浅议我国农村土地征收制度存在的问题及对策

袁凤友

（河南商业高等专科学校 营销系，河南 郑州 450000）

一、土地征收的概念和特征

土地征收是一种具体的行政征用权，是一种社会公共权力，用以垄断公共强制力资源，以抑制因个体任性而阻碍社会公共利益实现。土地征收作为土地法中的一个重要制度，普遍存在于各国的法律之中，土地征收具有以下特征：

（一）主客体的特殊性

土地征收是政府强制剥夺他人土地所有权的行为，可见，征收的主体只能是政府，在我国，集体所有的土地是国家土地征收的主要客体，是物权变动的一种极为特殊的情形。

（二）强制性

土地征收是国家公权力行使的公法行为。在土地征收中，征收主体一方是政府，且政府以行政命令方式从农民集体手中取得土地所有权，集体必须服从，没有任何选择的余地，被征收人不能根据意思自治原则同征收者进行协商。

（三）公益性

导致不动产征收发生的目的只能是为社会公共利益，且社会公共利益应当是征收的直接目的。正是因为存在公共利益的正当性、以及征收权行使的公共目的性才成功地消弭了这种公权与私权之间的矛盾和冲突，使得征收权的合宪性（形式合法）得以成立。

（四）补偿性

土地征收的发生多导致原依法对土地享有权利的人的正当权益丧失，故按照公平原则并依公正标准对利益受损者进行补偿，理应是被征收者的权利，补偿问题是土地征收的核心，至关重要。

二、我国农村土地征收中存在的主要问题

目前，我国农村土地征收引起许多严重的社会问题，主要有以下几个方面：

（一）征地数量大，耕地流失严重

我国人口众多，土地资源较为匮乏，人地矛盾十分严重。为招商引资批地，市政府、县政府等单位搬迁，造成了城镇周围的大量土地被征收，甚至荒芜闲置。房地产行业的蓬勃发展，土地征收在全国各地广泛展开，在很多城市造成大量的“圈地“运动，形成了一定程度上的开发热，使城乡结合部的农村土地越来越多地被征收，因土地征收引发的纠纷逐年增加，并有愈演愈烈的趋势。

（二）补偿标准低，失地农民生活困难

我国土地征收按原用途进行补偿，标准太低，不能维持农民原有的生活水平。不少失地农民找不到就业岗位，从事非农产业又无本钱，收入来源减少。有的地方甚至引起越级上访、群体上访、集团诉讼等情况，给社会稳定带来隐患。失去赖以生存的土地的农民成为“三无人员”，是农民上访的主要因素之一。

（三）滥用征收权，缺乏规范性

各地政府以发展经济和城市化为名，大量征收土地。有些政府为了出政绩，在一些开发区引资过程中凭借征地的低廉成本降低投资门槛，滥用优惠政策，在资金短缺、科技水平落后的情况下，土地几乎成了地方政府减少投入、增加产出的唯一选择。

上述我国农村土地征收存在的主要问题，迫切需要完善农村土地管理的法律法规，提高土地决策的科学性，以保障广大农民朋友的合法权益，为推动社会主义新农村建设提供有力的法律支持。

三、完善农村土地征收法律制度的设想

针对我国土地法律制度的缺陷和不足，笔者从公共利益的范围、土地供应制度、土地征收的法律程序、土地征收的补偿标准等方面提出一些建议。

（一）严格限定公益性用地范围

我国的土地立法一直采用高度概括的方式对 “公共利益”加以概括，由于缺少相应的制约和监督机制，所以，“公共利益”实际上在征收过程中总是被扩大解释并在最广泛的意义上使用，致使不少出于经济目的的用地也时常混杂其中，冒充公共利益，国家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。我国应采用列举兼概括式的立法体例对 “公共利益”进行法律规范。这一立法体例有两个明显的优点：第一，采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共事业，就限制了那些为了商业目的要求进行土地征收的单位，同时限制了土地征收权的行使；第二，采取了概括性规定，使土地征收具有了一定的灵活性，可以适应迅速发展、不断变化的社会经济形势。只有严格限制，才能有效地保护耕地，保护土地所有权人的土地权益，土地征收的目的也才能真正得以实现。同时，严格限定公共利益也有利于遏制政府滥用征收权，产生腐败。

（二）建立新型土地供应制度

在土地征收出让过程中，政府不但没有任何成本支出而且获得了体现所有权收益的出让金，这实质上就构成了地方政府滥用土地征收权的经济动力。在农民集体土地转为建设用地的土地征收过程中，地方政府实际上是以“行政人”和“经济人”的双重身份直接干预，土地的农业用途使用与将农地用于其他用途相比的利润的巨大差异也使地方政府成为土地征收过程中利益的被驱动者。因此，在经济转型期借助市场力量抑制地方政府垄断干预行为就显得至关重要。可以从以下两个方面着手：

1.打破国家建设用地一级市场垄断供应制度。允许承包户和农村集体经济组织在符合土地规划和用途管制以及相关法规的前提下采取多种合约形式向用地单位直接供地。结束国家单一征地制度，建立农地转用市场必然要打破建设用地垄断供应制度，同时加快发展农地转用市场有助于打破建设用地垄断供应制度。发展农地转用市场并非剥夺国家征收权力，当一些关系国家、地区经济命脉的公益事业需要用地时，政府仍然可以在法律规定的范围内，拥有最终依法征地的权力，但需要按市价对农民进行补偿。

2.建立城市土地储备制度。建立城市土地储备制度，通过土地储备机构在城市土地市场上采取“回收、收购、转换、整理”的方式取得土地。这就为收缩征地范围后非公益性用地找到了途径，这既盘活了城市土地存量市场，又十分有利于保护耕地。非公益性目的用地由市场来解决，这就需要建立集体土地产权市场，尤其是要建立和开放农村集体建设用地使用权市场。但必须符合土地利用总体规划和土地用途管制，充分发挥市场机制的作用进行运作。

（三）确保土地征收中法律程序公正

权力来自于人民，服务于人民。为了保障个体的自由和权利，政治生活中的公共权力必须受到有效制约。程序合法是各国土地征收制度公认的一项重要原则，而制定完善具体的程序是保障征收行为程序合法的基本前提。完善我国的土地征收程序应从以下两个方面入手：

1．建立严格的土地征收目的之合法性审查机制。应取消省级以下地方政府的征地审批权，规定国家重点建设项目和地方性大型建设项目需要征收土地时，必须由国务院审批，其他地方性建设项目由省、自治区、直辖市人民政府审批。另外，省、自治区、直辖市人民政府设立由法律专家、经济学家等专业人员组成的专门委员会，对土地征收是否符合公益性目的进行审查，只有经该专门委员会审查通过后，才能提交。政府土地管理部门根据国家和市政建设以及土地利用的总体规划决定应否批准其征地申请。

2.完善监督程序，增强征地过程的透明度。首先，完善土地征收的公示程序，增加事前公告制度。从对监督方式的选择来看，事前监督的作用明显大于事后监督，预防性监督的效果明显优于惩治性监督。在对征地申请审批前，应将申请人拟征地的范围、用途等有关事项予以公告，社会公众和被征地人无异议时，才进行审查批准。在申请获得批准后、补偿方案确定前，应再次进行公告，听取相关各方的意见。其次，完善听证制度。应规定政府主管部门依职权主动组织听证程序，保障被征地人主要是农民能积极参与征地过程，维护自己的合法权益。

（四）合理确定土地征收中的利益补偿标准

1．应明确规定补偿的原则。2004年宪法修正案明确规定国家征收农民集体所有的土地必须给予补偿，但未明确补偿的原则。理论界对此有多种不同的主张，如“完全补偿”说、“充分补偿”说、“公正补偿”说、“合理补偿”说等。笔者认为按“公正补偿”原则对被征地农民进行补偿既能依法维护被征地农民的合法权益，又适应我国的国情。

2.重新制定合理的征收土地补偿标准。扩大补偿的范围，提高补偿的数额标准，使补偿与农民实际损失相一致，首先，对“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”的规定进行调整。一方面要扩大对于“原用途”的解释，使之不仅仅限于农业土地直接生产的范围中，除考虑到“土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”等直接经济损失以外，还应包括残余地分割损失、经营损失、租金损失以及被征地农民的择业成本等间接损失。其次，如果征用土地项目为商业用途，导致土地价值增加的超过原农业土地用途部分收益，将其中一部分分配给农民。第三，对农民进行补偿安置的相关费用，也不应当由农民承担，而应由征收土地项目人承担。第四，实行补偿方式的多样化，赋予被征地人以选择权，并确保农民能实际得到补偿费，切实维护失去土地的农民的合法权益。

3.明确征收土地补偿的对象是农民。改变补偿费成“唐僧肉”，被其他组织和机构瓜分，而农民最终获得数额寥寥无几的不合理现状，确保其最终归属到农民手中。第一，明确征收土地补偿的对象有助于准确界定农村集体经济组织和村委会的地位和作用。农村集体经济组织和村委会以代表农民利益为目的，而不应当具有超过这个目的而存在的所谓自身利益。农村集体经济组织和村委会作为被征地单位有权接收和妥善保管相关补偿费，但是无权撇开农民单独进行处分。对补偿费的处分，应当充分反映农民自己的意愿；第二，明确征收土地补偿的对象应当将地方各级政府从征收土地补偿的对象中剔除，这样避免政府充当经济人的角色，农民获得的补偿费才能体现土地的全部实际价值，而不仅仅限于土地使用权出让费。土地招标投标的收入，除了支付政府组织、安排招标投标的必要费用之外，应当全部支付给失地农民。防止政府行使征收权时对被征地农民权益的漠视，对土地征收进行严格的程序制约。

（五）完善土地征收中的救济制度

1．赋予农民申诉权。我国应赋予农民对于补偿范围、内容、标准及收益分配等问题的申诉权，并对征地过程中发生的纠纷，交由仲裁机构或法院裁决。不能以我国农村土地集体所有，而非个人所有，因此剥夺农民个人的申诉权。这一权利的赋予将有利于防止土地征收过程中腐败行为的发生，消除因征地而引发的各种不安定因素，有利于及时有效地解决纠纷，减少社会执法成本，同时提高人们守法、执法的自觉性。

2．加强专门机关的监督。国土资源管理、农业、监察和审计部门继续联合在全国范围内开展土地征用情况的专项监督检查，了解征用农民集体土地以及补偿费的管理和使用情况，督促地方各级政府严格按照依法批准的征用土地方案给予农民合理补偿，清查出拖欠、截留和挪用征地补偿费的情况，并限期纠正。要严肃查处违反规定乱批、乱占耕地，以及拖欠、截留、挪用土地补偿费用等问题，建立对违反土地管理规定的行为实行责任追究的制度，对连续发生严重侵害农民利益导致恶性事件的部门和地区，不仅要追究直接责任人，而且要追究领导者的责任。

总之，农村土地法律制度的完善不仅仅解决农地问题，同样会涉及到农村劳动力的转移、农民社会保障等问题，因此完善农村土地征收法律制度，对维护农民合法权益，维护农村的持续稳定和健康发展有着十分重要的现实意义。

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