对我国农村土地制度改革的思考

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我国的改革源于农村，首先在农村推行了家庭联产承包责任制，通过对农村土地使用方式和分配方式的改革，推进了市场经济的发展、搞活了农业、调动了广大农民的热情和积极性。农村最明显的变化是粮食快速增长，全国人民的基本生活有了保障；农村的精神面貌发生了变化，居住条件、生活质量有了明显提高；富余出来的农村劳动力，成为了城市建设和发展的主力军。应该说，实行了农村家庭联产承包责任制后，使农村、农业和农民都发生了显著的变化，但随着我国改革的全面推进，农业生产资料的成本明显增加，农产品的利润空间越来越小，在加上遇到灾情年头，给农民生活和发展带来很多困难。从近些年国家统计局的统计数据看，城镇居民和农民的收入水平在逐步拉大，城乡差别、工农差别非常明显，为缩小其差别，需要进一步推进农村土地制度改革。

农村非耕地现实

农村土地大致分为两种，一种是农业用地，另外一种是非农业用地。农业用地国家有明确的规定，只能用于发展农业，保证粮食的安全和稳定，改革的核心是适应新时代农业发展的要求，逐步实现农业产业化、规模化和现代化发展。不在此加以探讨，这里主要探讨一下农村非耕地改革之路。

农村非耕地类型比较多，如林地、山地、坡地、宅基地和其他建设用地等，为便于陈述，以下都简称“建设用地”。目前农村的建设用地的现状，是这些土地并没有充分利用起来；有些建设用地使用的效果并不好，甚至大量闲置；有些虽然已经使用，但效果、效益很差。农村建设用地，过去主要用于农村的集体工业和为农服务的相关产业，但普遍占地面积大、使用效率低。农村的住宅用地，虽然分配上有一定的要求和标准，但松散型住宅已经形成一定的浪费，增加了基础设施配套费用。农村的山地、坡地有很大一部分没有得到充分利用，没有产生环境效应和经济效应。

我国是个多山国家，山地面积约占国土面积的2/3，坡地资源分布面积广。坡地资源不仅是构成我国农业土地资源的主要部分，而且还是环境稳定的重要影响因素。目前，宜农宜林的荒山荒地有14.8亿亩，与现有耕地面积总量基本持平。若这些非耕地资源得到充分开发，将会大大减轻我国人口对土地资源和生态环境的压力。对农村山地、坡地的改造和利用能产生十分可观的环境效应和经济效应。例如，2009年下半年，四川省雅安市雨城区草坝小流域水土流失综合治理工程总投资100万元，完成坡改梯5公顷，封禁治理485公顷，保土耕作10公顷，栽植经济林10公顷，修建蓄水池5口，排灌沟渠1.5公里，作业便道1.5公里，沉沙池21个，人行便道2公里。项目产生的环境经济社会效益有：在环境效益方面，项目区10年累计产生的蓄水效益将达到931.2万立方米，保土效益将达到16.66万吨；在经济效益方面，项目区10年累计增加直接经济效益将达到202.75万元；在社会效益方面，项目区的产业结构得到调整，节约了劳动力和耕地，可提高土地利用率和产出率，基本农田增产又可以促进陡坡耕地退耕还林、还牧，实现可持续发展。在城市土地处于极度紧张的情况下，通过合理的置换，会增加城市建设用地，又盘活了农村的土地资源，提高农村的非耕地的经济价值。

农村非耕地改革思路

农村发展之本是土地，农民生活改善之基础还是土地，所以在我们研究农村非耕地利用时，首先要考虑的是让农民受益最大，在失去部分农村非耕地以后，农民的生活有长期的保障；另外，还要将农村土地政策、土地制度的改革纳入到法制管理轨道，使农民失地后补偿有标准、生活有保障、出现问题有人管；再者，就是要很好地发挥农村非耕地的作用，让这些土地资源产生更好的经济价值、社会价值和环境价值。为此，农村非耕地改革的重点主要突出以下几个方面：

1、从法律层面上解决农村非耕地流转问题

现有的“宪法”、“土地管理法”、“房地产管理法”等法律法规都对农村土地使用和管理进行了严格限制，如果不能从法律上对农村非耕地流转和使用有所突破，农村土地制度改革只能限制在一定使用或流转范围内进行，这样不利于跨区域流转、不利于农村非耕地实现市场化。所以，要从法律上加以研究，推进农村土地制度的改革，使农村非耕地跨区域流转，走农村非耕地市场化的路子。

2、建立完善的农村非耕地市场管理机制

我国城市发展的这么快，主要是改革开放提供了很好的发展环境，市场经济为发展带来的原动力，提升了城市的土地资源价值。如果没有改革开放，就不会有市场出现；如果没有市场，城市的土地资源就不会盘活，就不会产生这么高的经济价值。所以要想使农村土地增值，为农业发展、农民富裕服务，建立和发展农村非耕地市场非常必要，市场可以展现竞争公平，体现资源的价值。在集体土地和国有土地管理严格划分的情况下，开辟农村非耕地市场的试点是可行的，以此来解决土地无市、竞争公开、利益透明等方面的问题。

3、建立农村土地转让资金管理和使用制度

农村非耕地实现市场化，大家最担心的是农村失地后的后顾之忧。农民的生存之本靠的是土地，一旦没有了土地之后，世代农民该如何生产和发展，所以要在法律和制度上建立农民失地后持续增长机制，也就是农村土地出让以后可采取土地换股份加土地换就业的形式。农民拿土地入股并优先安排当地农民就业，这样既保证了农民长期利益，又提高农民近期收益。

成都市有的农村在土地流转后，用地企业按照前三年年均粮食产量给予农民补偿，一般每亩每年补偿大米800～1000斤左右，另外还根据企业用工的需要，优先安排当地农民工作。这种方式对于农民应当是件好事，没有后顾之忧，得到的是旱涝保收。只要我们是制度上加以明确，方式可以灵活，农民的长期利益能够得到保障，农村土地市场化是可以探讨的。

4、通过新农村建设来改善农村居住条件和生活环境

改革开放以来，农民的居住和生活条件都发生了很大变化，有的家庭住房已经翻建几次，房屋质量、面积、使用功能都有很多变化，太阳能、沼气也开始进入普通的农民家庭中，村中道路、环境也有所改善。但由于村和村之间没有进行合理的整合和规划，很多自然村的建设比较松散，这样既浪费了土地，又为基础设施配套带来了困难。农房一般都延续原有的风格和形态，建筑无保温、室内无厕所，房屋无排水系统是普遍现象。

党中央、国务院提出要加快新农村建设，为改善村民居住水平、生活条件、环境质量提供了很好的机遇。通过将村庄的合并，进行科学的规划，请专业人员对房屋进行设计，基础设施进行统一配套，会使农村的面貌焕然一新，提高了房屋质量，增加了使用功能，改变农村环境，方便了村民生活比较。新农村建设是推进和改善农民居住和生活的一个很好的契机，会成为“十二五”期间支持“三农”发展的一项重要工作。

5、研究解决“小产权”问题，减少其对房地产市场的影响

“小产权”房是伴随新农村建设而发展起来的，大部分小产权房都集中在城市的周边区域。由于城市住房价格涨幅快速攀升，市场的需求催生了小产权房的发展，很多消费者在购买不起城市住房时，就选择买城市周边地区的小产权房，前两年这种趋势向滚雪球一样越滚越大，对房地产市场有很大的冲击，如果不加以解决，不仅会破坏市场秩序，而且还损害农民的利益，研究解决小产权房问题非常必要。

“小产权”房实际上是无产权的房屋，农村房屋的产权、产籍在法律上还没有确定下来，由谁来管理、由谁来发证。城市房屋统一有房屋管理部门管理并发证，还没有授给他们农村房屋的管理权。购买无产权的房屋，本身就带有极大的风险，一旦遇到拆迁，是没有任何经济补偿的。另外就是在农村土地市场还没有建立起来时，大面积开发房地产，会降低土地的价值；在没有建立土地出让金使用和分配制度前，会损害农民的利益。

按照国家的相关法律和政策规定，应当暂停小产权房的开发，但也不能无限的拖而不解，要研究切实可行的处理方案，建立长期农村房屋管理和发展机制。