安徽皖江城市带承接产业转移示范区建设融资平台创新思路研究

王明虎，席彦群

（安徽工业大学 管理学院，安徽 马鞍山 243002）

一、引 言

地方融资平台，是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各种资金为目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目，如城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等[1]。2010年1月12日，国务院正式批准《皖江城市带承接产业转移示范区规划》（以下简称《示范区规划》），标志着皖江城市带承接产业转移示范区（以下简称皖江示范区）建设上升为国家战略。示范区基础设施建设是保证产业转移的先行条件，而由于基础设施建设的公益性和资本需求的巨额数量，单个私人资本或安徽省、皖江城市的财政资金无法满足示范区建设需求，通过地方融资平台为示范区建设提供资金成为必然。然而由于传统地方融资平台主要依靠银行信贷筹集资金[2]，融资渠道狭窄，增大财政金融风险。为此，国务院于2010年6月10日下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发＜2010＞19号)，对各地方融资平台进行清理整治。在这一背景下，如何创新融资平台运作思路，就成为皖江示范区建设的一个重要课题，本文将运用相关经济理论，结合我国目前融资平台运作的有关政策法规，从资本来源、筹资渠道、制度建设和关系协调四个方面创新融资平台模式，为示范区建设和我国同类型经济区域建设提供建议。

二、创新融资平台的资金来源

从理论上来说，地方基础设施建设属于公益性开支，应由政府提供[3]，其资金来源应当是财政资金[4]。然而，在我国目前的分税制财政体制下，地方政府财权过少而承担事务过多，造成地方财政资金无法满足地方经济建设需要，融资平台就应运而生[5]。皖江示范区建设这一国家战略虽然在安徽实施，但既非仅为安徽省事务，也非安徽省财政力所能及。因此，安徽省发展地方融资平台，建设示范区就称为必然。

目前地方融资平台常用的融资模式主要包括以下几种：城投公司融资模式、担保公司融资模式、打包式担保融资模式、“银园保”贷款融资模式[6]。城投公司融资模式是指由地方政府投资成立专门的公司法人（比如城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等），以法人资产或未来收益（如土地转让收益）作为抵押，向金融机构借款筹资。担保公司融资模式是指由地方政府出资成立专门的担保中心，为建设项目公司提供担保，从金融机构获取信贷资金。打包式担保融资模式是由地方工业园（区）设立融资平台公司以园区各种未来收益和资源包为担保，向开发银行申请贷款，用于园区建设。“银园保”贷款融资模式由中国银行发起，采取“银行+政府+企业+担保公司”的合作形式，为工业园区建设提供资金。具体思路是：由地方政府和担保公司担保，项目建设单位向银行借款，并以项目投产后的收益作为偿还贷款的基础。总结以上四种模式，其资金来源主要以银行贷款为主，财政资金只是融资平台的启动资金。这样的融资平台模式不仅资金来源单一，也加大了财政和信贷风险。

为避免融资风险，扩大资金来源，皖江示范区建设融资平台应打破传统模式，综合运用多种资金来源，笔者用图1来表示融资平台创新资金来源。

图1 示范区建设融资平台资金来源示意图

图1表明，示范区建设融资平台有三类资金来源：各级政府的财政资金、商业和政策银行的信贷资金以及企业和个人的社会资金。这三类资金主体不同，使用目的和规则不同，因而应区别对待。

（一）财政资金

财政资金包括中央财政、省财政和示范区内市县财政三类资金②。然而这三类资金在融资平台中应有不同的比例。示范区建设项目的不同，需要的财政资金类别不同。示范区建设项目根据受益对象不同可以分为三大类别，一是全国或跨省受益项目，比如经过示范区内的铁路、高速公路、航道等，由于其建设不仅示范区受益，而且带动全国或跨省地区经济发展，因此其项目建设不能仅由安徽省和示范区内市县财政支持，而应由中央政府、安徽省政府和受益的其他省市政府财政资金共同承担，承担的比例可以根据经济受益比例确定。二是不仅示范区受益，而且安徽省其他地方也有受益的项目，比如滁州-淮南、芜湖-黄山高速公路等，由于受益范围不仅涉及示范区市县，还涉及到非示范区市县，因此应由安徽省财政、示范区市县和非示范区受益市县财政按受益程度进行分担。三是仅仅由示范区内市县受益的项目，但项目涉及示范区内不同市县，比如巢湖-铜陵高速公路，应由安徽省、示范区内受益市县根据受益程度进行分担。四是示范区内某一个市县受益的基础设施项目，应由市县财政承担，财政收入不能承担的，可考虑发行地方债券，或由安徽省、中央财政共同承担。

（二）信贷资金

信贷资金一直是地方融资平台的主要资金来源。截至2011年6月，主要上市银行地方政府融资平台贷款情况如表1所表示。

表1 上市六银行地方政府融资平台贷款情况一览表

《示范区规划》在第十一章确定“银行业金融机构加积极为示范区建设和发展提供有效信贷支持。”为此，示范区建设融资平台应充分利用政策，筹集信贷资金支持建设。由于信贷资金的逐利性质，纯粹公益性的项目不适合用信贷资金来建设。从皖江示范区建设融资平台筹资角度来看，一些有稳定未来现金收益的项目，比如高速公路、桥梁、机场等基础设施项目，适合信贷资金；而其他一些纯公益或微利项目则不适合使用信贷资金建设。

（三）社会资金

受传统财政理论和金融政策影响，我国地方融资平台很少筹集社会资金。随着我国经济的发展，企业和居民有大量的资金积累。2010年12月居民储蓄达307166亿元，企业储蓄244495亿元，居民和企业的高储蓄为地方融资平台提供新的发展空间。按照西方的公私合作制理论（Public-Private Partnerships，PPP），公共部门可以和私人部门建立伙伴合作关系，吸引私人资本参与公共产品建设[7]，并通过适当收取经营费用获取收益。国外学者普遍认为，PPP得以推行的前提是它能够动员民间资金，缓解政府的资金约束[8]。目前在我国得到一定程度运用的BOT（Build-Operate-Transfer）项目，就是运用社会资金进行基础设施项目的一种类型。从示范区的实际情况看，皖江城市带经济发展相对较好，社会资金量大，是示范区建设的潜在资金来源。

三、创新融资平台的融资渠道

上述财政、信贷和社会资金只是为示范区建设融资平台提供了资金来源，要想筹集这些资金，不能仅靠传统的融资渠道，还要进行一定的创新。笔者认为，下列融资渠道是示范区建设融资平台筹资的可行渠道。

（一）通过财政预算拨款和地方债券筹集财政资金

为了完成示范区建设规划的任务，中央政府、安徽省政府和示范区内各市县政府都会拨出专项资金。这些资金可纳入示范区建设融资平台进行示范区建设。另一方面，根据《2009年地方政府债券预算管理办法》规定，资金主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目支出，可以发行地方债券，因此对于示范区内一些高投资、低收益的项目如铁路、航道建设项目，可以通过发行地方债券的方式筹集资本。

（二）利用多种方式扩大信贷融资渠道

造成目前地方融资平台高金融风险的主要原因在于两个方面，一是借款银行过于集中，增加贷款银行风险；二是借款担保薄弱，加大借款的违约风险。为解决上述问题，扩大示范区建设信贷融资渠道，可以从以下几个方面入手：

（1）拓展借款对象，扩大借款面。为示范区建设提供支持，《示范区规划》明确提出支持示范区内发展金融服务建设的政策，安徽省和示范区内各级政府要充分利用政策，积极吸引各大商业银行在示范区内增设网点，增加资金吸收能力，从而提高融资平台借款容量。此外，利用开发区内各种项目的行业特点，向国家开发银行、农业发展银行等政策性银行申请贷款，也是一个较好的融资渠道。

（2）大力发展国际金融机构融资，拓展新的融资渠道。世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构都有项目贷款，且贷款对象主要为发展中国家建设项目。安徽省政府可申请中央政府担保和支持，从国际金融机构获取项目建设贷款。

（3）创新担保模式，降低信贷融资风险。目前地方融资平台的主要担保形式为土地和未来财政收入，由于国家房地产调控措施和地方经济发展波动的存在，这些担保措施很可能会影响到地方财政收入的稳定性和土地价格，进而产生财政和信贷风险。另一方面，我国《担保法》中早有规定：各级地方政府不得以财政性收入和国有资产，直接或间接地为地方融资平台公司提供担保。为了拓宽融资渠道，示范区建设融资平台可以考虑创新担保模式：

①选取示范区内拟承接产业转移的企业担保。示范区建设主要为承接产业转移创造机会，这对示范区内拟承接转移的企业来说是一个重要发展机遇，因此，为示范区建设融资担保，对于这些承接产业转移企业来说也是一个促进发展的选择。在示范区建设时，可考虑将为示范区建设融资平台担保和示范区各项优惠政策结合，促进企业提高担保意愿。

②动用示范区内未来收益比较稳定的项目，以项目未来收益作为担保。比如，高速公路建设项目，可以建成后未来的收费作为担保，机场项目可以未来机场运营收益作为担保，这样既为贷款银行降低借款风险，也降低了财政压力。

③建设专业的担保中心，以担保中心为依托为融资平台提供担保。安徽省和示范区内各市县政府应扩充省市两级担保中心的资本实力，并利用担保中心为项目建设借款担保。

此外，安徽省还可以考虑利用世界银行多边投资担保机构(Multi lateral Investment Guarantee Agency，简称MIGA)，为示范区大项目建设贷款提供担保。多边投资担保机构的主要目的是为发展中国家项目建设提供贷款担保，为亚洲和非洲建设提供了大量融资担保。

（三）创新金融工具和金融体制，筹集社会资金

社会资金容量巨大，但主体分散，需求各异，有很大的融资难度。为充分吸收资金，示范区建设融资平台可以考虑各种形式筹集资金。主要思路有：

（1）利用BOT等先进的项目融资方式，筹集企业资金。BOT、TOT、PFI、ABS都是利用企业资金参与基础项目建设的重要方式，其运作的先决条件是有一些资本量大的企业参与。从我国目前来看，中央企业和一些大型省属企业资金实力雄厚，而缺乏良好的投资机会，皖江示范区建设融资平台可以与这些大型企业合作，通过先进的项目融资方式，吸引这些企业资金进入示范区建设。

（2）综合运用各种金融工具，筹集民间资金。目前我国企业居民存款利率很低，但由于投资机会有限，大部分民间资金只能储蓄在银行，皖江示范区建设融资平台可以和有关金融机构（比如安徽省信托投资公司等）合作，通过发行投资基金等方式，吸收民间资金；我国各大保险机构资金充裕，但也同样存在投资机会过少的问题，示范区建设融资平台可以与各级保险机构合作，推出新的保险产品，吸引资金。此外，利用示范区内大型建设项目（比如电力、高速公路等）发行专项债券，也是筹集民间资金的重要途径。

（3）利用证券市场筹集社会资金。证券市场筹资不仅数额巨大，而且有利于上市主体扩大资本实力，形成新的筹资平台。皖江示范区建设融资平台可以充分利用这一优点，筹集社会资金。具体来说有如下几种模式：①买壳上市，通过收购上市公司，将示范区建设项目注入上市公司，通过发行股票方式筹集资金进行建设；②对地方融资平台进行股份制改制，利用《示范区规划》规定的金融支持政策，将融资平台公司直接推向证券市场上市，实现直接融资；③设立专门的建设基金公司，在证券市场发行基金，用于项目建设。

（4）利用产权交易市场进行项目融资。目前我国产权交易市场在项目融资和推广方面具有重要作用，许多项目建设都通过产权交易所获得市场资金支持。皖江示范区建设融资平台可通过国家四大产权交易机构以及安徽省产权交易所将所需要建设项目在交易所挂牌，公开项目建设信息，吸引更多的资金。

四、创新融资平台的制度建设和关系协调

创新融资平台不仅带来指导思想的变化，也带来了筹资措施和程序的变化，因此需要建设新的制度，协调新的关系。具体来说，需要做好以下几个方面的工作：

（一）创新融资平台的制度建设

（1）示范区建设融资平台的项目融资制度建设。在利用BOT、TOT等现代项目融资模式时，由于这些融资模式在我国并没有成文的法律规范，因此安徽省政府应专门制定不同类型项目融资制度，指导各融资平台进行具体操作，确保融资效率，降低融资风险。

（2）示范区建设融资平台的利用各种金融工具融资制度的建设。利用各种金融工具融资是地方融资平台的创新，需要一定的制度支持，以规避金融风险，保证融资效率，安徽省政府可协同银监会等金融机构主管部门，制定用于指导示范区建设融资平台的金融工具融资制度，从而达到顺利融资的目的。

（3）示范区建设融资平台管理制度的建设。目前，我国还没有统一的地方融资平台制度，各融资平台由不同的部门牵头组建，受所属部门、财政、发改委等若干部门领导，同时接受财政部门、审计部门、监察部门监督。多头领导、多头监督，融资效率低下。（常友玲等2010）此外，融资平台内部管理制度混乱，岗位职责不清，工作效率低。为了避免这一问题，示范区建设融资平台应直接归属所属政府首长，接受上一级政府财政部门、审计部门、监察部门监督，明确具体管理制度，确保指挥有力，工作有效。

（二）示范区建设融资平台关系协调

示范区建设涉及多各不同的市县，而每个市县都有不同的融资平台，加上安徽省也有不同类型的融资平台，如果不对上述融资平台进行分类管理，就可能出现不同融资平台争资金、降条件。为此，需要对示范区建设融资平台进行关系协调，具体内容包括：

（1）理顺示范区建设融资平台和非示范区融资平台之间的关系。示范区所在市县不仅有承接产业转移园区建设任务，还有其他城市建设等基础项目，因此示范区建设融资平台要和其他与承接产业转移无干的融资平台分开。为管理方便，可在示范区内每个市县成立专门融资平台，负责所承担示范区建设任务。因此，示范区建设融资平台结构可用图2表示。

图2中，安徽省示范区建设融资平台属于安徽省政府专为整个示范区建设融资设立的平台，负责筹集由安徽省政府负责项目资金；市示范区建设融资平台是示范区内九市专为本市示范区建设融资平台，负责筹集由本市负责项目资金，与市示范区建设融资平台相平行的县示范区建设融资平台是指六安市金安区和舒城县专为本县（区）示范区建设融资平台，负责筹集由本县（区）负责项目资金。市示范区建设融资平台下面的县示范区建设融资平台是示范区九市所辖各县为本县示范区建设融资平台，负责筹集由本县负责项目资金。

图2 示范区建设融资平台结构示意图

（2）统一各级示范区建设融资平台的融资政策。为确保示范区内各级别融资平台有一个公平竞争的机会，示范区建设融资平台对外融资需要有一个比较统一的政策，这体现在担保制度、资本市场融资制度等方面，不能对不同地区融资平台采用不同的政策，以至相互竞争。

（3）明确示范区建设融资平台与示范区建设项目之间的对应关系。为确保示范区内项目建设资金到位，同时确保各级别融资平台资金配合使用，不同级别融资平台和不同项目建设之间应保持一定的关系。

笔者认为，不同级别融资平台和不同级别项目之间应按以下关系进行配合使用，如表2。

表2 融资平台类别与示范区项目建设关系表

（三）示范区建设融资平台与金融机构关系协调

示范区建设融资平台的融资创新离不开金融机构的支持，这就需要协调好各融资平台与金融机构的关系。具体来说，需要协调好与各商业银行、银监会（局）、证监会（局）以及其他相关机构的关系。皖江城市带承接产业转移示范区建设领导小组办公室（简称皖江办）是安徽省政府为统筹把握和协调示范区建设的专设机构，在示范区建设中，皖江办应在省政府领导下，协调示范区建设融资平台与与各大商业银行、银监会（局）、证监会（局）以及其他相关机构的关系，充分利用《示范区规划》各项支持政策和精神，为融资创造良好环境。

五、结 论

通过融资平台建设皖江示范区是一个重要的融资战略，为拓宽融渠道，提高融资效率，降低融资风险，融资平台建设中应充分挖掘资金来源，更加关注社会资金的筹集；创新融资渠道，特别是利用多层次资本市场和新型金融工具筹集资金；制定新的制度，为创新融资模式提供制度保障；处理好各方面融资关系，特别是示范区各级政府、政府与金融机构、政府与企业单位等之间的关系。这样，才能够有效筹集资金，推动示范区建设。

[注 释]

① 据测算，我国地方政府投融资平台的负债中80%都是通过银行信贷获得的资金。资料来源：常友玲、仲旭、郑改玲：“我国地方政府投融资平台存在的问题及对策”，《经济纵横》2010年第5期，第53页。

② 按照《示范区规划》规定，规划期内，中央财政加大转移支付力度，支持示范区基础设施、自主创新和环境建设。安徽省示范区内市县作为示范区所在地，也应拿出一部分财政资金投入示范区建设。

[1]刘煜辉，张榉成.中国地方政府融资平台分析[J].银行家，2010，（6）：48-52.

[2]常友玲，仲旭，郑改玲.我国地方政府投融资平台存在的问题及对策[J].经济纵横，2010，（5）：52-55.

[3]詹姆斯·M·布坎南，里查德·A·马斯格雷夫.公共财政与公共选择[M].北京：中国财政经济出版社，2000：52-53.

[4]Michael S M，Hatzipanayotou P.Welfare Effects of Migration in Societies with Indirect Taxes，Income Transfers and Public Good Provition[J].Journal of Development Economics，2001，64：1-24.

[5]巴曙松.不宜过分夸大地方投融资平台风险[J].经济导刊，2010，（5）：8-9.

[6]沈谦.地方政府融资平台的运作模式及风险探析——以共青、德安为例[J].金融与经济，2010，（3）：91-92.

[7]Spackman M.Public-Private Partnerships:Lessons from the BritishApproach[J].EconomicSystems，2002，（26）：283-301.

[8]Maskin E，Tirole J.Public-Private Partnerships and Govern⁃ment Spending Limits[J].International Journal of Industrial Organization，2008，（26）：412-420.