学前教育机构准入机制立法研究

郑哲

（重庆师范大学教育科学学院，重庆400047）

一、学前教育机构的现状及其现行准入机制

（一）学前教育机构的现状

学前教育在经过21世纪初的大幅回落之后，近年来，又得到了稳步的发展，幼儿园园数从2001年的11.17万所到2008年增加为13.37万所，增长19.7%，这其中尤以各种社会力量所办的幼儿园，如民办园、街道园、私立园、合资园、独资园等发展很快，各种社会力量办园园数占总体幼儿园园数的比例从2001年的40.2%到2007年已占到60%。［2］但是随之而来的却是在幼儿园中的各类事故频频发生：“2003年2月，四川省资阳市草堰村幼儿园26名儿童食物中毒”，“2004年7月，海南临高童花幼儿园园车发生车祸，幼儿1死7伤”，“2006年5月，巩义市石关村幼儿园被一村民纵火，造成12名幼儿死亡”，“2007年5月，安徽省肥东县1名幼儿被遗忘在园车内，导致死亡”，“2010年4月江苏泰兴中心幼儿园发生砍杀幼儿事件，致32人伤”。从这些事件中，我们可以看到，一方面，地方政府对这些幼儿园举办者的资格、办园条件、教师资格、安全防范、登记注册、收费标准、办园质量与视导评估等都还缺乏有效的规范与管理，导致不少不合格的幼儿园进入社会，成为潜在的事故发生地；另一方面，现行法规还不尽完善，在准入机制上不能很好地阻拦劣质幼儿园的进入，尚不能很好地保障正规幼儿园和儿童的合法权益。因此，必然会对社会力量办学的积极性和学前教育的发展产生消极影响。［3］

（二）现行学前教育机构准入机制

在现行的有关学前教育的法律法规中，对于学前教育机构的准入机制的规范大致可以分为七个部分：一是举办目的：《教育法》第二十五条，《幼儿园工作规程》（以下简称《规程》）第四十五条均规定任何组织和个人不得以营利为目的，举办学前教育机构。明确了举办学前教育机构的非营利性。二是举办者：《教育法》第二十五条，《幼儿园管理条例》（以下简称《条例》）第五条，《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）第四十五条均规定国家各级政府可以举办幼儿园、托儿所等学前教育机构，同时鼓励和支持各种社会力量参与学前教育、举办学前教育机构。指出了学前教育机构举办者的来源。同时，《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）第九条规定，举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格。对社会力量举办学前教育机构的举办者做出了一定的、资格上的规定。三是举办、出资方式：《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四条、第五条、第六条、第七条对社会力量举办学前教育机构的举办方式和出资方式进行了规定。四是设立条件：《教育法》第二十六条，《条例》第八条、第九条、第十条，《规程》第三十条至第三十四条、第三十六至第四十条、第四十二条，《实施条例》第八条、第九条、第十四条、第十五条、第二十三条均对学前教育机构的设立条件做出了较细致的规定，所规定的内容大致可以分为五点：1.机构的名称；2.机构有组织，有章程；3.机构有充足、合适的场地和设备；4.机构有经费保障，有稳定的经费来源；5.机构有足够数量的、合格的教师和员工。五是设立程序：《教育法》第二十七条，《民促法》第十一条至第十八条，《条例》第十一条、第十二条，《实施条例》第十一条、第十八条都对学前教育机构设立的程序做了一定程度上的细致规定，主要包括：1.实行登记注册制度；2.审批权限；3.审批材料；4.审批时限。六是安全防范：《教育法》第四十四条，《条例》第七条，《中小学幼儿园安全管理办法》对学前教育机构的安全防范做出了规定。七是法律责任：《教育法》第七十五条，《民促法》第六十四条对学前教育机构在设立上的法律责任做出了粗略的规定。

二、学前教育立法的推进

（一）学前教育的法律地位

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十九条规定，国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育；并且《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第十七条规定，国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。明确了学前教育的法律地位，是国家学校教育制度的组成之一，是基础教育的基础。［4］但是在《教育法》规定的四个独立学段中，现在只有学前教育还没有专门的、独立的高位阶法律来保障和引导其发展，学前教育立法已势在必行。

（二）学前教育立法推进

从1998年开始，北京师范大学庞丽娟教授连续四年就学前教育立法问题提交提案，直至2001年该问题的提案被作为民进中央的提案提交当年的政协大会。2003年3月，学前教育立法被列入十届人大教科文卫委员会的立法规划，2004年该委员会开始进行立法调研。2006年“十一五”全国教育事业发展规划列入要“适时抓紧制定学前教育法”。同年底，全国人大教科文卫委员会正式委托国家教育部开展学前教育法案的研究与起草工作。2007年5月，国务院颁布实施的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》中明确提出“要适时启动学前教育法的起草工作”。同年11月，国家教育部又将学前教育立法列为今后五年的立法工作重点，并明确列入2008年的工作要点。2010年7月，国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《纲要》）中明确提出“制定学前教育法律”。目前学前教育法正处于法案的研究与起草阶段。［5］

三、立法完善学前教育机构准入机制

《条例》的发布至今已经有二十余年，而《规程》的发布也已经有十五年，随着国家学前教育立法工作的推进，在新的形势、新的时期所带来的许多新问题、新需求，都应当通过学前教育立法来得到解决，同时，前瞻性的为学前教育的发展引导方向。学前教育机构作为学前教育进行的主要场所，为解决其当下所面临的问题，首先应当在学前教育立法当中明确其准入机制，以便教育行政机关加强管理和督导，有力地保障幼儿的合法权益，有效地吸引社会力量更加积极地参与到学前教育之中，推动学前教育的健康、快速发展。而规范学前教育机构准入机制，建议在以下几个方面做出细致的、符合时代要求的规定。

（一）举办目的

随着社会的发展和经济制度改革的深化，教育的供给亦发生了深刻的变化，由之前的国家包管包办发展为兼有市场机制的介入，由政府和市场共同调节教育的供给。但是市场机制的基本原则是等价交换、公平竞争、优胜劣汰，其基本机制是利益机制，即利益最大化驱动机制，所有市场主体的一切行为都是追求利益的最大化。社会力量参与到教育之中不可否认其获取适当、合理利益的权利；同时，也不能忽视教育的福利性质，以及人民的受教育权是作为人权的一部分，是人在社会上生存、发展的基本权利。［6］在《纲要》和2010年11月国务院发布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中也已明确指出学前教育的公益性。因此，此前所规定的学前教育的非营利性当替为公益性，公益性即为非特定团体谋求利益，其和营利性并不冲突，既可以避免对社会力量进入学前教育积极性的打击，也可以保证公民获得及时、有质量的学前教育，保障公民的受教育权。

（二）举办者

在当下教育资源仍然不充足的情况下，需要继续坚持长期以来的“两条腿办教育”的原则，但是首先需要明确公办学前教育和民办学前教育在学前教育中扮演的不同角色，承担不同的责任。在明确学前教育公益性的前提下，公办学前教育应当首先保障公民能够接受基本学前教育，承担“保底”的责任，以满足所有公民的学前教育需要为旨归；［7］民办学前教育作为公办学前教育的补充，为学前教育提供更多的教育资源，为公众提供更多的选择，满足公众更多样的需要。同时，公办学前教育机构需要更好的完善法人制度，明确政府和园方承担管、办不同职责；对于民办园举办者的资格做出基本规定，既有利于学前教育机构的规范化，又不阻碍吸引优质的国际学前教育组织、引进优质的国际学前教育资源。

（三）机构分类

随着当下学前教育的对象年龄已经从3－6岁扩大至0－6岁，而幼儿在0－3岁与3－6岁的心理、生理特征有很大差别，因此学前教育机构对待不同年龄段的幼儿在保育和教育目标上，也有所差异。对0－3岁的幼儿，在施以合理教养的同时，更注重于对幼儿的保育工作，而对3－6岁的幼儿，在进行保育的同时，却更侧重于对幼儿的教育工作。所以针对不同年龄段幼儿的学前教育机构在设立上当加以明确的区别。同样，随着社会经济的高速发展，人民生活水平的提高，部分民众产生了对更优质学前教育的需求，也符合其承担能力，因此，推动了市场上部分优质高价的营利性学前教育机构的产生。秉持学前教育的公益性，对营利性与非营利性学前教育机构应当进行必要的划分，对营利性学前教育机构，在保证其保育、教育质量的同时，允许其获得合理的收益，并细致规定其获得收益之条件与额度等。［8］

（四）设立条件

1.办学经费：公办园，各级政府要将学前教育经费列入财政预算，并使财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中占有合理比例，制定并执行幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准，提供财政保障。民办园，则需提供必备的办学资金和稳定的经费来源。2.组织章程：学前教育机构具有完整、成熟的管理制度，形成董事会和园长负责制，其内部运作亦有章可循。3.园舍和设施设备：根据幼儿的年龄特征和教育需要，合理园舍的选址，规定在园幼儿人均占地面积、人均园舍建筑面积、室外活动场地面积等，及配备必要的、符合安全卫生要求的活动室、图书室、保健室、厨房、睡眠室等。教学设施、器具的配备需保证其数量的充足及卫生安全条件。4.教学、课程内容：防止出现学前教育课程“小学化”、“成人化”的现象，课程和教学内容的设置要切实符合幼儿的生理、心理发展状况，合理运用心理学、哲学、社会学的研究成果，达到促进幼儿社会道德、情感及智力、实践全面发展的目标。5.班级编制：在班级编制上，要根据实际的教育资源的情况，尽可能的实现小班教学，限制一味追求经济利益而导致班级扩大化。合理规定班级规模。6.教职员工：在各行业完善职业资格制度的基础上，严格对从业教职员工的资格审查，并根据园舍规模和设施设备，配备足够的教职员工，规定配额数量。7.收费制度：符合民众支付能力，满足学前教育机构的维系与发展。对缺乏支付能力的、弱势群体的幼儿，政府应当积极介入，采用直接补助、给予学前教育机构优惠等方式，保障幼儿和教育机构双方的权益，形成政府、社会、家庭共同参与的合理的成本分担机制。［9］

（五）设立程序

首先明确对学前教育机构设立进行审查的政府主管部门，同时由于学前教育机构涉及教育、安全、卫生、财政、人保、民政等多个领域，各级政府需加强对学前教育机构审查的统筹协调，建立完善多部门分工负责、相互协作的机制。在过程上建立资料送审、部门审查、结果反馈的具体程序。并且建立年检制度，强化政府对学前教育机构的监管责任。

（六）安全防范

在保证园舍、设施设备安全的前提下，建立完善各项安全制度，提高教职员工、幼儿的安全意识，在日常教学中设置安全训练，预定突发事件的应急预案等，以提高应对突发事件的能力，防止意外伤害事故的发生。

（七）法律责任

以往的法律法规中，对于法律责任的规定极其粗略，缺乏可执行性，当根据公办园和民办园的区分，详细规定政府和社会力量均作为举办者时的出资责任、机构内部的审查和组织责任，同时根据管理者和举办者的区分，规定政府作为监管者和审查者时的管理责任；并在责任的追究中，明确由谁追究、向谁追究、追究什么、以及怎么追究的问题。

［1］劳凯声.我国教育法制建设的宏观改革背景［J］.中国教育法制评论，2002，（1）.

［2］庞丽娟.中国教育改革30年学前教育卷［M］.北京：北京师范大学出版社.2009.

［3］李艳霞.论我国学前教育立法的必要性与立法依据［J］.学理论，2009，（18）：120－121.

［4］劳凯声.中国教育改革30年政策与法律卷［M］.北京：北京师范大学出版社，2009.

［5］庄亚楠.推动学前教育立法工作，保障学前教育健康发展［J］.现代教育科学普教研究，2010，（1）：113－114.

［6］余雅风.从平等权视角看学前教育中的政府职责［J］.学前教育研究，2008，（7）：7－11.

［7］杜晓.学前教育不公源于法制不健全［N］.法制日报，2009－04－27.

［8］曾国.我国学前教育法规与政策的缺失和对策研究［J］.教育探索，2005，（2）：63－64.

［9］衡旭辉，孙法浩，武小英.我国义务教育立法对学前教育立法的启示［J］.现代教育管理，2009，（2）：56－59.