论公共部门腐败的治理——基于人力资本产权视角

陈书伟，韩 丽

(1．华南师范大学经济与管理学院，广东广州510006;2．青海民族大学公共管理学院，青海西宁810007)

随着经济体制的转轨，公共服务不能满足大众需要、公共部门腐败显性化已成为当前急需解决的突出问题。腐败不仅亵渎了公众的信任，损害了社会公平，而且侵蚀了社会资本，浪费了资源，降低了效率，其危害是不容忽视的。从理论上讲，大致可以把腐败分成两种类型:一类是源于欲望贪婪的腐败;一类是源于自身人力资本价值实现欲求的腐败。以往的研究主要是将腐败归类为第一种类型，而忽略了后一种腐败的可能性及现实性，对于这种腐败，笔者认为公务人员人力资本价值被低估或公务人员人力资本产权残缺是其主要原因。从人力资本产权的角度出发，对源于自身人力资本价值实现需求的腐败进行探析，进而探索对基于人力资本产权实现需求的公共部门腐败的治理。

一、公务人员人力资本产权界定

1960年，美国著名经济学家舒尔茨在美国经济协会的年会上作了题为“人力资本投资”的演说，标志着人力资本与人力资本投资作为一种系统的理论得以形成。人力资本从内生的角度解释了经济增长过程中的一些疑惑，对于个人的发展和整体的增长起到了非常重要的作用。

1．公务人员人力资本产权的概念界定。同物质资本一样，人力资本同样存在产权问题。人力资本作为一种资本，对其的投资本身就构成了一种实际的投资行为，也就不可避免地存在着与物质资本相同的产权归属问题。人力资本的产权特性，如同其他物的产权特性一样，是那些可以投入到生产或服务过程产权利益的“物品”的那一束权利，也就是资本品的使用权、收益权和让渡权。可以认为，人力资本产权就是人力资本的所有关系、占有关系、支配关系、使用关系和收益关系，即人力资本所有者因拥有和使用人力资本而享有的排他性权利束。表现在公共部门的公务人员身上，作为一种特殊的人力资本产权，自然也是一组能获得自身价值实现的权利束。因此，对公共部门的公务人员来说，其人力资本产权是指公务人员作为公共权力的行使者和公共责任的承担者，在此过程中所表现的公共事务处理能力的一种产权权利束，是在一定的国家法律、法规和公务员制度的限定条件内，公务人员由于使用其公共事务处理能力而引起的受损或受益的权利，是公务人员在其权利界限内的行为权。公务人员的人力资本产权包含了公共部门的公务人员自身人力资本产权的所有权及由此产生的收益权，对公共资源的支配权，对违反公共利益责任的承担控制权三个方面。三者是一个有机的统一体，共同构成了公务人员人力资本产权的完整概念。

2.公务人员人力资本产权的特性界定。公共部门公务人员的人力资本产权作为一种特殊的产权，自然也具备其他产权所具有的一般属性，但在一般属性上又与其他产权不尽相同，主要表现在以下三个方面:一是排他性。公务人员对其所拥有的人力资本具有对外排斥性或垄断性。与其他产权一样，人力资本产权具有天然的附属特性，其所有者具有天然的排他倾向和能力。当某个公务人员拥有了人力资本后，就会排斥其他主体(无论是其所在的公共部门或其他公务人员)对人力资本的所有权。二是可交易性。公务人员人力资本产权的可交易性是指作为人力资本产权所有者的公务人员能够将其自身的人力资本作用于不同客体(处理公共事务)的权利，这是公务人员通过由自身服务公共部门从而让渡其所拥有资本的过程。按照帕累托最优原则，只要人力资本还能创造更大的收益，自由竞争和选择机制就必然促使作为“经济人”存在的人力资本产权所有者，将其自身人力资本向更有效和能被更充分利用的市场转移，从而达到自身人力资本收益的最大化。追求收益最大化的动机促使人力资本所有者要么通过交易主动地让渡其自身的人力资本，要么在既有的体制下利用非法的手段谋求自身收益的最大化。三是可分解性。公务人员的人力资本产权包括人力资本的所有权、使用权和支配权以及由其获得的收益权。公共部门公务人员人力资本产权作为一种权利束，其各项分支权能可以分别属于不同的主体。这种可分解性要求准确界定各主体之间的产权关系。不难理解，公务人员人力资本产权分解的过程实际上也就是其产权交易的过程。在这一过程中，原来完整的人力资本产权被分解为三种产权:其一，所有者产权，归人力资本产权载体所有;其二，使用者或支配者产权，归其所在的公共部门所有;其三，所有者产权和使用者或支配者产权所产生的收益权，归两者共同分享。

3.公务人员人力资本产权的“残缺性”。与企业相比，由于制度、法律及其自身的权利义务关系，公共部门公务人员的人力资本产权特性界线不是太清晰，从而使其人力资本产权在某种程度上具有“残缺性”，具体表现为以下三个方面。一是从对公共部门公务人员人力资本产权的排他特性分析来看，公务人员所拥有的人力资本产权的排他性能否实现，取决于其所在的公共部门环境是否具备相应的实现制度及法律。因此也可以这样说，公共部门公务人员的人力资本产权排他能力的大小，决定着其自身的人力资本产权是否完整。对于公共部门的公务人员来说，在某种程度上，如果其所在的部门不具备相应的实现制度或法律，其所拥有的人力资本产权界线清晰，那么其人力资本产权的排他能力就不强。二是从对公共部门公务人员的人力资本产权的可交易特性分析来看，公共部门能否为其公务人员提供实现自身收益最大化的条件或公务人员能否通过在公共部门实现自身收益最大化，决定着公务人员是否能够进行自身人力资本让渡的交易或者是否愿意去与公共部门之外的部门进行交易，这种交易的程度决定着公务人员人力资本产权的实现程度。但对于我国现阶段的公共部门来说，公共部门既不具备相应的制度使公务人员充分实现其收益最大化的价值，也没有相应的制度排除公务人员利用手中的资源控制权自谋利益。三是产权经济学理论认为，一组经济的有效率产权束是由多个主体共同行使的，是分解的产权，任何一种行使主体与权利的缺失都会造成人力资本产权的不完整。而对于公共部门来说，非市场化的调配人力资本使公务人员的人力资本产权表现为一个封闭式的产权，即其人力资本产权束没有经过分解。当公务人员的产权不发生分解时，意味着该行为主体享有完整的人力资本产权，即行为主体同时拥有所有权、支配权及由此产生的收益权，造成了收益主体的缺失。

二、我国公共部门的腐败状况分析

改革开放以来，尤其是20世纪90年代以来，我国经济、社会、生活均进入转轨时期，而相应的制度、法律却没有跟上转轨的需要，道德的约束力却在下降，人们对物质生活的渴求心理也在急剧膨胀，由于没有相应的制度、机制约束公共部门公务人员的行为，从而导致腐败状况不断恶化。综观近年来我国腐败犯罪的状况，可以发现，主要表现为以下几个特点:

1.腐败犯罪主体高位化的趋势比较严重，中高级干部腐败犯罪的人数越来越多。20世纪90年代以前，卷进腐败犯罪活动的人基本上是一些中低层干部，中高级干部腐败犯罪发案率较低，因违法乱纪而受到纪律处分或法律制裁的也极为少见。到了90年代中期以后，情形发生了很大的改变，尽管我们党和人民政府惩治腐败犯罪的力度不断加强，中高级干部的腐败犯罪却不断增加。虽然绝对人数较少，所占比例也很低，但犯案人数不断攀升，职位级别也越来越高。据有关资料统计，1995年到1999年5年间，全国检察机关共立案查处涉嫌犯有贪污贿赂、渎职侵权等腐败犯罪的县处级以上干部有11778人，2006年至2010年5年间全国检察机关共立案查处的县级以上干部增加到29868人。从总的趋势看，中高级干部腐败犯罪呈上升趋势。1995年到1999年5年间被检察机关立案查处的省部级干部共20人，而2004年到2008年5年间被检察机关立案查处的省部级干部高达35人，呈快速增长态势。

2.公共部门腐败案件持续增长，大案数量急剧上升，犯罪所涉金额越来越大。犯罪所涉金额由20世纪80年代初的几千元、几万元，到现在的几十万元、几百万元、几千万元，甚至上亿元，给国家造成的损害越来越严重。根据最高人民检察院公布的资料统计，2001年到2005年共查处各类公共部门腐败案件344115件，其中大案要案为115533件;2006年到2010年5年间共查处各类公共部门腐败案件418225件，其中大案要案为274360件。大案数量急剧上升，犯罪所涉金额也越来越大。

3．腐败犯罪手段多样化的趋势明显，且多属于智能型犯罪。公共部门公务人员腐败犯罪，大都属于智能型犯罪。腐败犯罪的主体大都具有一定的文化水平、社会地位和职位权力，实施腐败犯罪前总是想方设法变换作案手段，企图隐瞒所犯罪行，逃避法律制裁。主要表现有:一是利用先进科技手段作为犯罪工具。如利用现代结算工具、方式将公款占为己有。人们称此类犯罪为“高科技犯罪”或“计算机犯罪”。二是以“合法”形式行犯罪之实。他们有的打着“合法执行公务”的幌子，借口“为公家办事”，实际上在幕后进行权钱交易;有的借个人和单位之间的“赞助”或“捐赠”之名，行贿赂之实。三是利用社会关系网进行腐败犯罪活动。四是内外勾结合伙作案。五是与其他违法乱纪行为交织在一起。六是钻法律空子逃避法律制裁。

三、人力资本产权视角下公共部门腐败的治理

经济学理论认为，作为理性经济人假设的公共部门公务人员同样具有利己动机，即在一定的约束下(制度、法律、道德等)寻求自身利益的最大化。但腐败行为的选择是有成本的，经济人假设的公务人员在选择是否进行腐败时会不自觉地进行成本——收益分析，当腐败行为的预期收益大于预期成本时，公务人员则可能会产生腐败行为;当腐败行为的预期收益小于预期成本时，理性的公务人员则会选择规避腐败。当对公务人员的人力资本产权界定模糊即人力资本产权残缺或国家法律、制度存在某些缺陷时，尤其是当公务人员人力资本产权的所有权及由此产生的收益权、对公共资源的支配权、对违反公共利益责任的承担控制权没有一个合理的制度界定约束时，腐败活动的收益大于其成本，公务人员就会倾向于选择腐败活动。因此，对于基于人力资本产权而产生的腐败，应着重从以下方面进行治理:

1.合理界定公务人员人力资本产权的所有权及由此产生的收益权、对公共资源的支配权及违反公共利益责任的承担控制权。正如前文所述，公共部门公务人员的人力资本产权是一个相互作用的整体，任何一项的缺失或界定模糊，都将导致公务人员人力资本产权的残缺。当公务人员的产权收益受到削弱时，他们就会利用其所支配的公共资源来谋取个人私利。而由于制度、法律及道德的缺失，其违反公共利益的行为又没有得到相应的承担控制，腐败的成本就远远小于收益，公务人员的腐败行为就由此产生。因此，治理公共部门公务人员的腐败问题，一个重要的方式就是从公务员人力资本产权入手，从其自身人力资本产权的支配权及由此获得的收益权、公共资源的支配权及违反公共利益责任的承担控制权三个方面对人力资本产权进行清晰的界定，构建公共部门公务人员人力资本产权的制度制衡机制，提高其腐败的机会成本，有效控制和减少公务人员的道德风险问题，从而有效地控制腐败。

2.合理分解公务人员的人力资本产权，科学界定公共部门及公务人员对人力资本产权的收益剩余索取权。公共部门拥有公务人员人力资本产权的使用控制权，公务人员则拥有其自身人力资本产权的所有控制权，而对这两种权利所产生的收益，应当合理界定公共部门和公务人员所分别获得的剩余索取权，既不能低估公务人员人力资本的价值而增加公务人员的道德风险，也不能损害公共部门的利益过高估计其人力资本的价值。

3.提高公共部门公务人员人力资本的市场配置及流动，建立完善的公共部门公务人员的退出机制。通过完善公务人员的退出机制，强化公务人员人力资本产权的市场交易(包括公共部门内部之内的交易及公共部门之外的交易)，从而使公共部门公务人员的人力资本得到合理的市场配置与流动，为公务人员合理实现其自身收益最大化创造制度条件。一是实行公务人员人力资本产权的市场化。在市场经济不断深化的今天，公共部门公务人员应遵循市场经济发展的规律，实现人力资本产权的市场化。通过畅通的流入流出机制，合理确定人力资本，实现人力资本的价值。二是实现公务人员职业化建设。确立合理的公务人员管理制度，促使公务人员的市场职业化，为公务人员的职业发展创造良好的发展环境与实现价值的空间，打破公务人员的隐性铁饭碗，引入市场竞争机制。三是加强公务人员考核淘汰制度，完善公务人员的退出机制。严格按照《公务员法》规范公务人员的考核奖惩、辞退、辞职制度，将考核的结果与公务员的奖惩、辞退、辞职结合起来，利用考核提拔或辞退公务人员制度，激活公务人员队伍的活力。

4.强化监督制度，加大对公务人员腐败的惩处力度，明确公务人员违反公共利益责任的承担控制权。一个完整的人力资本产权不仅包含产权自身组合，对于公共部门来说，更重要的是要具备严格的责任承担控制权。加大公务人员腐败的惩处力度可以增加公务人员腐败行为的风险，增加其腐败的机会成本与现实成本。而加大对公务人员腐败的惩处力度，发挥公务人员违反公共利益责任的承担控制权约束作用的一个关键是强化和加大对公务人员行使公共权力的监督。

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