城市化进程中农民集中居住问题探讨

高 岳

(江苏省住房和城乡建设厅城市规划技术咨询中心，江苏南京 210013)

1 现状

2005年江苏省率先在全国启动了镇村布局规划编制工作。规划编制完成后，各地结合自身实际情况积极开展了推进农民集中居住区建设工作。由于苏南、苏中、苏北在经济发展水平、气候条件以及地方文化特色方面存在较大差异，因此在推进农民集中区建设过程中采取了不同的形式和方式，概括起来可分为以下几方面:

1)因城镇建设或交通、水利等重大基础设施建设而需要成片拆迁安置的农民集中居住区建设。如南京市江宁区的潭桥安置小区，这类农民集中居住区一般由地方政府统一规划建设，其规模较大，用地布局较为紧凑，地块开放强度较高，相关配套设计较为齐全，集中区内部农民之间的社会关系被相对完整的保留下来。由于多数建设在城镇建成区或未来城镇建设用地范围内，因此这类农民集中居住区已经或将成为城镇用地的一部分，其农民身份也将由农民转变为城镇居民，由此而带来的一系列的问题亟需妥善解决。2)依据镇村布局规划的引导，稳步推动农民集中居住。由于城乡经济社会发展的不平衡，大批的农民尤其是苏北等不发达地区的农民逐步走进了城镇工作或居住，造成了部分村庄的破落，出现了“空心村”现象。为了推进社会主义新农村建设，打造集聚节约、环境整洁、设施齐全、特色鲜明的农民居住环境，各地依据镇村布局规划的引导，选择一些区位条件优越、村庄规模较大、基础设施较好，或有一定地形、地貌、文化特色的村庄进行保留改造或新建，并将其周边的规模较小、逐渐败落的村庄逐步拆迁，村民逐步搬迁至此居住，形成新的农民集中居住区。3)以万顷良田试点工程推动农民集中居住。经过几年的探索，江苏地区推进农民集中居住工作取得了一定成绩。但由于认识水平的局限性和各地发展的差异性等原因，各地在推进农民集中居住的过程中也存在着一定的问题。

2 存在问题

2．1 农民相关权益或权利没有得到应有的维护和保障

1)有的地区在推进农民集中居住过程中，不尊重客观规律，急于求成，在规划集中居住点的道路、水、电等基础设施建设不到位的情况下，强行要求农民拆迁老房建新房，集中居住对农民的利益造成了极大的伤害。2)有的地区，在建设农民集中居住区时，由于医疗、教育等公共配套设施建设不到位，给农民的生活带来诸多不便。3)还有些地区，由于城镇建设或水电等重大基础设施建设需要拆迁农宅，建设农民集中安置小区。但在操作过程中，由于评估标准不同，对农民的拆迁补偿往往不到位。

2．2 农民生产、生活方式的转变未得到很好的引导和尊重

在推进农民集中居住过程中，有些地方的农民集中居住区按照城市居民公寓式的小区模式建设，不管当地的农民是否已经脱离农业生产，不仅未考虑农作物晒场和农业生产辅助用房，甚至连放置农机具的场所也没有，生产十分不便。

另外，部分农民失去了房前屋后的自留地，原先可自己生产的蔬菜粮食等生活物品需到市场去购买，提高了农民生活成本，打破了原有自给自足的生活方式。

2．3 其他相关问题

1)农民建房中的土地问题较为突出。在以村组为单元，农村土地承包经营权30年不变的政策背景下，跨村组的宅基地难置换。2)不切实际，盲目攀比。少数地区不顾现实情况和地区差异，在推进农民集中区建设过程中存在盲目跟风、攀比现象，影响了可持续发展。3)规划点的基础设施和公共服务设施配套不到位。目前，江苏部分地区的市、县经济相对薄弱，乡镇财力有限，而大多数村庄没有稳定的集体经济收入，规划农民集中居住点基础设施和公共服务设施建设资金缺口很大。4)农宅建设有关节能抗震等方面的技术措施有待进一步加强。

3 几点思考和建议

综合分析看来，农民权利和利益的维护、生活和生产方式的引导、公共服务等相关配套设计建设等方面存在的问题是影响到现阶段推进集中居住进程的主要因素。笔者结合江苏地区相关调查和分析提出以下几点建议。

3．1 “以民为本，尊重农意，维护民利”，积极引导农民身份转变

在推进农民集中居住过程中，要以民为本，尊重农意，维护民利，要以农民的需求和意愿为根本出发点，政府在这个过程中应该做的是引导，而不是强行推进。同时，地方政府要关心和帮助失地农民进行身份的转变。农民身份的转变包含生活方式的转变和生产方式的转变。地方政府要帮助失去土地且进入农民集中居住点生活、生产的农民尽快地寻找到新的经济收入来源，适应新生活生产方式。具体而言，建议做到以下几点:首先，应把失地农民纳入再就业服务体系，提供职业培训、就业政策咨询、用工信息、职业指导和职业介绍等服务;有计划、有步骤地组织他们参加引导性就业培训和职业技能培训，提高他们的就业技能和就业竞争力;积极向他们提供就业援助和创业指导。其次，引导失地农民逐渐接受新的文化，从思想和素质上实现转变，才能让他们能够有能力变被动为主动，迎接城市化进程，实现身份的转化。最后，建立起有效的社会保障机制，对失地农民在就业、社会保障、就学、居住等方面，与当地城镇居民享受同等权利;生活困难、符合城镇居民最低生活保障条件的，要将他们纳入城镇居民最低

生活保障范围。

3．2 分类指导、适度推进

江苏省经济社会发展地域性特点较强，苏南、苏中、苏北的经济社会发展、自然条件和生活习俗方面存在较大差距和差异，在推进农民集中居住过程中，要根据各地特点和实际情况，加强分类指导，因地制宜稳妥推进农民集中居住区建设。同时，即便对于苏南(或苏中、苏北)的同一地区而言，由于农民集中居住区所处的具体区域条件不同，其建设也需要分类指导:对城镇近郊村庄，可通过以城带乡，建设以多层公寓为主的城郊型农民居住小区;对乡镇工业较发达的地方，可通过以工促农，引导农民逐步集中居住到新村小区;对以农为主的相对偏远地区，要做好建设整治，有效引导农民到规划保留村上建房。

另外，推进农民集中居住建设的进度要适中，不宜盲目攀比。城乡之间的人口流动遵循着某种客观规律。当某一地区的城乡人口流动尚未达到平衡点前，如果过早、过快地推进农民集中居住，不仅不利于“优先推进城市化”，而且还会因为后期农村人口的“二次流失”而造成农民集中居住点的“二次空心”和农民住宅的“二次拆迁”，造成建设资金的巨大浪费。

3．3 加强相关土地等相关政策研究

各级政府和相关部门应把对农业农村的扶持向农村集中居住区建设上倾斜，要建立城市支持农村的投入机制和部门参与、各方协调的长期帮扶机制;研究制定相应的用地政策，对采取市场化运作方式建集中居住区的，适当减免相关土地规费，土地收益部分用于集中居住区基础设施投入;扩大农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的指标数量，适当放宽周转周期;明确跨村组宅基地置换、农村集体建设用地等政策;推进农村集体建设用地使用制度改革，允许农村集体建设用地使用权进行出让、出租、转让、转租和抵押;鼓励各市、县、乡镇人民政府因地制宜，大胆创新，采取合法、灵活、有效的政策措施，引导农民按规划建房。

3．4 注重科学合理的规划设计

在推进农民集中居住点规划建设的过程中，应加强与土地利用规划、镇村布局规划等的相关规划的衔接，注重规划的前瞻性、可行性和全面性。这里的农民集中居住点规划包含农民集中居住点的规划布局和农房的建筑设计两方面内容。1)农民集中居住点的规划布局，要在镇村布局规划和城镇总体规划等上位规划的引导下，充分考虑地区经济社会发展水平、城乡统筹发展需求、村庄布局现状、地形气候特点、基础设施布局要求等因素，结合土地利用规划等相关规划，合理确定农民集中居住区的位置、规模、设施配套标准、建筑设计样式等重点内容，满足不同地区农民的生产、生活需要，体现地方特色，避免兵营式布局。2)农房的设计要广泛听取农民群众的意见，满足农民生活、生产的要求和习惯，在此基础上，结合地方文化特色、历史文脉、经济条件等因素，形成多种竞选方案，让农民参与方案的比选。农房的建筑设计要以“村”为单位进行建筑和景观风格的统一打造。建筑风格的统一可以采取外墙材质、颜色、女儿墙或者门窗风格等作为协调元素。建筑形式鼓励房屋向空间延伸，新建四、五层的楼房，一楼多单元，减少宅基地户均用地。

3．5 加强基础配套设施建设

在推进农民集中居住点规划建设的过程中，要加强路、水、电等基础设施建设，以及教育、医疗等公共服务设施建设。具体的可以从以下几点尝试:

1)各级公共财政要依据镇村布局规划，加强资金和项目向规划农民集中居住点的投入与整合，着力形成长效稳定的资金支持体制，并严禁公共财政和相关项目对规划撤并村的投入。

2)设立一个综合性协调部门，协调相关部门工作。相关部门要深入研究细化相关扶持政策，明确对集中居住区内路、水、电、教育、医疗等规费和手续费进行减免。

3)动员城市企事业单位、驻村企业和个人支持村庄建设整治。

3．6 注重农民住宅建设节能、抗震等技术的推广应用

加强农民住宅设计研究，结合实际，明确宅基地面积标准以及住宅建筑类型、单户建筑面积、住宅层高、日照间距等控制要求，引导科学建房，防止片面贪大求高。

注重建筑节能、抗震和太阳能利用等适用技术的推广和应用。发挥社会规划编制和建筑设计等单位力量，编印并发放符合绿色环保、节能抗震、经济适用且有地方特色的农房建筑设计图集。

［1] 张 泉，陈浩东．推进农民住房建设研究报告［R］．2007．

［2] 杨继瑞．统筹城乡背景下农民适度集中居住的理论分析［Z］．