河南省新型城镇化引领“三化”协调发展研究

李彦普

(黄河科技学院 商贸学院，河南 郑州 450006)

河南农村人口多、农业比重大、保粮任务重，又处于工业化、城镇化加快发展的关键阶段，人多地少是制约“三化(工业化、城镇化、农业现代化)”发展的最现实问题，城镇化水平低是经济社会发展诸多矛盾最突出的聚焦点。这一状况对城镇化发展模式转变形成倒逼压力，要求河南必须创新城镇化发展思路，以新型城镇化引领“三化”协调。

一、新型城镇化的内涵

所谓城镇化，是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的一段历史过程。其不仅是一个城镇数量与规模扩大的过程，同时也是一种城镇结构和功能转变的过程。传统城镇化走的是一条以农民工大量进城、城市规模快速扩张为主要特征的道路，这是一种典型的增长导向型城镇化模式。

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化发展模式。新型城镇化坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平。新型城镇化的“新”是指由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。

二、河南省新型城镇化的地区模式探索

(一)新密模式

新密是河南省26个加快城镇化进程重点县(市)、35个扩权县(市)和23个对外开放重点县(市)之一。作为集经济发达县、郑州都市区郊区、资源型城市等基本特征于一体的新型城市，以“城镇社区抓改造、煤矿沉陷区抓安居、贫困山区抓搬迁”的工作思路，积极探索城镇化建设的“新密模式”。从构建郑州大都市区中谋划发展定位，调整发展思路，跳出原有的工业化发展模式，坚持把新型农村社区建设作为推进城乡一体化的切入点。建立起合村并城、合村并镇、合村并点，形成城区为主体、重点镇为支撑、新型社区为节点的新型城镇体系。目前建成和在建新型农村社区36个，涉及83个行政村、农户3.27万户，节约建设用地1.08万亩。大力推进土地流转，节约集约利用土地，为工业化和农业现代化提供了用地保障。

(二)舞钢模式

在工业基础良好的舞钢市，实行“社区”与“产业集聚区”一对一联建，大力发展劳动密集型产业，增加对农村劳动力的承载能力，促进在新型社区集中居住的“离地”人口就地就近就业，为工农分割、城乡分离的二元结构格局的县域发展新型城镇化提供了“舞钢样本”，成为全省“新型城镇化的示范”。舞钢市围绕钢铁和棉纺两大传统优势产业，大力推进产业集聚区建设，依托舞阳钢铁公司特宽特厚钢板生产优势，以诚海纺织服装园为龙头，建成了完整的钢铁和纺织产业链。根据规划，舞钢市产业集聚区在“十二五”结束之年，提供超过5万人的就业岗位，在未来这一数字将达到10万人。这意味着，舞钢市超过一半的农民能够在这里实现就业。同时，舞钢市按照“一城四镇十七个中心社区”的城镇建设体系，按照“土地向规模经营集中”的方式推进土地流转工作，专门成立了土地流转服务中心，在各乡镇设立了土地流转服务站，让农民搬入社区，使村庄占地大幅减少。

(三)潢川模式

潢川以推进农业产业化为切入点，围绕工农对接、产城融合，谋划发展思路，走出了一条传统农区新型城镇化引领“三化”协调科学发展的新路子。首先潢川从农业资源丰富的比较优势出发，调整农业结构，扩大经营规模，为工业化发展提供基础性支撑，围绕农产品精深加工做文章，在全国、河南省较早探索出了“公司+基地+农户”的“华英模式”，涌现出华英集团、黄国粮业等一批龙头企业，构建起产加销一体化的食品工业体系，形成工农良性互动的发展格局。其次潢川加快实现产业积聚，按照“统筹城乡、以城带乡，产城融合、相互促进，合理布局”的发展要求，实施经济技术开发区、产业集聚区、城市拓展区“三区”联动、组团式发展，加快“潢光一体化”进程，优化城市空间结构。同时加快县城和中心镇的建设步伐，加强城镇基础设施建设，完善功能，提高品位，打造特色中心镇，探索新型农村社区建设的新模式。

(四)固始模式

固始县以新型农村社区建设为抓手，加大政策、资金的扶持力度，走出了一条以“城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展”为基本特征的城镇化之路。固始县采取城镇集群发展，坚持“核心带动、轴带发展、节点提升、对接周边”的空间布局原则，发挥县城核心带动作用，把特色相近、产业相联、功能相关的乡镇联结组团发展，培育整体优势。全面推进城镇基础设施建设，逐步把基础较好的中心镇发展成为小城市，提高承接中心城市辐射能力和带动农村发展能力。全面推进新型农村社区建设。按照“分类指导、科学规划、群众自愿、就业为本、量力而行”的原则，把新型农村社区建设纳入城镇体系规划，积极开展农村社区试点，提高综合服务能力，使农村人口能够“进得来、稳得住”。在农业方面，加快土地流转，实现农业规模化种植、产业化发展，促使农村人口资源要素合理流动，实行农工贸紧密衔接，“三化”协调发展。

(五)淮阳模式

淮阳县从促进三次产业联动融合发展入手，在保证粮食安全的前提下，调整农业结构，促进农业产业化经营，把农业资源与加工业、文化旅游业有机耦合在一起，从而实现农业与二、三产业相互渗透、融合发展，走出一条富民富县的“根植式”内生发展模式。淮阳县一是充分利用外部城镇化的拉动作用，促进农村劳动力向县域外转移，缓解人口压力;二是抓住国家不断强化支农惠农政策和加大扶贫开发力度的有利政策环境，加强农业和农村基础设施建设，不断提高粮食综合生产能力，改善生产生活条件;三是顺应城乡居民消费结构升级带来的对农产品的多样化需求，深入挖掘农业资源，大力发展多功能农业，积极发展农产品加工业，推动农业结构升级;四是适应人们不断增长的精神文化需求，充分挖掘历史文化资源，发展文化旅游业，培育新的经济增长点;五是强化县城和中心城镇带动，培育新型城镇化的空间载体，承接产业转移，吸引人口等生产要素产业集聚，初步探索出了一条粮食生产大县以新型城镇化引领“三化”协调科学发展的路子。

三、河南探索新型城镇化模式的启示

(一)发挥新型农村社区的基础载体作用

在城镇化发展的快速推进期，城乡二元结构矛盾还很突出，城乡发展仍不平衡。大批农村出现“穷、空、散”的现象，留在农村的农民生活居住环境依然是“脏乱差”，造成农村发展速度减缓。为了缩小农民与城市居民在生活环境、教育、医疗、交通、就业等方面的差别，提高农民的生活幸福指数，建设新型农村社区势在必行。推进新型农村社区建设，可以节约土地，为农村和城镇的发展拓展空间;可以为工业化发展提供更多的劳动力资源;可以改善农民的居住生活条件;可以全面提高农村人口和劳动力的素质。建设新型农村社区是统筹城乡发展、推进城乡一体化的迫切需要。

(二)推进新型城镇化必须强化产业支撑

构建农村社区虽然一揽子改变了农村传统落后的生产方式和生活方式，但如果不能相应解决“离地”人口的就业问题，就会在一定程度上产生类似南美国家的过度城市化问题，使“三农”问题通过另一种形式表现出来。农民进入新型社区居住固然改善了“离地”农民的生活条件，但如果他们无业可就，无论住进多么高档的社区最后也会变成城市贫民。因此应根据自身的产业定位大力发展劳动密集型产业，增加对农村劳动力的承载能力，促进在新型农村社区集中居住的“离地”人口就地就近就业。这样就通过“产业集聚区”这一媒介，在加快工业化进程中，使失地农民在脱离土地转化为雇用劳动力时实现了软着陆，实现了农村生产方式、生活方式和就业方式的同步转变，从而避免过度城市化带来的陷阱。

(三)推进新型城镇化必须协调推进农业现代化

农业大县对新型城镇化的探索表明，通过发展现代农业，促进农业规模化经营，培育新型农业经营主体，适时开发农业的多种功能，积极发展高效农业、休闲观光农业和生态农业，可以有效推动农业与城镇建设有机融合，从而推进“三化”协调发展。在工业化、城镇化过程中，农业对经济社会发展最直接的贡献是提供农产品保障和土地、劳动力等各种要素支撑。随着工业化、城镇化进程的推进，农业占比会越来越低，但是农业的功能却不断扩展。农业集自然再生产与社会再生产为一体的产业特征，使得农业的生态保护功能、观光休闲功能和文化传承功能逐渐彰显出来，从而使得农业对工业化、城镇化的基础性支撑作用不仅不会减弱而且更加强化。

四、河南以新型城镇化引领“三化”协调的对策建议

(一)以产业集聚区为支撑，推进产城互动

产城互动，是以产业发展为前提建设城镇，以城镇建设为基础发展产业，产业发展与城镇建设相互融合、联动推进的过程。城市化的实质是劳动者就业的城市化，新型城镇化的首要问题也是解决就业问题，而产城互动的新型城镇化建设正是以产业发展为前提，从而会创造就业岗位，吸引农村劳动力向城镇转移。进镇者“乐业”才可能“安居”，“安居”才可能消费，消费才能催发城镇的繁荣。因此，产城互动以居民为中心构建起城镇发展链，是新型城镇化生存和发展的基本保障。东部沿海发达地区及中西部发达县的小城镇顺利实现了向“城市型”小城镇的转型，正是因为走上了产城互动的发展道路。

产城互动的前提是产业集聚区建设。河南省应大力推进工业集聚发展与合理布局，通过整合重点产业链打造特色产业园区，壮大优势产业集群，构建优势产业发展带，支撑新型城镇化的发展，加强工业化城镇化互动。一是加快特色工业园区建设。坚持“一园一主业、园区有特色”，明确各类产业园区定位，因地制宜选择发展模式，创新园区管理体制和开发机制，提升园区管理水平和综合服务能力，形成特色鲜明、布局合理、错位竞争的园区发展格局。二是发展优势产业集群。加强对产业布局的政策引导，促进产业集群化发展。发展壮大食品工业、汽车工业、电子信息、生物医药、煤化工、新能源新材料等一批优势产业集群。三是强化区域产业分工协作。加强分类指导，突出各自特色，促进合理分工，完善区域合作机制，促进区域内优势互补和产业集聚。

(二)加强新型农村社区建设

新型农村社区是新型城镇化引领“三化”协调科学发展、引领中原经济区建设的重要突破口，是统筹城乡发展的结合点、推进城乡一体化的切入点、促进农村发展的增长点。中原经济区要实行新型城镇化，重点在于新型农村社区建设，难点也在于新型农村社区建设。虽然各地探索了不同的新型农村社区的发展道路，但是河南各地经济发展水平和地区差别很大，地区发展不平衡的现象十分突出。经济落后地区，尤其是农村山区，建设新型农村社区的压力十分巨大。

当前河南省建设新型农村社区的总体思路应遵循“政府引导、企业参与、社会引资、群众集资”的原则进行。对于城郊结合部，可以通过中心城市的辐射带动，将其纳入城市化体系，就近建立新型农村社区，农村腾出来的用地可以用于城市设施，或用于都市农业的发展;对于有一定产业化基础的农村，可以通过产业发展的支撑，实现产业发展和城镇化的融合，使农村新型社区建立在产业集聚区的基础上;对于农业发达的农村，可以建立特色农业体系，以特色农业支撑新型农村社区建设;对于工业发展滞后、距离城市较远、经济不发达的农村，可以通过政府扶持、群众自筹等方式，建立社区，同时根据本地特点，寻找出可以发展的相对优势的产业，包括第三产业如旅游业等，最终使新型农村社区的发展建立在一定的产业发展基础上。

(三)完善新型城镇体系建设

构建和完善国家区域性中心城市、地区中心城市、县域中心城市、中心镇、新型农村社区的五级城镇体系。1.提高郑州首位度。发挥郑州国家区域中心城市的辐射带动作用，增强高端要素集聚、科技创新、文化引领和综合服务功能，将郑州建设成为彰显黄河文化和中原城市特色、宜商宜居的现代化、国际化、信息化的生态型、创新型城市。2.将地级市建设成为区域中心城市。按照规模做大、实力做强、功能做优、环境做美的原则，发挥比较优势，加快发展，增强聚集要素和辐射带动地区发展作用，壮大省辖市规模，使之成为各区域空间组织的核心。对于河南省沿边的区域中心城市，要加强与省外地级市的合作，建立地区发展联盟。3.提升县城发展水平。通过产业集聚区建设做大做强产业基础，使县城发展具有坚实的产业支撑。同时完善县城公共服务设施，提升县城人口素质，加快县城基础设施建设，使县城成为县级经济发展的启动器。4.加快中心镇建设。对于较大的镇，要通过发展特色产业和农业现代化的提升，提高其聚集资源和辐射周边的能力，使之成为当地农民走向城市化的重要载体。

(四)提升新型城镇化建设的制度保障能力

首先，大力推进农民工市民化，解决半城镇化问题。对现有不合理、不公平的制度安排进行改革和创新，积极清除那些对农民工存在歧视与排斥的制度政策，保障农民工的经济、政治、文化权利，要在劳动就业权、社会保障权、子女教育权、公共卫生权、政治参与权等方面给予农民工与城市居民的同等待遇。建立完善的社会保障体系，覆盖所有农民工，多渠道改善农民工的居住条件，把在城市稳定就业以及困难农民工家庭住房纳入政府廉租房和经济适用住房的享受范围。建立农民工能够有序参与的政治保障机制，实现农民工由“农民”身份向“市民”身份的转变，与城镇居民享有同等的待遇，推动城镇化进程中进城农民的地域转移、职业转换和身份变换同步进行。

其次，创新土地制度。完善征地补偿制度。农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩既要为工业化、城市化腾出空间，也要保障农民利益。要充分尊重农民自愿，解决制止强制征地、强制拆迁的错误行为，加大对征地制度的改革以及市场化的操作。试行宅基地有偿退出机制。应允许农民通过有偿退出宅基地或宅基地置换而获得社会保障和城镇住房。建立健全土地承包经营权流转市场，鼓励农民以转包、出租、互换、转让、入股等形式参与经营，促进土地向农业产业化龙头企业、农民专业合作社等组织集中，提高农业生产经营组织化程度。

再次，促进公共资源在城乡之间均衡配置。农村公共服务发展滞后是城乡社会二元发展的直接后果，也是工业化、城镇化深入发展中必须解决的重要问题。应扩大公共财政覆盖范围，对农村实施倾斜政策，以实现教育资源、文化资源、医疗卫生资源、社会保障资源、农村社区公共服务等公共资源在城乡的均衡配置和基本公共服务均等化，逐步消除城乡公共服务水平的差距。

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