生溢油事故，单独依赖靠泊船只开展应急清污行动往往难以奏效，而码头作为应急现场的平台，有时间和位置的优势，可以在较短的时间内组织码头清污人员使用溢油应急器材开展清污行动。因此，码头应被作为防控溢油事故的重点地段。经验表明：及时布放围油设备，对溢油的围控在溢油事故应急处置工作中是尤为重要的环节，是防止港口水域海洋环境遭受更大破坏的重要手段，也是整个溢油应急行动的基础和关键性操作，会直接影响后续的浮油回收和处理效果，因而码头溢油设备的配备显得极其必要和紧迫，具有十分重要的现实意义。

一、相关依据

为了做好船舶的防污染工作，保护好海洋环境，我国有关法律法规、规章和行业标准对港口码头溢油应急设备配备有了明确的规定和要求。《中华人民共和国海洋环境保护法》第69条规定：装卸油类的港口、码头、装卸站和船舶必须编制溢油污染应急计划，并配备相应的溢油污染应急设备和器材。《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第15条规定：建设港口、码头，应当设置与其吞吐能力和货物种类相适应的防污设施。港口、油码头、化学危险品码头，应当配备海上重大污染损害事故应急设备和器材。《防治船舶污染海洋环境管理条例》第13条规定：港口、码头、装卸站以及从事船舶修造、打捞、拆解等作业活动的单位应当制定有关安全营运和防治污染的管理制度，按照国家有关防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的规范和标准，配备相应的防治污染设备和器材，并通过海事管理机构的专项验收。2009年5月发布的交通行业标准《港口码头溢油应急设备配备要求》（JT/T451—2009）对不同类型、不同等级的码头的溢油应急设备的配备做了量化的要求。

二、目前的现状

调查显示：我国绝大多数港口现有码头的防污染设备都达不到《港口码头溢油应急设备配备要求》的标准，较早时期建造的油品码头，在防治污染设备和器材以及污染监视设施的配置上还有相当的差距，而一些较早时期建造的非油品码头，在防治污染设备和器材方面更是一片空白。尽管一些近年来新建的码头在海事管理机构的积极督促下也加大了对防污染设备和器材的投入，但是防污应急设备在数量和油污应急能力上还远远不能满足有关标准的要求。纵观全国，仅有极少数油品码头配备了专业溢油应急处置船，绝大多数码头的溢油防备器材仍局限于少量吸油毡和消油剂。

三、原因分析

1. 有关立法、标准建立的滞后

经第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议修订通过的《中华人民共和国海洋环境保护法》从2000年4月1日开始施行，《中华人民共和国环境影响评价法》自2003年生效施行，《港口码头溢油应急设备配备要求》（JT/T451—2009）自2009年5月施行。我国早期建设并营运的港口，由于立法滞后和有关标准的不健全，存在没有配备相应溢油应急设备的普遍现象。

2. 政出多门、职能交叉影响执法效能

管理部门职能交叉造成管理上的脱节，涉及港口码头相关管理的部门有海事、港口行政管理、环保等部门。依据国务院《防治船舶污染海洋环境管理条例》规定，海事部门负责对港口、码头、装卸站以及从事船舶修造、打捞、拆解等作业活动的单位配备相应的防治污染设备和器材的专项验收。而依据《中华人民共和国港口法》，由港口行政管理部门实施港口经营许可，两部门在一些问题上存在着分歧，譬如，港口行政管理部门核定的“危险货物港口作业认可证”上关于危险货物港口作业范围，该危险货物范围不包括未列入GB12268《危险货物品名表》的固体散装危险货物、高闪点的散装油类物质、散装有毒液体物质，而这些在国际公约和我国法律法规属于污染危害性货物。

纵观海事行政管理机关管理的污染危害性物质，除了包括《危险化学品安全管理条例》中的危险化学品和《港口危险货物管理规定》中的“危险货物”外，还有未列入危险化学品名单和GB12268《危险货物品名表》的部分固体散装危险货物、散装油类物质、散装液体危险化学品和散装有毒液体物质，即没有联合国编号的固体散装危险货物、散装油类物质、散装液体危险化学品和散装有毒液体物质。港口行政管理部门在核发危险货物港口经营资质许可时，没有把《港口码头溢油应急设备配备要求》作为核发条件。

环保部门职责主要体现在建设码头设施的环境影响评价方面，按照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定，环保部门在批准环境影响报告书前，必须征求相关海上执法部门意见，而在实践中，这个步骤经常被省略或仅仅是走过场。

3. 政府监督缺位、监管力度不够

《海洋环境保护法》明确规定海岸工程建设项目在环境影响评价中必须征求海事部门的意见，而一些近期新建、改建和扩建的码头工程仍存在着政府管理和监督不到位的情况，环境保护“三同时”制度（配套的环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）也没能严格执行和具体落实，主要表现在：一方面，一部分码头在没有海事部门介入的情况下顺利通过环评、施工并取得经营资质投产使用，这种码头溢油设备的配备情况可想而知；另一方面，尽管码头工程按照规定程序开展了环评，海事管理机构也提出了一些有关码头溢油应急设备的配备要求，但在政府监管部门缺乏有效的沟通和及时的跟踪评价的情况下，很难保证工程方能按照要求配备有关溢油应急设备。[3]

4. 溢油应急设备缺乏技术标准且投入费用高

我国的溢油应急设备市场还不规范，除消油剂、围油栏、吸油毡和浮油回收船外，大多数的应急设备还没有建立起统一的技术标准[4]。据调查，尽管大部分码头业主想配置一些溢油应急设备，但不知道购买渠道，也不清楚所选择的设备是否符合要求，导致码头溢油应急设备配置的滞缓。

另外，行业人士普遍认为，购置溢油应急设备需高投入，清污器材价格高，使用寿命短，而且需要定时的维护保养，需要花费大量的财力和人力，而新的标准更是提高了码头对溢油应急设备的配备要求。一些大的码头需要配浮油回收船，而供养一艘几百吨的船舶和船员实需一笔不小的开销，大多数码头业主不愿意花钱去配置相关设备。

四、对策和建议

对于港口码头溢油应急设备配备所遇到的问题，应该全面考虑分析，找出有效的切合实际的办法，逐步达到港口码头按照国家相关要求配备溢油应急设备的目的。

1. 完善相关规定和标准并合理地贯彻执行

针对港口码头溢油应急设备，交通运输部专门制定了标准《港口码头溢油应急设备配备要求》（JT/T451—2009）。该标准虽已于2009年5月1日正式实施，但真正贯彻起来将有一定难度，原因有两方面：其一，该标准仅为行业标准，而非强制执行的国标，该标准制定的合理性和有效性还没有有效的检验例子；其二，虽然该行业标准对不同等级的码头做出了量化的要求，但并没有配套的实施细则出台，目前在对该标准的理解上存在一定的差异，例如标准中没有注明是否适应较早时期建造的码头，对于已建好的码头，也没有具体规定什么时候必须达到标准的要求。

建议主管机关加强对有关法律、标准的研究，制定《港口码头防污染设备配备专项验收规定》，并完善防污设备器材的技术标准或规范，以达到引导和促进码头尽快按照有关标准的要求配备相应的溢油应急设备，并通过主管机关验收的理想效果。

2. 鼓励清污公司建设并参与码头溢油应急联防机构

目前，几乎每个港口都有船舶污染清除单位（俗称清污公司），但大部分规模偏小，清污设备简陋，工作人员素质不高，原因有几点：第一，国内的污染损害赔偿机制不够完善，清污公司参与污染事故应急行动的酬劳得不到足额、及时支付的现象时有发生；第二，大多数清污公司不是经常需要采取应急行动，主要收入来自油污水接收、垃圾接收作业，仅够维持生计，而有些竞争激烈、接收作业少、规模小的清污公司境遇更糟。因此，很多清污公司不愿意冒风险投资购买更多的溢油应急设备去提升清污力量。

在宣传贯彻《港口码头溢油应急设备配备要求》标准的过程中，笔者了解到：很多码头业主纷纷反映该标准要求高，他们更倾向于参加联防机构，集资购买溢油应急设备，以实现应急设备资源的整合和统一调配使用。在对溢油应急设备的日常管理和使用上，他们也倾向于把设备的维护保养工作及围油栏布放和应急业务委托给有资质的专业清污公司。

笔者设想，如果能够将清污公司纳入联防机构，参与码头的溢油应急设备建设，码头出资买设备（包括浮油回收船、围油栏布放艇），清污公司负责设备的日常使用和管理，两方协商达成协议，并辅以海事管理机构的监督管理，这种合作模式完全可以取得双赢的效果：一方面，港口码头能够减少成本，并按照要求配备好相关的溢油应急设备；另一方面，清污公司能够在合作中获得一定的利润，维持公司正常的运转。合作模式还具有更深层次的意义，即加强码头和清污公司的合作，提高应急反应速度，从而进一步提升整个港口的溢油应急能力。

3. 积极参与码头建设并督促码头业主落实防污染设备的配备

码头工程的环境评价是保证码头溢油应急设备按要求配备中尤为关键的环节，对于在建或将要建的码头，海事管理机构应认真履行法律赋予的职责，加强与环保部门、海洋主管部门的沟通协调，积极参与码头的海洋环境影响评价，提出国际公约及法律法规有关防污染要求。从目前国内的现状分析，提前介入码头的建设，参与码头工程的海洋环境影响评价的环节对保证码头在投入使用前配备好符合要求的防污染设施和器材起着至关重要的作用。建议海事部门在码头工程准备阶段的环评中提出防污染设备的配备要求，并附上《港口码头溢油应急设备配备要求》，提前让码头业主了解到有关要求，以便码头工程在设计、施工等环节充分考虑到防污染方面的要求，并在项目验收阶段严格把关，确保海岸工程“三同时”的落实。

五、结束语

珍惜港口资源，保护海洋环境是全社会的责任，大连“七一六”事故敲响了警钟，我们不能抱有任何侥幸心理，必须防患于未然，同时我们也进一步体会到码头溢油应急设备的极为不足和所带来的严重后果。《防治船舶污染海洋环境管理条例》已于2010年3月1日实施，如何确保港口码头按照相关要求配备溢油应急设备，将是一项艰巨的任务，需要政府各监管部门的配合协作和企业的大力支持，通过相关行业的共同努力，尽早保证各港口码头按要求配备溢油应急设备，提高港口码头的溢油应急能力，从而实现经营和安全双赢的目标。

[1]王建军,赵庆涛.海湾至中国港口VLCC航线的风险水域分析[J].航海技术,2009(6):7-8.

[2]杨省世.我国水上船舶溢油应急能力现状及建设规划研究[J].中国海事,2009(3):37-41.

[3]王真茂,王彬彬.论如何发挥海事部门在涉海工程项目海洋环境影响评价中的积极作用[C]// 海上污染防治及应急技术研讨会论文集.北京:中国环境科学出版社,2009:177-178.

[4]董艳.溢油应急设备检测机制的构建[J].中国海事,2010(5):67-69.