农地入市流转对土地资源配置效率的影响

李 中

(1.中南大学 商学院，湖南 长沙 410083;2.邵阳学院 经济与管理系，湖南 邵阳 422000)

土地是一切财富的源泉，是人类社会发展不可或缺的资源要素。土地资源使用效率的高低、资源配置的好坏对经济社会的可持续、协调发展发挥着关键作用。随着城市化和工业化进程的加快，对农地的需求迅速增加，再加上经济利益的强大诱惑，农地内部流转与外部隐性流转并存。已有经验证据表明，凭借行政强制手段采取政府征用的方式调配农地会扭曲资源配置，原因有以下两点:一是政府依靠行政权威及垄断地位获取巨额的土地增值收益，剥夺了农户的土地增值收益分享权，从而导致农户极端维权事件时有发生，影响社会的和谐、稳定发展［1］。二是导致土地的供求不平衡。因此，学术界从不同角度探讨农地直接入市流转的意义和作用，认为农地入市流转可以达到资源优化配置，保护农户的正当权益，使其获取真实市场收益的目的。

农地入市流转有利于资源优化配置在许多学术研究中得到确认，我国政府各部门也意识到农地入市流转的可行性和重要性。自1999年以来，国土资源部先后批准广东南海、江苏苏州、安徽芜湖和浙江湖州等地开设农地入市流转试点，许多地方政府相继出台农地入市流转的地方规章制度。2005年10月，广东省施行了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，这是我国省级行政区内规范农地入市流转的首个法律文件，它在坚持土地所有权不能买卖的前提下，允许农户自由出租、出让、转租、转让和抵押农地，实现农村土地使用权的资本价值，有偿向市场提供农村土地。2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出合法获取的农地土地使用权可以依法转让［2］，随后发布了《集体建设用地流转 (暂行)办法》。因此，农地入市流转不仅符合中国土地管理制度改革的需要，更代表了未来改革的发展方向。

合理配置稀缺资源的有效途径是采取转让或流转的方式。但是，农地流转是一个系统工程，具有丰富的内涵。农地入市流转影响资源优化配置的程度如何;是否可以改变原有土地征用导致的供求不平衡问题;采取市场竞争的方式配置土地资源要素会产生哪些问题。为更好地回答以上问题和实现土地资源的优化配置，有必要展开农地流转对土地资源配置效率的效应分析。

一、农地征用时的土地资源配置效率

在国家征用土地制度下，农地入市流转必须经过国家或政府征用这唯一途径，国家或政府是土地的唯一供给主体。依靠法律保障，政府垄断土地一级市场，体现出对农地入市流转的计划配置土地资源要素管理方式。从经济效果考虑，这种强制手段会带来较大的社会成本。这种仅反映单方征用意愿的征用方式同双方彼此同意的征用方式相比，前者比后者所带来的效用明显更低。

1.虚假反映土地资源的市场价格

我国《土地管理法》中已经以法律条文的形式对农村土地的征用价格做出了规定，其中包括补偿标准、补偿范围等。规定中只考虑了土地的农业用途所带来的经济利益，而没有考虑农村土地用途改变所带来的巨大收益。虽然相关法律中规定土地征用价格要随着经济形势、生活成本的变化适时进行调整，但土地征用价格取决于政府意志和政府偏好，价格变动不受供求关系影响，是由政府通过行政手段强制决定的。出于土地征用的成本考虑，实践中往往会压低土地征用价格，导致土地征用价格因人为因素不能正常反映农村土地的价值，更无法真实反映土地资源要素的真实价值。而真实反映土地市场供求的市场价格是实现土地资源要素达到优化配置的基础，是促进土地市场良性发展的根本保证，而扭曲的土地资源市场价格会错误地反映市场资源要素配置，导致信号机制失灵和资源配置效率低下。

2.导致土地资源收益分配严重不公

《土地管理法》中规定土地征收按照土地的原用途给予补偿。补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。以上费用均按照土地被征收前3年的平均产值的倍数进行计算，并按照产值倍数支付失地农户补偿数额，最高不得超过30倍。但实际情况是，一方面，土地征收补偿不能反映农地的社会保障功能和投资功能，补偿数额没有真正反映农户被征用土地的市场价值［3］。另一方面，政府依靠行政强制手段，采取低价征用高价出售方式，垄断土地一级市场供应，获取土地增值的巨额收益。与此同时，征地补偿经过乡镇、村组的层层截留，被征地农户在实际收益分配中真正获取的收益只占征地收入很少的一部分。政府征用并出售土地获取的巨大收益与农户获取的补偿形成鲜明反差。土地增值收益分配不公，归属不均，导致被征地农户没有获得规定的补偿和得到必要的生活保障，这也成为失地农户返贫的重要根源之一。

3.引发土地资源的供求失衡

不管是由于政府对土地市场的垄断，还是工业化及城市化进程的加快，抑或是土地征用制度不完善所带来的政府寻租，一个显而易见的现象是，政府对征收农地有非常迫切的需求［4］。但是，由于国家权威及政府行政垄断的存在，极大地影响了政府征收集体土地时农户拥有的农地发展权和未来收益分配权的实现。被征地农户的补偿期望与政府低价土地补偿意愿存在较大的反差，导致农户供地意愿不高，而政府征地需求较大，从而引发土地市场供求发展不平衡。同样，表现在具有垄断性质的土地一级市场中，政府和建设用地需求者之间存在供求不对称，导致社会福利损失和效用降低。

二、农地入市流转时的土地资源配置效率

农地入市流转较政府征用土地而言，充分了调动了农户的参与积极性，实现农户作为市场主体直接参与交易，使农地的市场结构发生了根本性的改变，增加了公平性与公开性，提高了竞争的激烈程度，降低了土地的交易成本，为土地市场的价格发现及均衡供求关系奠定了良好的基础。

1.有利于优化配置，提高市场竞争程度

农地入市流转充分调动了农户参与的积极性，打破了政府原有的垄断供地格局，有利于土地资源实现优化配置，市场的公平性和公开性优势得到充分发挥。与此同时，农地入市流转实现了土地供给市场的双主体结构，形成国家和集体农户两个土地供给主体。扩大了土地需求方的用地选择，不仅可以从土地一级市场获取土地资源满足自身的需要，也可以采取与集体农户协商的方式通过农地入市流转满足需求。这在一定程度上会形成国家与集体的竞争关系，改变原有国家垄断土地市场供应的格局。市场价格只有通过竞争机制才能正确反映市场供求变化，从而实现土地资源的优化配置。因此，形成双主体的土地供给格局有利于土地价格的市场发现和良好供求关系的形成，进而为实现资源优化配置奠定基础。

2.有利于社会公平，增加农户土地收益

农地入市流转没有改变土地集体所有的性质，土地使用权没有发生变化，农户可以凭借土地使用权长久地获得土地流转过程中的收益，实现了土地的社会保障功能。同时，通过农地入市流转提高了土地的利用效率和利用价值，使农户有机会分享土地非农化的增值收益［5］。

3.有利于发现价格，实现土地供求平衡

在物资资源与社会制度的束缚下，商品的价格由商品生产所耗费的成本决定，而成本由私人生产成本和社会交易成本共同组成。从农地入市流转降低交易成本这个层面考虑，农地入市流转有助于纠正扭曲的征用价格，真正反映土地资源要素的市场价值。同时，农地入市流转提高了土地的综合效益，降低了资源的闲置程度、浪费水平和土地撂荒的概率，增加了土地市场的供应量，有助于破解土地一级市场供求不平衡的矛盾，实现土地供求平衡，并由此带来社会福利的增加和土地利用效率的提高。

三、农地入市流转对土地资源配置效率的评析

农地入市流转优化了土地资源的要素配置，相对土地征用而言，较好地解决了土地征用带来的资源配置效率低下问题。但是，流转的核心是农地使用权的转移，而不是农地所有权的改变。流转的实现需要土地供给方、土地需求方、基层地方政府管理部门、市场交易场所与市场交易中介等共同构成，是一个受外部影响制约的开放系统［6］。因此，农地入市流转参与各方的行为、决策及其在流转过程中的角色、地位必然会影响农村土地资源配置的效率。

1.农地入市流转能否降低交易成本，形成竞争机制

从产权经济学视角分析，农地入市流转交易成本越低、费用越小，就越容易达成土地供需双方的交易，实现农村土地资源要素的使用权转移，即由使用效率低的土地供给方向使用效率高的土地需求方转移。在参与农地入市流转的农户与土地需求方交易过程中，资源配置效率的高低直接受交易成本高低的影响。如果交易成本太高，难以实现参与双方的直接交易，也就不可能实现资源的优化配置［7］。因此，农地入市流转在考虑政府作为管理中介的同时，能否降低或消除土地供需双方的交易摩擦成本是顺利达成交易的基础，也是实现土地资源优化配置的前提。

充分有效的竞争是土地市场健康发展的必备要素。但是，打破土地一级市场垄断，增加土地供给主体，提高市场竞争程度，推动农地市场良性、有序、健康发展，达到土地资源要素优化配置的目的必须满足一定的前提条件:一是土地市场竞争激烈程度及竞争的充分性。农地入市流转改变了原有土地供给模式，打破了政府对建设用地市场的垄断，形成了政府和农村集体供地的竞争格局，但这种格局的竞争程度随供给者对市场价格的影响能力或相互间的替代水平而变化。因此，农地入市流转虽在一定程度上能够提高土地市场的竞争性，但与国有土地的传统优势相比，这种竞争对土地资源要素的优化配置影响程度的高低同城乡土地产权竞争程度的高低密切相关。二是农地市场竞争程度的有效性。一方面农地入市流转可以增加建设用地市场竞争性，另一方面也可能导致盲目或过度竞争。这些不正常的市场竞争会干扰农地市场的正常交易与运行，出现价格信号失真，影响市场机制的有效发挥，出现虚假供求，难以实现土地要素资源的优化配置。

2.农地入市流转能否实现价值发现，形成统一的城乡土地价格

形成统一的城乡土地价格是在市场竞争条件下提高土地资源要素配置的核心。农地入市流转的土地价格是否公平合理，能否实现统一的城乡土地价格，在实践中受农地流转的诸多因素限制。农地流转的法律保障程度、国家的土地产权制度、土地市场的发达程度及政府的干预程度等都会对农地入市流转产生影响。就其本质而言，实现统一的城乡土地价格的关键是充分调动农户的参与积极性，赋予其自由流转和定价的权利。自由流转是国家通过建立健全农地入市流转的法律制度赋予农户土地自由流转的权利。如果不能实现统一的城乡土地价格，违背法律规定的隐性流转就会发生，进而产生较大的土地交易风险，导致土地低价转让，严重背离其价值。在允许农户自由流转土地的同时还要给予农户自主定价的权利。否则，农地入市流转还是难以摆脱政府单方定价机制，难以实现价值发现。

诚然，农地入市流转的影响因素多，涉及范围广，尤其是市场经济人的有限理性和趋利性，会影响农户做出正确的价值判断和形成同土地资源要素一致的市场价格。在实践中，农户由于受短期利益驱使，易竞相通过出租、转让等方式低价流转土地，其逐利性和盲目性必然会导致农地入市流转的恶性竞争和无序竞争。赋予农户完整土地产权的益处在于界定人们在交易过程中受益与损失的权利边界来降低交易成本［8］，因此，农村土地产权的界定与调整一定会影响土地价格。另外，土地市场的发达程度及中介机构水平的高低会影响土地供需双方获取信息的难易程度，也会在一定程度上影响土地价格。同时，形成公平、公正的价格也离不开政府的干预与管理，但政府的过度干预会影响土地价格的形成，妨碍市场在土地资源要素配置中的作用发挥。

3.农地入市流转能否达到供求均衡，实现资源优化配置

农地需求者的需求不同，用途各异。农地入市流转实现土地要素资源的优化配置不仅要求实现土地数量供求平衡，而且也要求实现结构平衡，形成区域使用科学、规划利用合理的土地使用格局［9］。土地供给受土地所处位置、农地产权的完善程度及供求信息的影响。同时，这些因素也会影响土地需求增长的幅度。

当然，农地也可能会出现供求不平衡的局面，由于参与入市流转集体农户的盲目性和逐利性，易出现供给主体争相供地的局面，导致供大于求。同时，还可能出现增量农地的增加，威胁国家耕地安全保护战略，出现土地非农化的情形。另外，在管理不力及管理手段落后的情况下，农地的供给结构也会出现问题。流转的土地既可用于房地产、商业及工业用地，也可以用于教育及市政设施建设等，如果规划不科学，可能会出现结构和布局不合理，这个问题如果不能妥善解决就会产生新的供求矛盾，而这种矛盾不是体现在数量上，而是体现在结构上。

4.农地入市流转能否实现收益分配公平，保障农户权益

农地入市流转在坚持土地集体所有的前提下，提高了集体农户的获利能力，但不能就此认定农户的权益受到最大限度的保障。集体农户的获利水平、政府的获益范围及数量等均受农地入市流转的制度设计及外部因素的影响［10］。其中，农地产权是收益比例分配的核心。农地收益的分享比例、分配地位受社会经济发达程度、政府偏好及农户理性等因素决定的土地产权制度的影响。因此，农地入市流转土地收益分配受制于土地产权制度设计。存在政府管制与干预的土地收益分配与完全自由发挥市场作用的土地收益分配不同，不同的契约规定对收入分配产生明显不同的制约和影响。

农地入市流转改变了原有的土地交易模式，实现了土地需求方与集体农户直接交易，提高了集体农户的土地流转收益，而农户个人收益的高低取决于农户个人与集体分配比例的多少。因此，农地入市流转收入分配给农户多大比例，是否与过去土地征收分配比例相同直接影响到农户的收益。但现实情况是集体建设用地收益被政府及村集体经济组织层层克扣，影响公平分配［11］。当然，农户内部的土地收益分配也受土地产权结构、政府管理水平等因素的影响。

总之，农地入市流转能否从源头解决农户利益受损的收益分配格局，农户及村集体经济组织的权益能否得到最大限度的保护，农地入市流转是否会造成新的分配不公，还依赖于经济社会中各项制度的完善。因此，有必要全面、系统地展开对影响土地收益的因素分析，并对此做出科学的设计，实现参与各主体利益的帕累托最优。

四、结论及政策建议

本文通过对农地入市流转前后对土地资源配置的状况进行分析比较发现，总体而言，发挥市场作用的农地入市流转有利于提高资源配置效率，避免原有政府通过行政手段强制征用土地从而导致效率低下。但是，相对于土地征用而言，农地入市流转虽然有利于提高土地资源要素的优化配置水平，却有可能是无效的。如果没有严格的、有效的制度加以规范、保障，农地入市流转的市场作用仍然会十分有限，其带来的土地资源要素配置效益可能甚至为负。

土地要素资源配置首要解决的是配置方式问题。在市场机制作用下，想要充分发挥市场作用，就要使农地作为一种资源要素参与流动，以此引导土地资源要素实现优化配置，从而体现土地价值。但是，农地入市流转是一个复杂的开放系统，土地资源要素能否得到优化配置受农地产权制度、土地市场架构、有关流转的法律法规、政府的管制及规划等因素影响。为了充分发挥农地入市流转的积极效应，尽可能避免或减少其负面效应，最大限度地实现土地资源要素的优化配置，必须坚持具体问题具体分析，在充分考虑农地入市流转系统内部架构及外部环境等因素的基础上，完善农地入市流转的调控机制:一是尽快修改《土地管理法》［12］，完善农地入市流转的配套立法，允许农地合法地进入市场，实现城镇国有土地和农地同地、同价、同权。二是促进农地规范、有序、健康流转，形成城乡统一的土地市场。要严格执行规划控制与用途管制原则，农地必须在规划控制内依法取得，遏制地方政府盲目追求经济发展，乱占滥用农地的行为。三是继续深化农地产权制度建设，明确集体土地所有权主体和边界，并确权发证，以保护集体土地所有权，赋予其抵押、收益等物权权能，实现城乡土地权能一致。四是发展市场中介组织，包括供需中介、投融资中介和估价中介，大力发展涉农保险，分散农地入市流转的风险。总之，农地入市流转实现土地要素资源优化配置需要多种制度的配套支持和政策支持。

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