小城市社区建设的调查与思考

黄惠莲

一、社区建设内涵

社区建设关系到政府职能转变能否成功，2010年中办和国办印发了《关于加强和改进城市社区居委会建设工作的意见》，强调“十二五”期间是加强和改进社区居委会建设的关键时期。

社区一般是指一定地域内人们生活的共同体，本文社区所界定的地域由市区民政部门按照便于管理、便于开发社区资源、便于社区居民自治的原则，在考虑到地域认同感等要素的基础上，对原居委会所辖区域做适当调整后确定，城市社区是直接受街道办事处党委、政府领导的自治体。“社区建设”在不同的国家、地区有不同的含义，根据中办发[2000]23号文件，我国的“社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社会资源，强化社区功能，解决社会问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员的生活水平和生活质量的过程。”从官方对社区建设的界定我们可以看出，我国社区建设包括两个主体，一是党和政府，起主导、推动、帮助的作用；二是社区内组织和居民，他们要发挥自身的创造力，主动解决困难与问题，促进自己生活水平和质量的提高，是社区建设的实践主体，起践行作用。我们试以益阳市资阳区为例，调查与思考小城市社区建设的问题。

二、资阳区社区建设的现状

（一）组织建设情况

益阳市资阳区位于湖南中部偏北，是一个城乡结合的县级区划，城区主要由地改市之前的县级城市益阳市老城区和城市扩张后的新城区组成。城区常住人口13.2万，目前设两个街道办事处和一个工业园区。2002年，在各级党委、政府推动下，完成社区组建工作，整个城区分为20个社区，其中有16个居民社区，4个村、居合并或“村改居”社区，我们把前者称为老社区，属于老城区，后两者称为新社区，属于新城区。

目前社区内正常开展工作的官方组织（依靠党和政府的力量兴办的）主要是社区党支部、居委会，人员都是通过社区选举（社区内居民参与度低）产生，一般由 5-10名成员组成，党支部委员也是居委会成员，党支委与党小组长及党员之间、居委会与居民小组长及居民之间组织比较松散。社区内非官方组织（由民间力量主办，为社会提供服务，不以营利为目的的社会性组织）有文娱协会和老年人协会、有人数很少的志愿者组织，活动没有经常化，主要由居民自发组成；另外非官方的利益组织主要有业主委员会，由小区业主选举组成。

（二）社区硬件建设情况

我们去各个社区调查走访的时候，问及社区建设后跟以前的居委会有什么变化，社区老工作人员大都激动地说“最大的变化就是我们有了办公用房和办公设备了（办公桌椅和电脑）”。老社区的办公条件比新社区简陋得多，主要因为新社区由集体经济改制而来，拥有自己的资产，经济条件相对较好。不仅如此，老社区由于过去缺乏整体规划，社区内居民住宅与商业、工业用地混杂，为居民服务的其他设施如居民公共活动场所、道路交通、休闲娱乐、健身设施都比较短缺，新社区内新建的住宅小区配套设施相对较好，但村居合并的社区中村民住宅没有统一规划，杂乱无章而且高度密集。整体而言，社区内居民购物、就医、就学、出行等日常生活还比较方便。但所有社区内除了官方组织外，其他民间组织都没有办公用房，社区中居民室内活动的公益性场所缺乏，环境绿化差强人意。

（三）社区工作的内容、难点

社区工作的主要内容有如下几个方面：1.帮助老、孤、残、优抚对象向政府申请相关补助；2.协助政府有关职能部门安排辖区内下岗职工再就业、培训等；3.协助卫生防疫部门、计生委搞好辖区内的疾控预防和计生工作；4.协助政府完成辖区内的其他工作，如创建文明卫生城市、征地拆迁、旧城改造、社会治安、防灾救灾等等。从社区工作内容可以看出，社区的主要工作职能是协助政府，很少主动利用社区或社会资源来促进社区发展。

社区工作的难点各个社区都有所不同，但又有共性。新社区工作的难点主要是由征地拆迁引发的各种利益协调难，流动人口的计生管理难、失地农民就业难、如何公正有效利用公共资产等问题。老社区工作的主要难点，以汽车路街道办事处文昌阁社区为例，该社区有约 1万人口，80％是下岗职工和破产企业的离退休人员，居民区房屋大多陈旧，道路状况欠佳，辖区内艾滋病人10多个，吸毒者20多人，社区自身没有可筹措到的资金来源，连辖区内环境卫生费都不能从居民那里收齐。上述每个问题都是社区工作棘手的问题。

三、促进小城市社区建设的途径

总的来说，小城市社区建设应该围绕如何实现居民参与组织化、社区自治制度化、居民利益社区化来进行。

（一）充分发挥小城市社区建设的优势，有效利用社区资源

很多民政干部或社区工作人员到一些大中城市进行社区参观考察后认为：大中城市资金雄厚、人口素质普遍较高，因此社区建设好。我们资金没有，人员素质不行，因此社区建设难有作为。其实，在社区建设方面，小城市也各有优势。以资阳区为例，城市规模相对较小，居民构成相对简单，居民之间长期居住在一个相对狭小的空间里，交往的机会多，很多小区的居民以前或现在就是同事、老街坊，情感容易融合，共同体意识比较容易建立。在长期共同生活的过程中，每个社区都会产生一些在居民中有正义感、乐意主持公道、对公益有兴趣并且在群众中有较高威信、有影响力和号召力的“草根领袖”。很多居民也愿意帮助邻里，服务社区，只是没有得到很好的组织。如果我们通过相关的组织和制度建设，把这些社区的人力资源加以很好的利用，不仅能够促进社区成员之间情感的沟通，也能够更好地促进社区发展。此外，资阳区大规模的城市化起步相对较晚，便于政府在建设初期就做好社区规划建设，为以后的发展带来更多的便利。

（二）各级政府着力推进，促进小城市社区建设发展

我国社区建设有两个原动力，一个是政府自上而下的规划推动力，一个是社区自下而上的需求拉动力。[1]这两个动力相互促进，缺一不可。资阳区20个社区居委会都忙于为街道、政府“跑腿”，属于社区可支配的财产非常有限，他们没有时间、精力和条件自我发展，社区面临许多自身无法解决的困难与问题，整体自治能力不强，可以说，离开了政府的支撑，社区的自治是非常有限的。这也符合我国社区建设发展的规律：政府主导为主——半政府主导半社区自治——社区自治，目前资阳区社区建设还处于第一步。资阳区的历史遗留问题较多，地方政府财力有限，要做的事情很多，对社区除了最基本的维持性投入外，很少有发展性的投入，因此无法解决社区建设深层次的矛盾和问题，只是尽量不至于恶化。这意味着资阳区的社区建设需要上级政府的财政倾斜、项目扶持。 除了加大资金的投入力度外，市区党委、政府要加强对社区整体规划和制度建设，促进社区建设步入正轨。

资阳区居民社区参与度低，显示社区建设自下而上的需求拉动力不够。据调查，参与社区活动的主要是领取救济金者、妇女、老年人和一部分党员（组织的力量），大多数居民对社区不感兴趣，居委会对他们来说无足轻重。就现状而言，社区目标实际上也就是提供社会保障、维护基本秩序。社区建设要为全体居民提供全方位的立体服务，使所有居民通过社区参与获得自身利益与共同利益之间的联系。“社区服务的目的在于，通过组织活动和设置场所，加强居民间的交往，这才能够最终促进参与，因为参与的实现需要交往。”[2]无疑，这需要政府推进居民利益社区化的硬件和软件建设。

（三）加强组织建设，为居民参与搭建平台

组织建设是整个社区建设的核心，要提高社区的自治能力，关键要健全自身组织，使社区自治具有强有力的组织保障。

组织建设的目的主要是两个，一是发掘人才、培养人才，二是动员社会。资阳区大多数社区工作人员都是从没有正式工作的居民中选举产生的，社区官方组织也没有议事层和执事层之分，也就是说社区缺乏专业的社区工作者，加上社区建设的时间不长，因此社区工作人员无论是理论修养还是实践经验都存在与社区建设要求不符的地方。目前社区组织建设存在的主要问题有：第一，由于社区居委会委员实行全日制工作，但没有正常的工资待遇，只有市区两级发给的补贴人均每年约1万元左右，这样无法吸引优秀人才进社区队伍，也影响了现有队伍的工作积极性；加上由于居民对社区的认同感不强，参与意识不高，街道办事处要为自身利益考虑等原因，社区内真正受居民欢迎的人选很少能通过选举进入社区居委会。因此，如何组织和培养一支优秀的社区工作队伍，需要党委、政府加以引导、帮助和实际支持。第二，从社区现有组织的现状来看，有些形同虚设，有些不健全，没有与社区规划发展相适用的强有力的组织体系，如团委、妇联、甚至政府要求建立的一些志愿者组织很少发挥作用；党组织除了支部两三个核心成员在为社区工作外，其他党小组长或党员基本没有参与社区的工作，尽管居民党员都按上级要求写了“为人民服务公开承诺书”，大多数只是纸上谈兵，没有同社区的目标、任务联系起来，社区内有“单位”的党员也没有纳入社区党组织之内；居委会的状况跟社区党组织差不多，居民除了参与社区选举投票外，其他为社区服务的行为都是个人行为，不被任何组织动员、组织。社区内非官方组织不发达，无论是兴趣组织还是服务性组织都少，参与人数不到总人数的1％。市民社会的社会参与最重要的变化是由过去的个人社会参与变为组织参与，我国香港地区从上世纪70年代开展社区建设，发展迅速的一个成功经验就是政府大力推进民间组织的发展，居民参与度高，“活动经费 70-80％有政府提供”。[3]组织为居民的广泛参与搭建平台，只有在居民广泛参与的前提下，居民的共同体意识才会建立，积极性、主动性才能调动起来，社区自治才有可能。因此，党委政府要引导和帮助各社区根据自身工作存在的问题、难点建立有效的社区组织系统，同时加强相关制度建设。

（四）改革社区管理体制，理顺政府与社区的关系

资阳区现行的社区管理体制带有浓厚的计划经济体制痕迹，行政化色彩过浓，社区名义上是自治组织，本质一直作为政府的基层办事机构而存在和发挥作用，街道、公安、经管委、司法、市容管理、妇联等单位都不断向居委会下达任务，甚至有的还进行任务完成情况的考核。政府权力过度渗透社区，在社区成员看来，社区建设是政府的事，自己处于被动接收的地位，在这种情况下，社区永远不可能发育成熟，达到“三自”。因此，改革政府管理体制，成了推进城市现代化管理和社区建设的明智选择。

1.转变政府职能，明确政府定位。在社区建设中，政府与社区能否找准定位，是社区管理体制改革成败的极为关键的环节。根据《中华人民共和国居委会组织法》的规定，政府在社区管理中发挥的是主导、引导、组织、协调、服务的作用，它与居委会的关系是“指导与协作，服务与监督”的关系，在资阳区的实际操作中，二者的关系被弄反了，居委会成了服务政府和被政府监督的对象。因此，必须转变政府职能，尊重居委会的自治地位。

2.扩大社区权力，创造自治条件。随着改革开放的不断深化，大量繁杂的社会职能从机关、企事业单位转向社区，社区要真正履行好这些职能，没有一定的实际权力作保障是不可能实现的。社区能否获得必要的实际权力，在一定程度上关系到社区管理体制甚至整个国家改革最终能否成功的大局。目前资阳区社区中普遍存在的现象是“权力在上，责任在下”，如社区对流动人口、计划生育、社保协保等具有管理责任，却没有管理权力，管理权力在政府部门。根据“责权一致”原则，必须对社区范围内的责任事务赋予相应的管理权力，并将相应的经费拨给社区管理支配，有条件的街道要把社区有偿服务收入全部交给社区支配。社区只有有了权力和相应的资金，才能有效动员社区成员。目前，居民社区参与度低的一个重要原因是：管理机构提供给居民参与的项目如市容清洁、治安联防、捐衣捐被等与居民期望有很大的差距，居民希望不只是对社区事务观察、表态、执行，还能够决策、管理、监督。

[1] 夏学銮.中国社区建设的理论架构探讨[J].北京大学学报：哲学社会科学版, 2002（1）：127-133.

[2] 托马斯·海贝勒.中国的社会政治参与：以社区为例，马克思主义研究的前沿问题[M].北京：社会科学文献出版社, 2006：198.

[3] 何金晖.社区民间组织兴起缘由及发展对策研究[J].社会主义研究.2010（1）：96-101.