以家庭为核心构筑福利救助体系——法国、匈牙利社会救助制度及其启示

◎ 刘喜堂 武增锋

以家庭为核心构筑福利救助体系
——法国、匈牙利社会救助制度及其启示

◎ 刘喜堂 武增锋

法国和匈牙利虽然经济社会发展水平不同，但同属欧盟国家，在福利救助体系构筑上都体现了以家庭为核心的特征，这既是这两个国家促进人口生产、确保足够劳动力群体的客观要求，更是社会保护理念的重要体现，对于完善我国的社会救助制度具有一定的借鉴意义。

一、法国的社会救助制度

早在19世纪末20世纪初工业革命开始后不久，法国就尝试建立互助性社会救助制度，并从第一次世界大战后逐步建立并完善了以社会保险为主体的社会保障制度，福利性家庭津贴制度也于1978年全面建立。2009年，法国积极推进社会救助制度改革，整合了原有的最低融入社会救济金（RMI）、单亲家长补助金（API）、再就业津贴（PPE）等项目，建立就业团结收入制度（RSA）。同时，地方政府还提供大量补充性社会救助和社会服务活动，为困难人群提供各类帮助。

法国勃艮弟大区金秋县儿童活动中心 摄影/漆治建

（一）就业团结收入制度。2009年7月1日正式实施的就业团结收入制度，类似我国的最低生活保障。这一制度来源于1989年建立的最低融入社会救济金（国家按最低工资的60%确定最低收入标准），当公民家庭收入低于这一标准时则由政府提供补助，使其家庭收入达到规定标准。目前就业团结收入的标准为单人户410欧元/月、二人户620欧元/月。新制度鼓励就业，领取者必须在当地进行失业登记，并承诺积极寻找工作。全国家庭补助事务管理署将就业团结收入领取者名单与国家就业局共享，后者帮助其实现再就业。当找到一份工作或工作者得到加班机会时，其工作收入和补助金的兼领比例可达62%。如果工作收入超过最低收入标准，前三个月可以继续领取，之后至九个月减半发放。对于申领就业团结收入的人员，管理机构会审查其收入，但允许保留一定的家庭财产。在申请就业团结收入时，其领取的其他政府补助均计算为收入。2009年全国共有357.9万人领取就业团结收入，共支出80.9亿欧元（含RMI、API支出）。

（二）家庭收入补助制度。这一补助制度主要覆盖多子女家庭，目的是帮助其解决抚养孩子的成本。主要包括：（1）婴幼儿支持项目。给予低收入怀孕妇女出生奖励，婴儿出生后再按月给付，直到孩子满3周岁。（2）儿童抚养补助。此补助与家庭收入没有关系，而主要考虑孩子数量。法国勃艮弟大区金秋县的数据显示，养育18岁以下的两个孩子，每月可领取儿童抚养补助125欧元，3个孩子则可以领取180欧元，孩子越多领取的补助越多。（3）单亲家庭补助。主要发放给单亲家庭，保证其维持最低收入水平，2009年7月之后与就业团结收入制度合并。（4）其他特殊补助，比如残疾儿童补助等。2009年法国家庭收入补助制度共支出340亿欧元，覆盖了30%的法国人口。

（三）住房救助制度。住房救助主要帮助那些支付房租或者需要偿付住宅贷款的家庭，计发标准基于家庭规模及其收入，且有最高限额。补助标准平均为社会住房补贴172欧元/月、家庭住房补贴243欧元/月、个人住房补贴203欧元/月。目前约有606万人享受住房救助，其支出占到全国家庭补助管理署总支出的52%。

（四）特殊人群社会服务制度。这项制度在法国被称为社会救助与补充性社会行动。特殊人群社会服务始自1984年，并经多次改进，主要由地方政府具体负责，覆盖儿童、残疾人和老年人等特殊人群。一是个性化自理补贴。目前法国老龄化程度已经超过20%。对60岁以上有部分生活自理能力的老人，政府根据评估的失能等级发放相应的照顾补贴。具体方式为：政府与多个社会服务公司签订协议，受益人可以从中选择，但服务费用除政府负担外，个人也需缴纳一部分。政府资助部分由全国养老保险基金管理局及其分支机构承担。目前，该计划共有112万人受益，占特殊人群社会服务制度总受益人160万的64%。二是残疾人服务项目。通过发放政府补贴为残疾人提供护理服务。共有23万人受益，其中12万人在机构居住，11万人居家享受。三是最低活动收入，主要为了补偿领取就业团结收入的人在低薪就业时收入的减少。这项收入补助项目主要由地方议会提供，并按照申请人工作的小时数支付。四是托儿照顾服务。政府投资建立托儿管理机构，提供免费（对低收入家庭）或低廉的日间照料服务，个别地方甚至还能提供24小时的照顾，免除了带孩子父母参加工作的后顾之忧。

（五）医疗救助制度——普惠式医疗覆盖制度（CMU）。法国的医疗救助原来由地方政府负责，2000年起正式被国家建立的普惠式医疗覆盖制度所取代。普惠式医疗覆盖制度主要针对合法居住在法国但不享受医疗保险或由于特别危险的状况难以获取基本医疗保险的人员。据2005年的数据，全国共有170多万人受益于此项制度，其中30多万人居住在法国海外领土。普惠式医疗覆盖制度的受益者在官方规定的标准之内免交共付费用，但需要证明自己属于低收入群体。在看病就医时无需个人直接付费，其费用由医疗保险基金直接向医疗人员和机构支付，但就医需要使用医疗保险规定的诊疗技术和用药目录。此外，法国还建立了补充性普惠式医疗覆盖制度（CMUC），主要用于支付其他医疗保障制度所需的个人自付费用；针对非法移民等特殊困难群体，还专门建立了国家医疗补助制度（AME）。

（六）管理体制和运行机制。法国家庭补助项目由全国家庭补助管理署负责，年度总支出超过730亿欧元，覆盖3020万人，约占法国总人口的一半；老年社会服务项目则由全国养老金管理局负责；医疗救助内容由医疗保险局负责。这些社会救助的管理机构均不属于政府部门，一般通过合同形式与政府建立购买服务关系。以家庭补助项目为例，全国家庭补助管理署受法国议会和法国审计局监督，同法国家庭事务部签署服务合同，在地方设立了156个分支机构，从业人员大约3.5万。在申请人家庭经济状况调查方面，法国通过年度报税确保家庭收入审核的准确性，同时将此信息与所有政府补助发放部门共享。由于建立了计算机信息管理系统，家庭补助发放的运行成本较低，约占年资金支出总额的2.9%。

二、匈牙利的社会救助制度

匈牙利的社会救助制度相对分散，基本按照人员类型设置，并与家庭补贴、儿童补贴、残疾人和老年人补贴等制度结合在一起，社会救助政策的统一性、独立性不强，但福利性质较为突出。

（一）贫困家庭补助制度。按照1993年的《匈牙利社会福利法案》，政府应当为贫困家庭提供补助，补助一般以现金形式按月发放。贫困家庭补助政策主要包括三个项目：一是收入补助。即当家庭因各种原因收入减少，达不到规定收入标准时可向政府申请收入补助。比如因健康原因无法就业，或因照顾儿童无法就业等。二是老年津贴。没有养老保险的老人，或者领取养老保险水平较低的老年人可以申请老年津贴，家属提供护理的还可以领取护理费。三是临时性补助。当居民家庭生活中遇到临时性、突发性困难时，政府给予临时性补助支持政策，一般一年内可申请四次临时性补助。上述三种救助项目，只能申请一种，不能叠加享受。2011年10月，全国领取困难家庭补助的各类家庭共有116万个，涉及儿童188万人；2010年平均每个家庭每月领取2.44万福林。此外，国家在贫困家庭的住房保障、贷款处理等方面也有专门的补助政策。

（二）儿童社会保护制度。匈牙利人口呈下降趋势，2011年1～10月仅出生73153名婴儿，出生率仅8.8‰；儿童贫困率也明显高于欧盟平均水平。匈牙利政府历来重视儿童社会保护，加入欧盟后，更是按照欧盟标准实施相关儿童福利政策。1997年匈牙利立法机关通过《儿童社会保护法》，构建了全面的儿童保护政策框架，其主要政策包括：（1）免费饮食。生活在托儿所、幼儿园和小学里的孩子们都可享受免费饮食，目前全国共有45.6万名儿童享受此项福利政策，其中13.4万人在暑假期间还可以继续享受。（2）儿童养育补贴。孕产期妇女可以享受平均工资70%的补贴（不超过180天）；孩子满2岁之前还可以享受平均工资70%的儿童抚养金，但最高每月不超过10.62万福林（1美元大约等于242福林）；对于抚养三个小孩以上的家庭，政府还提供额外的补贴。2011年中央财政在孕产期补助方面预算41亿福林，在儿童抚养金方面预算930亿福林。（3）家庭寄养。寄养家庭每接受1名儿童，每月可享受最低1.5万福林的补贴；专业代养人员（最多照看3名儿童）每月可领取13.5万福林的补助。（4）政策性减税。政府对需要抚养孩子的家庭给予减税，一般减税额度为家庭收入的16%。拥有三个以上孩子的家庭减税最高可达20万福林。2011年8月数据显示，全国共有82万个家庭申请减税，共减税150亿福林。（5）兴办儿童养护机构。目的是通过专业化的机构服务，帮助父母养育孩子，使家长腾出时间工作。能够提供残疾康复、精神康复等特殊服务的机构，财政补助还可以大幅度增加。

（三）残疾人福利制度。匈牙利政府非常重视残疾人福利制度建设。1998年该国立法机关审议通过《残疾人权利法律》，并于2007年加入《残疾人权利国际公约》。为增进残疾人福祉，匈牙利政府制定了为期7年的残疾人保障方案，成立了全国残疾人联合会理事会，设双会长，分别由政府部长和NGO组织选出人员担任，以此作为政府和NGO对话的平台。政府为残疾人提供支持性政策，在养老金待遇领取、家庭补助、医疗保障等方面都有优惠。2010年全国共有11.4万残疾人享受国家支持政策，其中女性6.2万，男性5.2万。此外，政府在耳聋翻译、无障碍设施建设、住房保障等方面，也都制定了针对残疾人的福利政策。

（四）社会救助制度的管理框架。在中央和地方权责划分方面，匈牙利中央政府制定统一的救助标准，地方政府可在中央确定的基本标准之上根据自身财力状况提高补助水平，但不得降低；在资金投入方面，中央财政和地方财政共同分担，但以中央财政投入为主；在具体审核管理方面，贫困家庭需向地方政府专门机构提出申请，提供家庭收入及财产信息，并由地方政府负责审批、调查核实。由于匈牙利的各项社会救助政策分散在国家资源部等各部门，为加强协调，确保各项贫困救助政策的落实，匈牙利政府于2010年在公平和司法部下设立公平事务办公室，专门负责反贫困战略和相关救助政策协调事宜，主要工作模式是协调各部门成立由部门领导组成的委员会，商议研究解决问题，并对各部门进行督促检查。

三、启示和思考

法国勃艮弟大区金秋县家庭补助管理中心 摄影/漆治建

福利和救助政策是社会建设的重要内容，在全面建设小康社会的过程中，如何健全完善我国的福利救助政策，并通过具体的制度安排使党和政府的民生要求落到实处，是一个绕不过的课题。虽然法、匈两国的社会救助面临着资金支出压力过大、地区救助水平不均衡、福利救助制度难以统筹协调等问题，但在保障国民特别是弱势国民的基本生活、实现公平普惠、促进经济社会可持续发展等方面发挥了积极作用，确有值得学习借鉴之处。

第一，社会救助是政府的基本责任，必须明确分清各级政府的义务和职责。法、匈两国的社会救助制度都体现了政府保障国民基本生活的责任，制度设计与国家政策目标结合较为紧密。法国社会救助制度中，国家和地方政府事权划分十分清晰，筹资责任也比较明确，运转相对良好。我国的社会救助特别是城乡低保制度，尽管也明确了各级政府的责任，但是在低保标准的制定及调整、资金筹集和使用管理、中央和地方政府责任划分等方面，仍需要进一步明确政策依据，厘清各级政府的权限和责任，确保权责一致。

第二，应当加快研究、完善以家庭为核心的社会救助和福利政策。无论法国还是匈牙利，都非常重视家庭特别是儿童社会保护及福利救助政策的发展，从孕产、抚育、照顾、就医、就学等多个方面提供资助，帮助家庭减轻负担。与此相比，近些年我国的社会救助事业虽然发展很快，但仍缺乏精细化的制度设计，特别是对于贫困儿童的照顾性政策，还有很大的发展空间。从法、匈两国的经验看，通过实施家庭直接补助项目，可以确保儿童在营养、免疫、教育、智力发展等方面获得更多的社会资源，增强家庭的脱贫能力，避免贫困的代际传递，对于国家建设和社会发展都有着非常重要的意义。

第三，社会救助水平要和经济社会发展水平相适应。社会救助是保障社会公平、维护社会稳定的重要政策工具，社会救助水平要和经济社会发展水平相适应。以法国为例，该国将最低工资的60%作为就业团结收入的救助标准，并随通货膨胀同步调整，确保了贫困人群生活水平不因物价上涨而降低；家庭补助、住房补助等也都随着经济社会发展适时调整。我国的社会救助标准也要和经济社会发展水平保持一致，并应将最低工资、失业保险金、人均可支配收入、人均消费支出、居民消费价格总水平（CPI）等作为调整低保标准的重要参考指标，及时调整低保标准，保障困难群众不因物价上涨而降低生活水平。

第四，居家养老服务需要引入竞争机制和约束分摊措施。法国的居家照顾服务有效引进了市场化竞争机制，基本外包给家政服务公司，救助对象可自由选择，服务质量和服务效率得到提高。在费用方面，政府和救助对象实行共同分担，建立了有效的约束分摊机制，既防止救助对象滥用服务，又提高了资源的使用效率。目前，我国正在快速进入老龄化社会，社会养老问题已经逐步提上日程。在我国政府开展的社会养老特别是居家养老服务的管理中，也应借鉴国外的经验，适当引进市场化竞争机制和约束分摊措施。

第五，社会救助需要高效的信息化比对系统。法国通过将社会救助信息化管理系统与税务系统、其他救助管理系统的信息共享、数据比对，家庭收入核查十分准确迅速，工作效率非常高，管理运行成本也明显降低。当前，我国社会救助工作的一个突出问题就是家庭收入核定难，这主要是由于收入信息分散在各个管理部门，相互分割、各自为政，缺乏一个将之联系到一起的信息比对平台。我们认为，国家投资建设社会救助信息比对系统可以有效解决收入核对难，防止救助资金发放给错误的对象，政治、经济和社会效益都非常明显。同时，与信息比对系统建设相对应，应成立专门的工作机构，配备必要的工作人员和工作手段，确保有人做事。

民政部社会救助司）