浅析日本国际合作机构对外教育援助评价制度＊

王发龙

（浙江师范大学 教师教育学院，浙江 金华 321004）

浅析日本国际合作机构对外教育援助评价制度＊

王发龙

（浙江师范大学 教师教育学院，浙江 金华 321004）

在提高对外援助效果这一国际潮流的推动下，各捐赠国越来越关注援助的有效性问题，并积极完善本国的教育援助评价制度，以实现对援助项目的有效监测和评估。经过一元化改革后的日本国际协力机构，扩大了评价对象和目的，导入了成果主义，完善了外部第三方评价，建立了一个全方位的内外部评价体系。

日本国际合作机构；教育援助；评价；援助效果

在提高对外援助效果这一国际潮流的推动下，国际发展援助的主要捐赠者之一 ——日本更加重视教育援助评价在教育援助项目管理中的作用，从评价项目类型、评价实施体制和评价指标等方面逐渐完善教育援助评价制度。

一、提高援助效果的国际潮流

2000年以来，在国际发展援助领域，为了提高官方发展援助的效果，各援助国采取不同的措施来削减受援方的交易成本，协调各种援助，采用更加高效的“发展成果管理”模式，掀起了一股提高援助效果的潮流。在2004年召开的关于发展援助成果管理的圆桌会议上，确定了发展援助成果管理的五大原则，即将以发展为目的的对话全部聚焦到成果上来；援助项目制定、监控、评价围绕成果展开；简洁明了地测定与报告实际业绩和结果；成果管理要以取得成果为目标；将与成果相关的信息用于学习和决策。［1］2005年3月，在巴黎召开了提高援助效果的高级研讨会，会议通过的《巴黎宣言》在发展成果管理中心原则的基础上，制定了提高援助效果的五项原则，即增强受援国自主权、提高援助双方的一致性、增进援助方之间的协调、绩效管理和相互问责。［2］2008年9月在阿克拉举行的第三届援助有效性高层论坛又通过了《阿克拉行动议程》，进一步强调了加强协调，增进援助有效性的重要性。［3］

在有效援助这一国际潮流的推动下，国际发展援助相关各方对自身的教育援助理念、政策、模式等进行了反思与调整，以期提高援助的效果。为保证发展援助得到有效的执行，无疑需要对发展援助活动进行监测，对援助效果进行评价。监测和评价的结果有助于决策者调整援助政策，改变今后的援助资源的使用和分配。可以说，有效援助潮流使得各国际发展援助捐赠国开始日益关注援助评价的问题。经合组织发展援助委员会的许多成员国建立了独立的发展援助评价系统。例如，瑞典的援助评价工作由一个外部机构——瑞典开发评价署负责，爱尔兰则在外交部设立了一个独立的咨询委员会，由后者承担援助评价。［4］

日本国际协力机构（Japan International Cooperation Agency，简称JICA）成立于2003年10月1日，2008年经过官方发展援助执行机构一元化改革后，开始全面负责执行日本国际发展援助。日本高度重视援助结果的反馈并形成了一套综合的内外部评价机制。经过调整和改革，日本外务省主要负责日本对外援助政策、主题和方案评价，JICA则负责项目执行评价，并设立了独立的评价部门。除此之外，日本官方发展援助涉及的其余11个政府部门和机构内部对对外援助工作都有独立的评价。除内部评价之外，外务省还引入“外部咨询会议”对官方发展援助进行独立的第三方评价，日本审计委员会每年则通过考察10个国家100个官方发展援助项目的有效性并出版审计报告，从而全面评价日本的对外援助工作。［5］

二、日本教育援助评价制度

（一）JICA教育援助评价的类型

按照评价对象来分，日本教育援助评价可以分为国家教育援助政策层面的评价、宏观教育援助计划层面的评价和具体教育援助项目层面的评价。［6］

国家教育援助政策层面的评价主要由日本外务省主导实施，包括对官方发展援助大纲、官方发展援助中期政策国别援助计划、重点课题援助政策等的评价。宏观教育援助计划层面的评价是指针对多个教育援助项目进行的综合性的横向评价，这一层面下又包括部门合作项目评价和课题评价两种。与具体教育援助层面的评价相比，通过宏观教育援助计划层面评价获得的经验、教训具有较高的普遍性，可以为更高一级部门制定计划、政策提供参考。这一层面的教育援助评价，日本外务省和JICA均有参与。具体教育援助项目层面的评价是指日本国际合作机构以各种具体的教育援助项目为对象进行的评价，这些项目涵盖了技术援助、贷款援助和无偿资金援助三种类型的项目。

按照教育援助评价实施阶段来分，可以分为实施前阶段的评价（事前评价）；实施阶段的评价，包括中间评价和结束时评价；实施后阶段的评价，包括事后评价和事后检验评价。

事前评价是日本三种主要援助项目类型（即技术援助、贷贷款援助和无偿资金援助）都有的评价。在援助项目实施前，确定项目实施的必要性和先后顺序，明确援助项目的内容和预期效果，在此基础上，对援助实施的实用性进行综合的判断。在此阶段制定的评价指标将会作为测定援助在各个阶段进展情况和效果的基准。

中间评价以技术援助项目和日元贷款项目为评价对象。对前者的评价在项目中段进行，而后者则是在借款合同签订后第五年进行。中间评价旨在再次检验项目的适用性，同时，分析目标达成度、计划实施的有利因素和不利因素及其动向。评价结果将用于援助计划修订和运行体制改善。

结束时评价主要针对技术援助项目。项目结束之前半年（小型项目是结束）时实施。从目标达成度、项目运行效率和可持续性等角度，综合评价援助项目结束时的实施状况。

事后评价也是三种援助项目类型都有的评价。于项目结束后的第三年实施，用适用性、有效性、效率性、影响性和持续性等五个方面的评价指标进行综合性评价。引入针对所有援助类型的定级制度，清晰明了地公布评价结果，与其他评价形式相比，事后评价将重点放在增加援助的公开性和透明度上。

事后检验评价以日元贷款项目为评价对象，在项目完成后的第七年实施。对项目的有效性、影响性和持续性进行再次检验，同时，确认针对事后评价中提到的教训和建议进行改进的情况，为改善援助事业提出最后的建议。

（二）JICA教育援助评价的实施体制

JICA的教育援助评价实施体制，是由外部第三方援助评价委员会、评价部及援助项目实施部门（总部和驻外办事处等）等构成。

外部第三方援助评价委员会是以确保JICA援助项目评价的质量和评价结果的客观性为目的，由援助项目的外部第三方人员（来自国际组织、非政府组织、新闻媒体、民间团体等的具有援助评价方面专业知识和经验的学者）组成，为JICA援助的评价方针、评价体制和整个评价制度提供建议。

评价部承担实施的是属于宏观援助计划层面的，要求更强客观性的事后评价。除了实施具体援助项目层面的评价（部分具体援助项目层面的评价主要由援助实施部门主管，评价部提供支援）之外，提供评价方法开发和改进方面的信息，支援和监督其他部门进行项目评价，强化JICA工作人员的评价能力，促进援助评价结果的反馈和公布。

援助项目实施部门（总部和驻外办事处等）负责实施包含在宏观援助计划层面评价中的、从项目实施前阶段到项目实施阶段的评价。各个评价实施的主要工作岗位根据援助项目的形式、规模和内容决定。在相关援助部门和驻外办事处任命评价主任，目的是强化评价质量管理和通过评价改善援助体制。

（三）JICA教育援助评价的工具

1．逻辑框架

逻辑框架①逻辑框架是为了改善“发展干预”计划而使用的管理工具。是援助项目的概要表，是广泛应用于JICA具体援助项目层面评价的工具之一。一般地，将在援助项目计划、实施和评价中运用逻辑框架的方法称为“逻辑框架法”。逻辑框架的一般构成如表1所示［7］：

表1 逻辑框架的一般构成

“逻辑模型”是将援助计划中的“概要”部分的四种水平目的按照因果关系整理而成，也称为“纵向逻辑”。这四种水平的目的和相应的四个外部条件进行逻辑组合，系统地回答两个问题，即“为了什么目的实施某一援助计划”、“达到这一目的的必要条件是什么”。根据 “逻辑模型”的理论，可进行如下逻辑推理：如果前提条件得到满足，活动将会实施；如果活动实施的横向的外部条件得到满足，那么就可以获得产出；如果具备获得产出的横向外部条件，将会实现援助计划目标；如果实现援助计划目标的横向外部条件成熟，那么就能达成上位目标。

当纵向逻辑模型不能很好地评价援助项目的某些方面，特别是在评价适用性、影响性和持续性时，经常采用横向视角来把握援助环境的变化情况。横向视角中，政策视角分析援助领域的优先顺序、相关政策的制定、制度上的配套状况等；技术视角分析适用技术的引进、确保技术人员数量和持续培养、相关资源器材的投入等；环境视角分析天然资源的管理、开发与利用、环境保护、对环境的影响等；社会文化视角分析对社会的影响和渗透、对各种社会问题（男女社会性别差异、民族、宗教、贫富等）的影响、针对各个问题的援助项目所能产生的社会文化效益等；组织管理视角分析必要的组织制度体制、管理人员的保证、能力和责任等；经济和财政视角分析维持运营管理的财政保障、援助成本和收益分析等。

2．评价指标（业绩指标）

这里所说的指标采用的是经合组织发展援助委员会在2002年发布的《Glossary of Key Terms in E-valuation and Results Based Management》中的定义：是指为测定援助达成度、显示合作产生的变化、核查援助相关各方的实绩，而提供简明可信的手段的数量、质量要素或者变量。设定指标能够客观地显示援助计划和项目所取得的成果与目标达成度，与JICA援助评价改善和提高援助透明度和公开性的目的紧密相连。

业绩指标，又称效能指标、效能监控指标，是指评价公共政策和公共事业目标达成度的基准。它贯穿从项目计划阶段到项目完成阶段的整个过程，能够有效地收集相关援助政策和援助实绩的信息。这种利用业绩指标收集信息并将其有效地用于改善业务的方式，被称为“业绩测定”，并被美国等其他国家广泛地用作一种行政管理的工具。世界银行在1996年发行的《Performance Monitoring Indicators：A Handbook for Task Managers》中，将业绩指标定义为“测定项目的影响、成果、投入和产出，在项目实施过程中，监控项目目标达成进展的基准。”

评价指标的设定方法因援助类型的不同而有所差别。对于技术合作项目，除了根据能力发展的观点，对成果指标进行贯穿整个领域的总括性的类型化①包括五个类型：个人能力提高、机构能力提高、援助受益者能力提高、地域社会能力提高、地区发展改善和问题解决。之外，会针对每个领域制定指标集。关于日元贷款的业绩指标（运营·效果指标），分别用运营指标测定援助运营质量，即作为援助的成果，援助产出是否被恰当地运营和使用，用效果指标测定援助效果表现状况，即援助是否给受援国和受援地区带来实际效果。无偿资金援助的评价指标则是根据援助项目预期的产出指标和整个援助计划预期的成果指标来设定。评价指标设定时要遵守三个准则，即有效性（效度）、可信性（信度）和可行性（数据收集的难易程度）。

3．社会分析

社会分析是各种与援助开发政策、援助项目、援助计划相关的社会侧面的调查分析的总称。世界银行这样定义：“社会分析是指判断援助项目是否实现了它的社会目的，并使这样的社会目的得以实现的调查分析”。［8］一般地，虽然无论援助计划周期和援助项目周期的哪一阶段的什么样的社会侧面都可以成为社会分析的对象，但是最重要的还是审查阶段和设计阶段的社会侧面。发展援助评价中进行社会分析的多集中于对外部开发介入产生的社会（经济）影响的分析上。世界银行称之为“贫困与社会影响分析”。

4．成本收益分析

成本收益分析是指测量和推定援助实施的成本和收益，并用货币价值来表示，根据两者的对比来测算该援助项目的经费使用效率的方法。主要的分析指标有净现值（Net Present Value，简称NPV）和内部收益率（Internal Rate of Return，简称IRR）。净现值（NPV）是指援助获得的收益和援助产生的支出费用的现值综合。现值是指将项目投资所得收益额以特定的贴现率（预期收益率）折算的、投资时的价值。一般认为当NPV大于零时，项目才具有投资价值。内部收益率（IRR）：NPV的值为零时的贴现率，一般认为此时可实现项目收益最大化。内部收益率包括两种类型：财务内部收益率（Financial Internal Rate of Return，简称FIRR）和经济内部收益率（Economic Internal Rate of Return，简称EIRR）。NPV可以用以下公式表示：

当NPV＝0时，r＝IRR，r＝贴现率，n＝单位时间（通常是年），CFn＝第n个单位时间的现金流，PVn＝第n个单位时间的现金流的现值。

从援助项目类型的特性来考虑，成本收益分析主要适用于日元贷款援助的评价。对于日元贷款援助评价，在进行援助审查（事前评价）时，要核算出财务内部收益率或者经济内部收益率，或者将两者都核算出来。财务内部收益率核算的主要是收费道路、发电厂等、有使用费收入的项目，经济内部收益率能核算很多项目，但是针对教育援助等收益难于货币化、定量化的项目，核算起来比较困难。

三、对日本国际合作机构教育援助评价制度的评价

在国际上提高援助效果潮流和日本国际合作机构改革的背景下，日本教育援助评价制度逐步完善，并形成了自己的特色，有一定的借鉴意义。

重视外部第三方参与可以有力地促进评价规范化，提高评价的透明度和客观性。2000年以后，日本官方发展援助为了实现评价规范化，确保评价透明和高效，开始重视外部第三者的评价。《新官方发展援助大纲》（2003年8月）规定，为客观地测定、分析和判断官方发展援助成果，必须加强外部第三者有识之士的评价。日本教育援助评价制度设立外部第三者评价委员会，有力地保证了JICA援助项目评价的质量和评价结果的客观性。日本的外部第三者评价委员会成员由教育援助评价专家、专业评估委员会、援助国相关教育专家组成，具有较高的专业水准，为教育援助提供各种建议，同时也监督援助的实施，在保证教育援助科学有效地实施和教育援助公开透明方面作用显著。此外，日本还高度参与和受援国政府的联合评价，并与其他援助国和NGO开展评价，建立起的全方位的评价体系，很值得其他援助国的效仿和学习。［5］

扩大教育援助评价的对象和范围，可以极大地提高援助管理效率。从纵向来看，日本教育援助评价贯穿针对援助事业计划、实施、检验、改进实施四个环节中的活动进行持续改进的各个管理周期，有利于在项目开展过程中实施监控，及时发现问题和完善援助计划；从横向来看，日本教育援助评价非常完善和丰富，从具体项目层面到政府援助政策层面、从单个援助类型评价到三种援助类型综合评价、从实施部门评价到外部评价，涉及评价的各个方面。这样不仅使被评价援助项目得到有效的监控，从而有利于保障项目执行顺利和达成项目要求，而且可以增强国家教育援助政策的反应速度，为国家就追加援助周期、调整援助计划等问题提供及时有效的参考。

当然，日本教育援助评价制度也存在一些缺陷。首先，评价指标难于量化，过多的质性分析难以保证评价的客观性。这一点也与教育援助本身的特点有很大关系。教育援助项目除一些校舍建设、教科书、教育设备器材等“硬件”援助项目外，其他的“软件”援助项目难以像基础设施、制造业、农业、减贫等领域的项目那样设置量化指标，也就难以进行量化评价。其次，虽然日本在进行教育援助项目评价时也让受援国人员参与其中，但是多数情况下他们并没有参与到评价的核心工作，而是从事一些收集评价指标数据、翻译工作，这样就很难将受援国人员的意见反映在评价结果当中。

［1］Second Roundtable on Development Results［EB／OL］．http：／／www．mfdr．org／2ndRoundtable．html．

［2］李小云，唐丽霞，武晋．国际发展援助概论［M］．北京：社会科学文献出版社，2009．

［3］David Booth．Aid effectiveness after Accra：How to reform the Paris agenda［J／OL］．ODI Briefing Papers，2008（7）．［2010-10-26］．http：／／www．odi．org．uk／resources／details．asp？id＝1885＆title＝aid－effectiveness-after-accra．

［4］黄梅波，郎建燕．主要发达国家对外援助管理体系的总体框架［J］．国际经济合作，2011（1）．

［5］黄梅波，蒙婷凤．新世纪日本的对外援助及其管理［J］．国际经济合作，2011（2）．

［6］日本外務省．ODA評価ガイドライン（第5版）［M／OL］．［2010-11-04］．http：／／search．mofa．go．jp．

［7］日本国際協力機構評価部（2010）新JICA事業評価ガイドライン（第1版）［M／OL］．［2010-12-04］．http：／／www．jica．go．jp／activities／evaluation／guideline／index．html．

［8］World Bank．Social Analysis Sourcebook：Incorporating Social Dimensions into Bank－Supported Projects［EB／OL］．［2010-09-14］．http：／／www．worldbank．org／socialanalysissourcebook／．

An Analysis of JICA’s Evaluation System of Foreign Education Aid

WANG Fa-long
（School of Teachers Education，Zhejiang Normal University，Jinhua 321004，China）

In the international trend of the foreign aid，donors pay more attention to the effectiveness of the aid and actively make their own evaluation systems perfect to effectively monitor and evaluate their aid projects．After the unitary reform，the Japan International Cooperation Agency（JICA）has enlarged the targets and objectives，imported management for development results，perfected the external evaluation and set up a three-dimensional evaluation system．

JICA；foreign education aid；evaluation；aid effectiveness

G40-058．1

A

1009-1734（2011）05-0120-05

2011-09-14

王发龙，在读硕士研究生，从事教育援助研究。

［责任编辑 杨 敏］