创新公共行政文化推进行政审批改革

左宏碧

（中共大同市委党校，山西大同037000）

创新公共行政文化推进行政审批改革

左宏碧

（中共大同市委党校，山西大同037000）

创新公共行政文化，是包括行政审批改革在内的行政管理体制改革不断深化的呼唤。现实中，公共行政文化发展存在许多弊端，包括“重人治、轻法治”和“官本位”思想盛行，相对封闭排他的行政文化，重管理、轻服务、轻责任的行政文化等。因此，重塑公共行政文化，深化行政审批改革，必须要树立民主法治的行政文化思想，践行“以人为本”的行政服务文化，强化有所为有所不为、相对开放的行政理念，树立权责统一的行政文化思想，唯此，才能进一步推进政府职能转变。

公共行政文化；行政审批；政府职能转变

公共行政文化是公共行政主体内在的信仰、价值观念、行政意识、行政理想、行政道德以及来自行政主体之外的对其产生影响的行政原则、行政传统、行政习惯、行政准则等要素的综合有机体。它影响着国家行政系统的结构、功能、运行程序、决策过程以及公务员的行为、态度、价值观念等，也影响着包括行政审批改革在内的行政管理体制改革能否顺利达到预期目标。适应当今时代发展的要求，创新行政文化，是包括行政审批制度改革在内的行政管理体制改革不断深化的呼唤。

一、行政审批改革呼唤现代行政文化

改革开放以来，我国进行过多次大规模的行政管理体制改革。从2001年国务院部署行政审批制度改革到现在十多年来，我们一直把行政审批制度改革作为行政管理体制改革的重要工作内容来抓。2004年，国家实施了《行政许可法》，国务院颁发了《依法行政实施纲要》，为规范行政审批制度提供了法律依据，也取得了一定的成效。多年来，从中央到地方取消的不合理行政审批项目达一半以上，审批程序、审批方式也更方便了老百姓。但是，行政审批实践中，也存在许多问题，如政府职能转变不到位，不适应经济社会发展的要求，不适应社会主义市场经济的要求；行政审批事项仍然比较多，不该管的仍然没有完全放开；行政审批权限设置管理不严，一些被取消的不合理审批项目，有些地方政府部门又改换形式，变相审批，还有一些地方政府部门以红头文件的形式滥设审批事项，乱收费；审批程序复杂，交叉审批现象严重，重复审批、多头审批现象也有；有的审批事项由于行政机关内部管理权限分割，信息不共享，工作缺乏配合，审批拖沓、推诿，行政效率低下，审批成本较高；一些审批项目的设定，并非出于社会公益的需要，而是出于地方利益、部门利益、个人利益，甚至还有审批工作人员故意制造难题，索要钱财；行政审批自由裁量权过大，又没有有效的监督，暗箱操作，腐败现象时有发生；重审批，轻监管，以批代管状况依然存在等等。行政审批是国家行政机关实行公共管理活动的重要方式，是政府对各种资源配置的一种行政行为和手段，直接涉及到公民、法人和其他组织的合法权益，这些审批实践中的不良现象，严重损害了行政相对人的合法权益，给社会造成不良的影响。

之所以出现上述状况，是因为政府职能转变不到位、制度不完善和行政权力运行不规范，但最根本的还是受落后的行政文化影响。行政体制改革的过程，也是行政文化变迁和发展的过程，它既是对传统行政文化的冲击，又是对现代行政文化的培育，从一定意义上讲，行政文化变革难度更大，层次更深。如果不变革传统落后的行政文化，行政体制改革就缺乏正确理念的支持和理论指导，如果忽视适应时代发展要求的行政思想、行政价值观、行政心理、行政道德的培育，传统行政文化中的一些不良的东西没有得到清理，在行政工作人员当中仍然根深蒂固，那么，一些改革措施就难以真正发挥作用，包括行政审批制度在内的行政管理体制改革就难以取得实效。

二、公共行政文化发展中存在的弊端

（一）“重人治、轻法治”思想严重。实践中，表现为“唯上是从”、“只对人、不对事”，人情风盛行，搞裙带关系，重视所谓的“人脉”，忽视法律规范、法律原则，致使人民群众办事情和政府打交道，第一想到的是找熟人、找关系、花钱。在行政审批中，行政人员不依法办事，滥用自由裁量权，打招呼审批，内幕交易，随便审批，吃拿卡要等现象普遍存在，种种不正之风给社会造成不良影响。

（二）“官本位”思想盛行。实践中，有不少人“唯权是尊”，用官位的大小衡量一个人的地位价值，认为有了官位就有了一切。所以许多政府官员热衷于追逐权力、追逐官位，不安心工作，把主要精力放在权力的扩张上。在行政审批中，表现为不断增加行政审批事项，扩大审批权，把已清理的审批事项又变换形式变相审批，牢牢抓住审批权不放。由此可见，“官本位”思想是政府职能转变不到位、行政审批制度改革难以深化的文化根源。在行政审批制度改革中，许多地方政府为方便老百姓，减少审批程序，优化审批流程，提高效率，建起政务大厅或者政务审批中心，提供一站式服务、一条龙服务。但是，行政服务中心的建立并未能彻底解决“事难办”的问题，“体外循环”问题仍不同程度地存在着，部分单位的领导对集中审批工作仍然认识不足，不愿意把审批事项放到审批中心办理，“官本位”思想相当严重。

（三）相对封闭排他的行政文化依然存在。在行政审批中，政府掌握着大量的信息资源，和行政相对人之间信息严重不对称，政府信息的透明度直接影响到公众是否能高效率并合法地获取其所需的与审批项目相关的信息。长期以来，我们的行政权力在一个相对封闭的系统中运行，“官”民之间隔阂，政府的工作蒙上一层神秘的面纱，大部分行政相对人没有办法通过合法的渠道获取所需的信息，为了避免损失，不得不找人、托关系。另外，行政不公开也避开了社会成员对其监督参与，给行政审批人员提供了滥用权力的机会。同时，政府各部门之间各自为政，信息不共享，这势必会降低审批效率，增加社会成本。

（四）重管理、轻服务、轻责任的行政文化影响深远。虽经改革开放三十多年了，适应计划经济的“全能政府时代”的行政文化，仍然深深地影响着我们的政府及其工作人员，相当多一部分行政机关及其工作人员仍然认为管理就是“审批、收费、处罚”，期望通过这些手段建立有序的社会，增进社会整体利益。胡锦涛总书记强调，“管理就是服务”，所以要在服务中实现管理。但实际操作中，行政审批过多地考虑管理者的方便，一批了事，服务意识差，对审批后的执行情况，缺乏必要的后续监管，因而出现了诸如非法转让、倒卖、出租许可证的现象。行政人员责任意识差，权责不对称，有权无责，导致行政审批权滥用，行政人员谋取私利，腐败现象屡有发生。

三、重塑公共行政文化，深化行政审批改革

改革措施要成功推行，达到预期目标，必须与时俱进，要大力培育适应时代要求的现代行政文化，克服现存行政文化中的积弊，树立正确的行政价值观，培育健康的行政心理和优良的行政道德，充分发挥行政文化对包括行政审批制度改革在内的行政管理体制改革的引领作用及对改革成果的巩固作用。

（一）树立民主法治的行政文化思想。民主行政是社会主义政治文明的表现。中华人民共和国的一切权力属于人民，人民是国家的主人，人民可以通过各种形式参与国家管理。民主的前提是政务公开，列宁曾指出，没有公开性而谈民主是很可笑的，并且这种公开性还要不只限于对本组织成员公开，只有信息公开了，公民了解实情了，才有可能参与到国家的治理中来，这也是防止腐败发生的有效措施。建设民主政府是我国政府改革的价值取向，也是时代对政府的要求。提供公共产品和公共服务是政府的主要职能，它和人民群众的生活息息相关，因而，群众对政府如何才能满足自身的需要有强烈的表达和参与要求，再加上公众对自身政治权利实现的要求也不断提高，还有公众文化水平的提高，因此，参政议政能力也在相应地提高。在行政审批制度改革中，要设计出一系列符合民主行政理念的信息公开制度、公开审批制度、简化审批程序制度、公示制度、听证制度等等，确保行政相对人的知情权、表达权、参与权、监督权落到实处。在实践中，必须使政府官员认识到依法行政就是“依法治官”、“依法治权”，必须摈弃那些仅仅是为“治民”、“治事”的不正确行政思想。

（二）践行“以人为本”的行政服务文化。政府的一切权力都是人民赋予的，一切为了人民，人民满意不满意是我们政府工作的出发点和落脚点。维护人民群众的利益，把市场配置不好的社会资源公平公正地配置好，谋取公共利益最大化，是行政审批制度设立的根本要求所在。行政审批事项的确立和审批工作的运行都要以人为本，充分体现对人的尊重和关心，维护好人民群众的利益。为此，要彻底摈弃“官本位”、“权力本位”思想，改变行政审批中的官僚主义、形式主义，克服麻木不仁、故弄玄虚、摆架子现象，改变明明按规定能办的事，偏偏要老百姓跑几遍的做法，居高临下、依仗权势、吃拿卡要、败坏社会风气等不良的文化习惯，提高审批人员服务群众的能力和水平，为行政审批制度改革扫除无形的障碍。

（三）强化有所为有所不为、相对开放的行政文化理念。要把政府该管的事项切实管好，解决政府缺位问题，同时，政府不该管的坚决不管，解决政府越位问题。该管的不管不合法，不该管的管也不合法，要树立有限政府的的理念，政府不是万能的，要有所为有所不为。适应社会主义市场经济的要求，继续深化行政审批制度改革，发挥市场在资源配置中的基础性作用，发挥社会自治的功能，消除官民之间的隔阂，使社会成员能通过正常渠道获得所需信息，使公众积极参与和监督政府工作。凡是市场能够有效调节的，公民、法人或其他组织能够自主解决的，行业组织能够自律管理的，政府就不再设立行政审批。凡是可以用事后监管和间接管理方式的，不搞前置审批。在推进政府职能转变过程中，行政审批能减则减，要降低社会成本，激发社会活力。

（四）树立权责统一的行政文化思想。这是保障行政人员权为民所用的思想底线。有多大的权力就意味着有多大的责任，有了这样的行政意识，行政人员就会自觉地约束自己的行为，违法乱纪的行为就会少许多。在行政审批制度改革中，根据权责一致原则理念，应设计相应的责任追究制度，谁审批谁负责，彻底根治一些部门一些行政人员见权力就抓、见责任就推、牢牢抓住审批权不放、谋取部门利益和个人利益的不良倾向。

只有培育良好的行政文化，完善行政人员的行政品德，发挥文化对行政行为的软约束功能，才能使包括行政审批制度在内的行政管理体制改革取得实效，才能进一步推进政府职能转变。

〔1〕温家宝.在全国深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上的讲话〔N〕.人民日报，2011-11-16.

〔2〕杨小军.行政审批制度改革离不开民众参与〔N〕.法制日报，2010-04-06.

〔3〕张尚仁，杨瞿.政府改革论纲〔M〕.北京：国家行政学院出版社，2005.

〔4〕王雅琴.公民参与权及其保障思路〔J〕.理论探索，2011（6）.

〔5〕罗鑫，吴恒威.信息化时代的我国公民政治参与——以厦门PX项目民意表达为例〔J〕.中共山西省委党校学报，2011（5）.

Innovate in Public Administrative Culture and Promote Reform of the System for Administrative Examination and Approval

ZUO Hong-bi
（The CPC Datong City Committee Party School，Datong 037000，China）

At present，public administrative culture has quite a few draw backs in practice.Therefore，in order to rebuild public administrative culture and strengthen reform of the system for administrative examination and approval，it is necessary to carry out administrative service culture—“putting people first”，to foster a new administrative cultural ideology—democracy and rule bylaw，to intensify the administrative idea:getting some things done，while leaving other things undone，and to keep to the administrative idea of the unity of authority and responsibility.Only in this way can we further promote transformation of government’s functions.

public administrative culture;administrative examination and approval;transformation of government’s functions

D63

A

1009-1203（2012）02-0077-03

2012-03-02

左宏碧（1966-），女，山西浑源人，中共大同市委党校科社教研室讲师。

责任编辑 雨文