山东半岛蓝色经济区海洋生态补偿机制研究

刘 慧 黄秉杰 杨 坚

(中国石油大学(华东)经济管理学院，山东 青岛 266580)

积极推进山东半岛蓝色经济区建设，加速发展海洋经济，是山东省“十二五”发展的亮点和重点。经济的可持续发展优良的生态环境是前提，为有效推进和保障山东半岛蓝色经济区建设，在加强半岛蓝色经济区生态环境保护的同时，应努力将半岛蓝色经济区打造成为全国海洋生态文明示范区。

一、对生态补偿及海洋生态补偿机制的界定

生态补偿是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，综合运用行政和市场手段，调整生态保护各利益相关主体的环境经济政策和利益分配机制。狭义的生态补偿强调由于人为因素对环境造成的污染及对生态系统、自然资源造成的破坏进行补偿、恢复和综合治理等一系列活动。广义的生态补偿则包括“对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行资金技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。”①吕忠梅:《超越与保守—可持续发展视野下的环境法创新》，北京:法律出版社2003年版。从生态保护的可持续发展目标来看，广义的生态补偿突出了补偿的方式和补偿费用的用途，更有利于“既重污染防治，更重环境保护”科学发展理念的践行。生态环境补偿机制的建立与实现既有利于环境保护又有利于社会公平。通过生态补偿机制的构建，做到“谁使用谁掏钱，谁污染谁买单”，实现生态成本和利益的平衡，在立足社会公平的基础上保护生态。

生态补偿作为保护生态环境，调节生态保护利益相关者之间利益关系的一项公共制度，对海洋生态补偿同样适用。本质上，海洋生态补偿机制是对海洋生态服务功能有效利用与成本补偿之间利益的再分配，通过调整不同主体的利益关系，保障生态成本的公平支付与经济来源的稳定性，从而满足生态系统服务功能的有效延续。海洋生态补偿机制的构建是规范我国海洋生态补偿实践的需要，更是促进海洋环境保护和海洋资源有序开发的重要保障。

二、山东半岛海洋生态补偿的现实困境

2010年山东省出台了《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》(以下称《暂行办法》)，作为我国首个海洋生态方面的补偿和赔偿办法，首次涉及补偿主体和适用范围、赔偿费和补偿费征收与使用管理、补偿费的各级分成与减免、监督检查等方面的具体界定。2011年山东沿海各地依据这一暂行办法，对30多个用海项目征收了7000万元的海洋生态损失补偿费，海洋生态补偿工作有所突破，但就半岛海洋生态补偿实践来看，仍存在不少问题。

(一)海洋生态补偿缺乏相关法律制度的确认和保障

目前，我国尚未建立全国统一的海洋生态补偿法律制度，既无统一的生态补偿基本法，也无统一的生态补偿法律，更未形成生态补偿的相关法律体系，有关海洋生态补偿的法律散见于各部委规章和地方法规，法律层次较低、权威性较差、法律效力明显不足，加之缺乏系统性和可操作性，造成海洋生态补偿在实践中“脱法”运作。不仅如此，现有法律过于原则和笼统，也导致执行和操作方面的不确定性。1999年12月修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条第1款规定:“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失;完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。”但是，具体如何补偿则语焉不详。实践中，对于海洋生态补偿的方式、范围、标准、监管主体等方面缺乏可操作性的法律规制，不仅缺乏具体的法律条文也没有具体的司法解释，导致补偿依据不充分、适用地域和补偿范围有限、补偿效力不明确、履行方式不规范等弊端。立法不完善导致海洋生态补偿执法难、追究难、处罚难等问题，地方海洋生态补偿工作由于缺乏法律制度的确认和保障，陷入尴尬境地。

(二)海洋生态补偿资金短缺且征收困难

首先，海洋生态补偿资金缺口大。国家财政、企业投资和社会救助是海洋生态环保资金的三个来源，其中国家财政一直是海洋生态保护资金最主要的来源。伴随着海洋生态破坏的复杂性和海洋生态补偿实践的发展，海洋生态保护资金的缺口进一步扩大，海洋生态的保护、修复及治理的资金需求在不断增加，但现实中，国家财政资金作为最主要的资金来源常受到每年财政收支不平衡的影响，资金供给渠道单一且稳定性不足，资金供需矛盾突出，资金缺口不断扩大。其次，海洋生态补偿资金收取难、管理难。2010年6月《暂行办法》颁行后，遵照该暂行办法的规定，海洋生态补偿资金的管理由财政局负责。据悉，东营市财政局自该办法实施至今，未曾收到任何一笔海洋生态损害赔偿费及损失补偿费。不仅如此，由于该办法的可操作性有待加强，在没有相关配套实施细则出台前，海洋生态补偿资金的征收和管理阻力重重。例如，依据该暂行办法，威海市通过明确责任主体和界定合理的赔补偿标准，积极开展海洋生态赔补偿费用的收取工作，并希望将收取的赔补偿资金专项用于海洋生态环境的整治、修复、保护和管理。但是，在征缴赔补偿费用的过程中，部分企业海洋生态补偿意识不强，不仅缺乏资金征缴的主动性，甚至采取各种措施予以规避。

(三)海洋生态补偿权限划分标准滞后于现实需求

目前山东省海洋与渔业厅和环保厅在生态补偿权限上的划分标准主要是依据“环保不下海，海洋不上陆”的惯例。这种划分标准在海洋生态补偿的初期确实起到了积极作用，但面对海洋环境污染的多发性和复杂性，这种初期的简单标准越来越不适应海洋生态补偿的现实需要了。首先，该标准对于跨区、跨界污染导致的海洋生态补偿问题缺乏实际操作性。《暂行办法》对管理权限作了看似明确的规定:“海洋生态补偿由海洋与渔业厅具体负责，湿地、流域的生态补偿由环保厅具体负责。”现实是，河流入海口、海边湿地，由于二者位置的毗邻，由资源利用带来的环境污染或资源破坏是能够流动的，这导致在海洋污染治理与海洋资源的补偿方面存在许多交叉而难以协调的利益问题。如，烟台市环保局对进入海洋的陆源污染物征缴海洋排污费上交财政，希望将征缴资金用于对海洋污染的补偿、恢复和治理，但由于跨域问题的生态补偿权限始终难以界定，致使资金如何分配使用一直缺乏统一原则和具体标准，随意性极大。其次，该标准违背了生态的整体性，缺乏科学性。以海洋与陆地的界限“一刀切”式地划分海洋生态与陆地生态补偿管理权限的做法违背了生态整体性和部分污染的交叉影响，有失科学。海洋污染的流动性极大并且海洋也要承受源自陆地的污染，这些污染特征使得补偿中难以划分海洋生态与陆地生态的界限，如海岸带的生态问题会直接影响海洋生态。再次，该标准在实践中易引发管理部门的不协调。依据“环保不下海，海洋不上陆”的惯例进行海洋与渔业厅和环保厅的权限分工，容易造成两管理部门有利益的事相互争抢管理权，没有利益的事甚至是承担责任的事则相互推诿。

(四)以行政保护为主导的海洋生态补偿模式有待弱化

在我国以行政保护为主导的海洋生态保护体制下，地方政府行政保护也成为海洋生态补偿的主导模式，由此带来的问题是:缺乏问责压力和受地方短期经济利益的诱惑，地方政府对海洋生态补偿的回应不及时甚至怠于作为;行政保护主导下的海洋生态补偿主客体法律地位不平等导致地方政府对海洋环境成本的补偿不充分;地方政府在海洋资源使用与海域使用中的产权不完备导致补偿对应性不强。

山东省的海洋生态补偿大多是在海洋、渔业与农业等管理部门的引导与监管下，涉海企业对海洋、渔业或某些生物资源进行一定的补偿。虽然这种政府倡导的补偿能在一定程度上使海洋生态状况有所改善，但随机性、临时性和不规范等问题的存在，使得这种政府倡导的补偿难以为继，若长期缺乏制度化的补偿机制，必然导致各责任主体的实际缺位。即使有补偿资金，也可能导致补偿在实践中发生变异或远离生态补偿的初衷，演变为单纯的行政收费和生态政治需求，进而引发环境保护的“道德风险”和“逆向选择”，不利于海洋生态环境的保护。如船舶油污及海上油田溢油损害赔偿经常陷入“谁清污，谁吃亏”、“谁受害，谁倒霉”的怪圈，海洋生态补偿在现实中正沦为是非颠倒的利益分肥。

(五)海洋生态补偿工作缺乏社会团体和广大民众的监督

对于山东半岛蓝色经济区建设，老百姓关注较多，而对于海洋生态保护和生态补偿机制则知之甚少。针对2011年发生在渤海海域的康菲漏油事件，新浪网曾做过一个网上民意调研，网上投票结果显示，只有9%的人担心海洋环境污染。由于对生态保护重要性缺乏足够的认识，对生态补偿机制的了解就更少了，加之缺乏相应的引导和舆论宣传，社会团体和广大民众对海洋生态保护的参与度很低，还无法成为海洋生态补偿机制的社会监督者。

三、完善半岛蓝色经济区海洋生态补偿机制的政策建议

由于海洋生态补偿涉及不同主体、不同区域间的利益协调，需要大量的人财物投入和多方的协调与监管。因此，完善山东半岛蓝色经济区海洋生态补偿机制应多管齐下。

(一)完善相关法律制度，做到“有法可依”

在结合沿海各省市地方立法经验的基础上，综合保护海洋、公平用海、明智用海的各种社会需求，对海洋生态补偿不同层面的立法进行有效梳理与整合，并制定立法层次更高的《海洋生态补偿法》，在环保基本法中明确海洋生态补偿制度，使国家海洋生态环境补偿机制法制化。通过《海洋生态补偿法》规定海洋生态补偿的原则、主体、范围、方式及标准等，完善环境保护法，将包括海洋生态补偿在内的生态补偿制度上升为环保法基本制度的范畴，以满足我国海洋生态补偿实践的需求。①尤晓娜、刘广明:《建立生态环境补偿法律机制》，《经济论坛》2004年第21期。同时，也为山东省海洋生态补偿地方暂行办法提供明确的上位法依据，在良好的国家立法大环境下，充分结合地方实际，为蓝色经济区海洋生态补偿实践活动提供具体可行又效力明确的法律依据。

(二)多方位开拓海洋生态补偿资金渠道，扩充资金来源

除了传统的财政支持外，还应以金融为杠杆积聚社会团体、民间资本和企业投资来扩充资金来源，并加强与国际环保组织的合作。一是丰富国家财政的支持形式，除国家财政专项拨款外，国家还可开征海洋资源费、资源税以及发行国债来扩充海洋生态补偿资金。二是加大地方财政支持力度，地方政府每年可再划拨一块海洋生态环保专项补助金，主要用于半岛蓝色经济区的海洋生态补偿、恢复和治理。三是打造山东半岛蓝色金融聚集带，对有利于海洋生态环保的项目和对海洋生态保护做出贡献的企事业单位、社会团体及个人推行优惠贷款，鼓励和支持民间资本和商业性金融积极参与海洋生态建设并逐步推出蓝色金融理财产品，吸引社会资金和民间资本来壮大海洋生态补偿资金力量。四是加强与国际环保组织的合作，寻求国际基金，如全球环境基金和世界自然基金的资金支持。

(三)明确海洋生态补偿的主体、权限、范围和标准，采取多种补偿方式

1.明确海洋生态补偿的主体。结合山东半岛海洋生态的现状，可把海洋生态补偿主体分为三种类型:一是因自然保护区建设而利益受影响的单位和个人;二是为生态建设如增殖放流、人工渔礁建设做出贡献的单位和个人;三是从事影响生态环境开发建设的单位和个人，如海岸工程和海洋工程项目、港口建设、海上油田溢油、船舶油污、企业排污等活动。

2.明确海洋生态补偿的权限。为从源头上强化山东半岛海洋生态的保护力度，在划分海洋与渔业主管部门和环境保护主管部门权限时，应充分考虑到海洋污染的特点和保护海洋生态完整性的需求，对跨界、跨区污染导致的海洋生态补偿权限的划分，可适当向内陆扩张海洋与渔业主管部门的管理范围，并且具体问题具体分析，克服“环保不下海，海洋不上陆”的机械划分标准所导致的弊端。

3.明确海洋生态补偿的范围。结合半岛蓝色经济区建设的涉海情况，从生态补偿的需要出发，本着“既重污染防治，更重环境保护”的原则，明确山东半岛海洋生态补偿的范围。

从“重污染防治”的角度出发，对海洋产生直接污染损害类型，如陆源污染物、海洋工程污染和海洋倾废等加大防治力度。现行排污收费制度规定中的排污费价格偏低且缺乏正向激励，导致实践中的“软约束”，对治理污染物排放的力度有限，建议改革现有的排污收费制度，对排放标准内的提高生态补偿金标准和加征环保税;对排放超标的加收超额惩罚金且额度不设上限;对于情节严重者除了要负民事和行政责任外，还要上升到刑事责任，并在立法中对情节和责任予以量化。

从“更重环境保护”的角度出发，对半岛蓝色经济区海洋环境保护进行前瞻性考虑和扩大补偿范围:第一，海洋自然保护区的建立会导致区内捕捞、养殖等经营性用海活动受到限制，应补偿放弃保护区内海域经营活动的居民;第二，入海生态用水减少是威胁海洋生态系统健康状态的重要原因之一，为此，“须在流域发展农业、其它产业和放流入海之间做出战略选择”。①丘君:《渤海区域生态补偿机制的研究》，《中国人口·资源与环境》2008年第2期。因为，增加入海淡水量将会牺牲农业和其他产业的淡水需求，应建立流域和海域、内地和沿海之间的用水生态补偿机制，并对此进行补偿;第三，过度捕捞会导致海洋渔业资源衰竭，为支持海洋渔业的减船转产，政府应推广海洋渔业资源管理现有的生态补偿政策，拨出专项资金对渔民予以补偿;第四，以海水养殖为目的的湿地围垦和以城市建设为目的的围海造地致使海岸带湿地大面积丧失，是违背海域自然属性的用海方式，应专门建立生态补偿机制，对湿地围垦或围海造地的主体征收生态补偿金。

4.明确海洋生态补偿的补偿标准。补偿标准的界定应综合考虑山东半岛海洋生态保护方的投入、受益方的获利、生态破坏的修复成本、生态系统服务功能的价值等因素。海洋生态补偿标准的下限应是海洋生态保护方的投入、海洋生态破坏的机会成本及修复成本三者的总和;补偿标准的上限则是海洋生态系统服务功能的价值。海洋生态系统服务功能价值的量化需要由国家法定的专业评估机构来进行。评估机构的设立条件、程序、监管和评估人员的资质、监管以及机构与人员的相应法律责任，可通过制定《海洋生态价值评估办法》予以制度化。在实践中，若补偿主体和补偿对象都能参与的情况下，也可根据补偿主体和补偿对象双方的“讨价还价”达成协议的补偿标准。

5.采取多种海洋生态补偿的方式。应转换长期以来以政府为主导的行政补偿方式为多种补偿方式的综合运用。综合运用政策补偿、实物补偿、资金补偿、技术和智力补偿等多种方式与手段。采取财政转移支付、生态保护专项、环境税费制度等政府补偿方式和市场贸易、生态标记等市场补偿方式相结合。传统补偿方式和新型补偿方式相结合，在原有海洋生态补偿方式的基础上，加大科研投入，提高科技含量，探索更科学高效的海洋生态补偿方式。

(四)明确执法主体和严格问责制

应依据山东省海洋执法管理的实际情况进一步明确当地执法主体的权限和职责，严格并强化行政问责制。从现实来看，对于相关行政执法部门在处理环境污染事件中的不作为现象，该部门的责任人或者无需承担责任或者承担非常轻微的责任。由于缺乏严格的问责压力，相关部门在履行职责的积极性、主动性和勤勉度上有严重的责任缺失。因此，在环境损害事故中，不仅要严惩破坏者，而且还要对相关执法部门实施严格的行政问责制度，从而保障法律法规的落实。

(五)建立专业监督和公众参与的海洋生态补偿监管机制

建议对海洋生态保护和海洋生态补偿的相关信息采取多方位、多渠道、多形式的宣传和引导，将公众的热情、淳朴转化成保护生态环境的强大力量，引导更多的社会团体和广大民众支持海洋生态环保事业，成为海洋生态补偿工作的关注者和强有力的监督群体。健全由行政管理、海洋监测、行政执法及保护区管理共同构成的综合性海洋生态监控机制，并定期开展近海生态健康和生物多样性状况的定期调查评价，构建生态保护网络监督和举报机制，搭建专业执法和公众参与、点面结合的海洋生态保护监督平台。