快速城市化背景下城乡结合部的管理创新——以厦门市集美区为例

黄阳平，施晓丽，林晓健

（1.集美大学 财经学院，福建 厦门361021；2.集美大学 海西经济运行效率与风险测评研究中心，福建 厦门361021 ）

在现代城市管理中，城乡结合部直接制约着城市经济的发展，城乡结合部问题处理得好坏直接决定了整个城市能否得到可持续的发展。因此，城乡结合部的管理问题成为备受关注的焦点问题之一。成得礼等以北京、青岛、成都和南宁市的入户调查数据为例，分析了城乡结合部地区失地农民个人转型问题，并提出具体对策。［1］孙心亮以北京市为例，分析了城乡结合部问题的根源与发展策略的转变，并对北京城乡结合部的空间形态、规划理念和政策保障提出了建议。［2］这些研究大多从区域城乡结合部某一具体方面进行论述，对快速城市化背景下城乡结合部管理的综合研究较为鲜见。

一、空间范围和城市化趋势

(一)空间范围

集美地处厦漳泉同城化、闽南区域经济一体化的中心区域，是厦门海湾型城市发展战略在空间上实现突破的重点区域，是吸引闽南各类资源集聚的区域，同时也是接受厦门本岛向外扩散的重要节点，成为厦门最重要的辅城、特区的次中心以及厦漳泉都市圈的核心区域。目前，集美区城市中心布局基本形成，并逐步呈现出“一心四片”城市空间结构①“一心四片”指西亭为中心的新城核心区以及集美、杏林、后溪、灌口四大发展片区。，承担相应的城市功能。城市中心区的扩张发展，使得集美区的城乡结合部的范围也出现了一些新变化。城乡结合部是指城市市区、城市郊区与乡村的结合部位，这一地区成为在城市市区与郊区农村之间的相互交融渗透、城市化过程最为剧烈的特殊的地域实体。［3］

(二)城乡结合部城市化趋势不断加强

囿于岛内资源的限制，近年来，厦门市全面实行岛内外一体化战略，主要目标是通过实施岛内外规划发展一体化、基础设施建设一体化、基本公共服务一体化等重大举措，提升岛内，拓展岛外，加快推进岛外工业化、城市化和农村现代化进程，实现岛内外经济社会均衡协调发展，使产业布局合理，经济结构协调，基础设施完善，社会管理有效，保障体系健全，文化事业繁荣。②厦门市人民代表大会2011 年2 月24 日《关于全面推进岛内外一体化的建议》。作为厦门市重点建设的新城之一，集美新城核心区承接了厦门中心城市功能的分流。新城的建设带来了一系列的大项目，推动了集美区城乡结合部城市化的进程。至2015 年，城市建设区面积将扩大到75 平方公里，城市化率将达到85%以上。③《厦门市集美区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。然而，厦门市的城市化进程带有明显的政府推动的特征，对于处在城市边缘区的城乡结合部居民来讲，对现代城市文明的憧憬以及对失去赖以生存土地和生存环境改变所带来的不适，正深刻改变他们的生活和思想观念，也给城乡结合部的管理带来很多的新挑战。

二、城乡结合部管理问题分析

近年来，由于厦门市整体城市化的快速推进，一批重点项目在集美新城核心区相继建设和投入运行，使得集美城乡结合部的管理面临很多新的问题和困难，城乡结合部的管理水平也越来越得到居民的关注。调查数据显示，集美区城市公共设施和服务功能、人居环境质量的提高是当前市民最为关注的两个问题，另外，城乡结合部管理、路网建设、规划工作、城区规模也有较多的关注。市民关心的城市建设问题见表1。

表1 集美居民城市建设问题意见调查④ 数据来源:集美区委宣传部课题2011 年9 月问卷调查。

(一)基本建设与管理难以协调

1. 城乡结合部基础设施的建设与管理缺乏整体规划。城市建设与管理的整体规划是搞好城市管理的前提。一方面，厦门市五大建设指挥部与集美区城市管理、规划、建设部门之间有所脱节，市、区之间和部门之间存在各自为政现象，缺乏一个统一协调和管辖的单位，致使市政道路、共同管沟、雨污水管网等市政设施建设上存在规划、设计、施工的标准不一致、衔接不顺的问题。另一方面，建设项目业主存在“多、散、乱”现象，道路、绿化、交通、环保等市政基础设施还未完全做到同步设计、同步施工、同步投入使用，建设与管理缺乏有机的联系，造成在后续的城市建设与管理过程中困难重重。

2. 安置房建设与管理不完善。集美区城市化的快速发展，土地征用、房屋拆迁规模庞大，对安置房的建设提出了较高要求。一方面，目前集美区已建设多个安置房小区，比如:英村安置房、岩内安置房、永祥新城、碧溪花园等。然而安置房的建设相对于居民的要求仍显滞后，不仅如此，安置房的配套管理也极度欠缺，已入住居民普遍反映适龄儿童就学困难、医疗设施缺乏、生活配套(如农贸市场建设、交通站点设置、文体娱乐设施配套)相对滞后等问题。另一方面，在安置房管理的过程中，受高额过渡费影响，村民以质量问题、配套问题等种种理由为借口不办理入住手续，要求继续发放过渡费，导致了安置房小区的入住率偏低，因此，如何推进安置房小区的入住工作成了安置房管理的又一个难题。

3. 基础设施建设未能跟上快速城市化的需要。城乡结合部地处辖区交界处，该地区的基础设施建设存在着投资欠缺和城乡财政分支的现状，使得城市用于基础设施建设的投资仍然以市区为主，而乡村又缺乏资金进行大规模的市政建设;除此之外，新农村建设的有关资金无法立项划拨，城乡结合部的基础设施建设与发展面临严重的资金瓶颈。集美区城乡结合部交通基础设施的建设分布不均衡，城乡结合部的部分路段属于陈旧道路的临时改造，通行率低，难以满足日常出行与通行的需要，设施建设的问题非常突出。如孙坂路后溪邮电局段因规划问题路只修了半幅，该路段标识、标线不完善，没有人行道，导致交通混乱，经常堵车，且该路段的路灯缺乏维护，长期不稳定，故障频出。此外，交通站场的规划滞后，停车场建设难以满足日益膨胀的停车需求。

(二)执法管理难度较大

违法违章建筑之所以产生，主要有几个方面的动因 一是农民改善自身住房的需要 由于家庭收入、家庭人口数量的增加和生活条件的提高，农民(居民)提高居住条件的愿望较为迫切，加之住房条件历来是农民收入水平甚至是家庭综合实力的体现，互相攀比的风气较甚，导致农民建设住房的动机相当强烈。二是城中村住房出租带来的丰厚收入。由于大量农民工进入城市打工，城中村住房的租金具有很强的价格优势，因此，很多城中村村民甚至不惜借款进行违章搭盖以供出租，这是目前集美区城乡结合部普遍存在的现象。应该看到，这也是当前地方政府廉租房建设缺失而导致的必然现象，成为快速城市化进程中必须付出的必然代价。如果没有城中村廉价的出租房，很多进城农民工根本无法在城市立足。三是为了获得高额拆迁补偿而进行违法建设，这主要出现在面临拆迁的社区或村庄。之所以执法难，除了城乡结合部状况复杂、规划相对滞后、居民法律意识淡薄外，主要还在于执法体制不顺，如执法局与土地局之间的执法职能存在错位等问题。

(三)环境卫生问题凸显

1. 城乡结合部环境脏、乱、差现象明显。在城乡结合部发展的过程中被征地范围不断扩大，失业人员不断增多，加上大量外来流动人口的聚集，使环卫和市容问题接踵而来，使城乡结合部地区的环卫面貌脏、乱、差的现象十分突出。如后溪镇部分人员无视城市容貌管理法规，违法随意占用城市交通要道、居民社区空地，摆摊设点，从事各类经营活动，引发了环境卫生、道路交通、安全等系列问题，致使沿街餐饮店、夜间路边烧烤的占道经营油污污染地面严重，卖菜、卖水果产生大量的垃圾随意丢弃污染路面。厦门北站片区由于目前还处于开发建设阶段，管理体制上尚不顺畅，人流、物流、车流混乱的现象十分突出。

2. 缺乏规范的垃圾管理系统。城乡结合部、郊区乡镇等地区尚未形成规范的垃圾管理系统，垃圾露天堆放或简易填埋的现象比较普遍。部分村改居社区道路街巷及排污等硬件设施不完善，垃圾清运费缺口大，保洁员配备不足，清扫保洁管理难度大;清洁楼建设滞后，如高浦社区周边未建清洁楼，给社区日常垃圾清运工作带来不便 此外，集美区目前尚未建设大件废弃物及土块消纳场，使日常环境卫生清理整治出来的大件废弃物及土块无处倾倒。

因此，当前作为城市生态系统重要组成部分的城乡结合部，在改善环境卫生面貌、绿化美化等方面的任务仍很繁重。

三、加强管理创新的对策

(一)坚持以人为本的管理理念

纵观国内外城市管理的理论与实践发展的过程，充分体现了城市管理从政府管理到公共治理的转变，以及人性化、法制化、多元化的倾向。城市管理日益尊重公共选择，注重公共消费参与公共服务的生产、供给与维护。

问卷调查数据显示，民众对城市管理具有较高的共识度、认同感。高达69.2%受访者认为创新城市管理应树立“以人为本的理念”，36.2%和33%的受访者认为应“树立系统管理的理念”以及“经营城市的理念”。而在其他城市实践过、效益明显的“树立管治的理念”以及“树立抓城市管理就是抓生产力的理念”认同度相对较低，分别为24.9%和22.2%。①参见集美区委宣传部课题2011 年9 月问卷调查。因此，集美区政府在进行城乡结合部管理创新的过程中，应树立以人为本的管理理念，实现城乡管理创新机制最大化。

(二)实现管理机制和体制的创新

1. 建议设立集美区城乡结合部综合管理协调部门，挂靠城管办，把城乡结合部管理纳入城市管理范畴。享有城市管理职权的部门包括公安、交通、市容环卫、城市规划、市政管理、环境保护、工商管理等众多部门，这些部门的职能是不同的，但在有些领域又存在交叉和重复的现象，如对城市流动餐车的管理，工商、卫生、环保、交通等部门都有权依法行事;管理过程中也容易出现权力空白带，对新生事物无法涵盖，如对城乡结合部无序化的治理就很难落实［4］。因此，城市化的发展要求变革城市管理组织，适应形势，建立一个具有综合性与系统性的部门来进行综合治理。城乡结合部综合管理协调机构急需协调几个管理职能部门的关系 一是土地局与执法局的职能关系。由于在土地执法方面，执法局不具有执法权力，而土地局又缺乏执法力量，在土地执法的衔接上存在问题。这既有法律上的问题，也有管理体制上的问题。建议继续向市人大常委会或省人大常委会反映，修改地方法规，让执法局拥有土地执法职能。二是与市级城市管理职能部门的协调。通过协调，使市政基础设施做到同步设计、同步施工、同步投入使用，方便后续的城市建设和管理。

2. 城乡结合部基础设施的建设和管理经费支出应该纳入公共财政范畴。要适应城乡结合部快速城市化的需要，把诸如道路、路灯、环境、卫生、绿化、水电等市政基础实施的建设和管理经费支出纳入公共财政的范畴，这部分经费的支出应该由区级财政给予支付。

3. 进一步落实集美区城乡结合部管理整体规划的实施。合理规划和科学决策是解决城乡结合部出现的各种管理问题的关键因素，因此，市政府应该把城乡结合部管理纳入城市发展的整体规划之中，根据实际情况制定适时的、有效的具体公共政策来解决城乡结合部的管理问题。城乡结合部地区的经济发展、产业布局、人口分布、市政设施必须符合集美区的总体规划，在此基础上，要认真编制城乡结合部的控制性规划，以确保总体规划得以全面贯彻实施。目前，虽然集美区各镇街大都进行了规划的编制，但实施起来相对困难，且监督监管机制并未有效启动。主要是由于农村住宅的产权关系复杂，翻改建的难度较大，运作的成本较高，且运作过程中各管理部门的协调也较为困难，如土地部门要求实行最严格的耕地保护，旧厝的翻改建只能在原地原址申请等，导致规划的道路、市政管网等基础设施建设难以实施。因此，应在统筹考虑政府财力的基础上，组织资金进行房屋收储，推广空心村整治。同时，根据城乡、农居二元并存的不同情况，可将部分规划及其他执法管理权下放给乡镇街道，促进总体规划在城乡结合部顺利实施。

(三)妥善处理城市管理的若干难点

1. 城乡结合部违建问题。违建问题一直是城市化进程中城乡结合部管理的难点。要根据不同的形成原因，采取有区别的措施，对城乡结合部农民住房建设进行有效的疏堵结合治理。根据2005 年集美区常务会议纪要精神，除了符合规定进行危房翻改建外，集美区已停止宅基地的申请、审批，加上危房的认定相对严格，手续繁琐，因此，目前城乡结合部新建的房屋绝大部分都是临时建筑、违法违章建筑。这种情况在全国各地也是普遍存在的，要想绝对根治有相当的难度。在执法局严格执法的过程中，干扰执法案件时常出现，因违建而被强制拆除的住户甚至存在一些危险的过激行为，造成干群关系紧张。建议城市管理部门从以下几个方面考虑:一是结合空心村改造，以居民(村民)所在居委会为主体，在空心村用地上进行适当的宅基地重新规划，允许村民将自己的多余住房用于出租，以增加收入，但村民住房的建设必须服从整体规划;二是适当放宽危房改建、旧房改建的条件，只要在自家的宅基地上进行建设，不侵犯其他集体土地，可以经申请发给许可证，并要求旧房改建户严格按照许可证的允许范围进行建设;三是对突击违建以获得拆迁补偿款的行为，要依法给予处理。

2. 安置房的建设和管理问题。在快速城市化进程中，“城中村”、“村改居”以及旧城改造等，都涉及大量居民的安置问题，安置房建设成为集美区城市化中关系民生的重要事件。近年来，集美区共有兑山、英村、许庄、永祥新城、华雅花园等21 个项目，这些安置房小区均按照城市住宅小区的标准进行配套建设，基本做到了配套设施齐全、环境优美，已经分配给集美文教区、福厦铁路、厦深铁路等68 个拆迁户项目安置房9 000 多套。在调研过程中，拆迁户普遍比较关心安置房的质量问题、子女的教育问题和小区物业管理费用等问题。因此，在安置房建设方面，重点是如何在保障安置房建设质量的基础上，有效控制资金，加快工程进度。难点在于安置房建设项目前期手续繁杂、资金拨付程序太多、时间过长，征地拆迁进度慢。因此，现有的安置房建设的思路值得探讨，由于拆迁户考虑到过渡费问题，可能以各种理由拒绝入住，已经入住的住户也以各种原因不交物业管理费 水电费等，这些费用目前成为政府财政的一种负担，也可能成为下任政府的沉重负担。

对于拆迁户的补偿问题，除安置房以外，也可以实行其他形式，如补偿直接到位，鼓励村民自主到城市购买商品住房，实行市场化管理，可以把拆迁户分散融入城市，使农民从乡村环境融入到城市环境，从而大大改变农民的劳动、工作以及衣食住行等物质生活和消费方式。更为重要的是，通过各种教育，包括行为举止的规范、城市生活方式的感染、价值观念的重塑、竞争意识的培养和文化素质提高等，使进城农民逐渐成为现代城市文明的受益者。一是关于拆迁户购房问题。鼓励房地产企业给予拆迁户购房的政策性优惠，对于部分规划用地甚至可以采取限价房的形式，维护拆迁户的利益。二是对于已经建设完成的安置房，应该给予住户完全的产权，并允许已经办理产权证的安置房直接进入二级市场进行市场交易，让农民从住房的升值中获益，提高入住的积极性。建议每个安置房小区由镇(街)负责独立成立社区居委会或纳入邻近社区居委会管理，加强安置房小区的社区建设，积极引导村民转变生活观念，融入新的社区生活方式，构建和谐社区。对于安置房小区的物业管理，应引入物业公司进行市场化运作，在一定年限里，对物业管理费进行适当补贴。政府不宜全部买单，要使居民形成一定的责任感。三是完善拆迁户的社会保障制度。近年来，集美区为解决失地农民的生活问题，采取了一些措施，如实行“金包银”工程，推出了失地农民培训就业由政府掏钱的举措，出台实施了《集美区农村富余劳动力转移考核奖惩办法》、 《鼓励企业招用农村富余劳动力奖惩办法》、《集美区发展农村集体经济项目促进失地农民增收的办法》，以及推行全民社保，实行针对无力参保的农村困难老人的“老无忧”社保贷款等。这些举措对于城乡结合部地区“种田无地、就业无岗、保障无份”的失地农民的个人转型具有重要的现实意义。目前的关键是要使这些措施真正落到实处，而且对于自主购房的拆迁户，即使身份转为城市居民，也要继续享受这些社保的优惠措施，以降低新进城农民面对转型时期的经济不安全感和社会不安全感。

3. 出租房管理问题。集美区城乡结合部的出租房管理基本处在空白状态，这既造成政府税源的流失，也给城乡结合部社会治安综合整治带来很多的安全稳患。外来人口大多住在城乡结合部的出租房中，虽然基本有办理暂住证手续，但大部分没有办理出租屋租赁登记手续。建议各镇街、工商、税务、派出所、相关居委会相互配合，合力出台相应的房屋租赁管理规定，以派出所暂住证的办理为平台，镇街流动人口管理和税务部门为依托，加强对出租房的管理。出台的管理规定，应能调动业主主动申报的积极性，征收的税收费用占房租的比例不宜太高，而且主要用在治安、环境卫生整治上，同时要能促进基层管理的积极性。

4. 环境卫生整治问题。城乡结合部生活污水排放缺乏系统的收集渠道，大多数是直接排放，给社区生活造成污染;城乡结合部流动摊贩摆摊设点的情况较为普遍，造成很多的人为垃圾，是脏乱差的聚集地;全区没有工业垃圾处理的专业设施和专业场所，给工业垃圾的处理带来极大的困难。为有效解决集美区城乡结合部环境卫生的整治，应考虑一下几个方面的问题。(1)从体制上，对环卫管理体制进行适当整合。目前，集美区环卫作业主要由区环卫处和6 个街镇环卫站负责，区环卫处与各街镇环卫站无隶属关系，环卫处负责指导和协调全区各环卫站的工作，环卫站负责城市道路清扫保洁工作。在环卫管理工作中以及近几年来的各项创建活动中，环卫处与各街(镇)环卫站在环卫资源整合、科学化管理等方面出现了协调与衔接不够紧密的现象。环卫站与城乡结合部中农村和居委会的环卫工作也存在一定协调问题，如在城乡结合部3 米以下道路由居委会聘请临时清扫保洁人员，负责村内道路的清扫保洁和村内垃圾的收集清运。出租屋的环境卫生由社区主管并做垃圾收集、清运和街巷的清扫保洁。环卫站负责3 米以上主干道清扫保洁和日常巡查督导管理，并指导社区开展环卫工作。建议将环卫处与环卫站纳入一体化管理，明确环卫处的管理职责，完善环卫管理机制，建立“统分结合，一体运作”的环卫管理体制，并将环卫管理的功能进一步延伸到城乡结合部的农村或居委会。 (2)加大投入，加强农村环境综合整治。建议加快村改居道路、排污、清洁楼等硬件设施的建设，以方便社区及周边生活垃圾中转，从而减少二次污染的现象。建议有关部门牵头抓紧择地定点建土块等大件废弃物消纳场，有效引导市民倾倒，以杜绝垃圾乱倒、焚烧现象的发生。村改居保洁员的配备标准不足，为实行背街小巷等覆盖式管理，建议按常住和暂住人口每年核查数增加配员，并适当增加垃圾清运费。另外，对已改造完成的二级公厕建议参照城区公厕补助维护费，提高管理员工资待遇。(3)随着工业发展的加速，迫切需要建设专业的工业垃圾处理场所。建议由职能部门向市政府提出整合全市工业垃圾，利用BOT 形式建设工业垃圾焚烧发电厂，以破解目前工业垃圾处理的难题。

5. 完善城乡结合部交通基础设施的规划和建设问题。城乡结合部普遍存在道路与规划设计要求不相符，规格较低，承载力较差等问题，农村道路大多属于陈旧道路上临时改造，通行率很低，勉强能维持日常需要，如杏林街道和杏滨街道的城中村都有类似的情况。消防通道和消防设施存在着较大隐患，消防通道没有或者达不到要求，消防设施严重缺乏，消防知识、防灾防火知识宣传不够。农村中电力基础设施建设缺乏有效规划，导致部分设施乱搭乱建，占用消防和公共空间。为解决该问题，首先，要做好城乡结合部交通基础设施的规划工作，这种规划要充分考虑到城乡结合部的实际，而且要有适当的超前意识。如停车难问题在主城区已经日益严重，这种问题很快就会延伸到城乡结合部。因此，也应及早做好城乡结合部停车位的规划。交通设施的规划应体现自下而上的原则，由于城乡结合部的特性，制定规划除了要考虑宏观需求外，还应充分考虑农村和居委会的实际需要，建议以村委会和居委会为主体，根据实际情况提出规划的具体设想，结合集美区城市管理的整体规划，由城市规划部门具体操作。其次，要加大对城乡结合部交通基础设施的建设力度，扎实推进城乡道路建设，增加农村及北部山地交通基础设施建设投入，增加集美新城及厦门火车北站周边交通科技(监控、灯控)投入。加快海翔大道集美北大道319 线、206 线集美段等主干道的建设及改造，规划建设一批新的公益配套设施，尽快形成布局合理、功能完善的城市公共服务体系。最后，要加强对城乡结合部交通基础设施的管理。

［1］成得礼，谢子平. 中国城乡结合部地区失地农民个人转型问题研究——基于北京市、青岛市、成都市和南宁市的入户调查数据［J］. 华东经济管理，2009 （3） ： 64-73.

［2］孙心亮，城乡结合部问题的根源与发展策略的转变——以北京地区为例［J］. 经济地理，2012 （3） ：132-137.

［3］ 陈怡，潘蜀健. 广州市城乡结合部管理及对策［J］. 城市问题，1999 （5） ： 49-54.

［4］杨书文. 城市化进程中的城管矛盾及其破解［J］.上海城市管理职业技术学院学报，2008 （4） ： B6-B10.