群体性事件的法理思考

□黄荣英

（中共龙岩市委党校，福建龙岩364000）

群体性事件的法理思考

□黄荣英

（中共龙岩市委党校，福建龙岩364000）

群体性事件不仅是社会治安问题，更是涉及公民权利如何保障、政府权力如何运行、利益冲突如何运用法律手段进行规制的问题。本文从法理上分析了群体性事件的法律属性、法律特征及法律成因，探讨其法律规制之策，即必须完善相关法律制度，保障多元主体利益表达机制；拓宽纠纷解决渠道，完善多元纠纷解决机制；完善法律救济途径，健全司法救济制度。

群体性事件；法律界定；法律成因；法律规制

改革开放30多年来，我国发生了翻天覆地的变化，社会结构也随之发生了巨变。不同利益群体之间的冲突和矛盾日益显现，由此引发的群体性事件的数量和规模在逐年上升，表现形式日趋复杂，成为当前影响社会稳定的重要因素。群体性事件不仅是社会治安问题，更是涉及公民权利如何保障、政府权力如何运行、利益冲突如何运用法律手段进行规制的问题。因此，从法理上分析群体性事件，探讨其法律规制之策，对预防和处置群体性事件具有重要意义。

一、群体性事件的法律界定

（一）群体性事件的法律属性

我国目前学术界对群体性事件没有一个统一的定论，现有相关的法律、法规也没有进行明确的界定。由于受不同时期政治环境和经济、社会因素的影响，对群体性事件的认识也不尽相同。建国初期称之为“群众闹事”、“聚众闹事”；80年代称之为“治安事件”、“群众性治安事件”；90年代称之为“突发事件”、“治安突发事件”、“治安紧急事件”、“突发性治安事件”；21世纪初期称之为“群体性治安事件”。2000年4月5日公安部下发的《公安部处理群体性治安事件的规定》中，没有使用“群体性事件”而只是使用了“群体性治安事件”。直至2004年11月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于积极预防和妥善处理群体性事件的工作意见》才使用了“群体性事件”的说法。2005年，中组部副部长李景田首次向世界媒体使用了“群体性事件”一词。自此，群体性事件在主流媒体和官方话语体系中逐渐成为一个中性词。这反映了我国政府对此类现象的态度，不再仅从政治角度，而是从政治和法律的共同视角来看待这一社会现象。［1］

美国社会学家波普诺把群体性事件称为“集合行为”。他认为，“集合行为是指在相对自发、不可预料、无组织的以及不稳定的情况下对某一共同影响或刺激产生反应的行为。”［2］而我国台湾学者林汉堂则将其称为“聚众活动”。他认为，聚众活动是指聚集具有共同挫折经验的多数人，通过集会、游行、请愿等方式展现集体力量，促成政府重视，冀以改变、维持现行（存）法令、政策等，获取救济权利，契合个人期望或满足个人需要之群众性活动。［3］从美国社会学家到我国台湾学者，他们都把群体性事件看作是公民表达利益诉求的一种方式，是民主政治的常态。

笔者认为，群体性事件是指基于人民内部矛盾引发的，有共同利益诉求的人以集会、游行、示威等方式针对党政机关、单位或者其他对象表达利益诉求的社会行为。从政治学的视角来看，群体性事件只是公民对公权力的一种公开博弈，是自我表达利益诉求的一种方式。从社会学的视角来看，群体性事件只是社会冲突的一种表现形式。美国社会学家科塞提出的“安全阀”理论认为，社会冲突是“排气孔”，是社会紧张状态的释放，能够在一定程度上阻止社会震荡的加剧。科塞的“安全阀”理论为我们认识群体性事件提供了新的理论视角，不时出现的社会冲突虽然在一定范围内对社会秩序造成了不良影响，却遏制其发展成为更大的社会动荡。目前我国的群体性事件主要是非政治性的对抗，各类群体性事件大都由社会性问题引发。这类问题一般只是公民在法律框架内为自身的利益诉求寻求依据，避免被贴上与政府对抗的标签。因此，把群体性事件定位于表达利益诉求的集体行动而不是治安事件，将其纳入法律的框架内加以规范和应对似乎更为有利。

（二）群体性事件的法律特征

将群体性事件纳入法学的研究范畴是建设社会主义法治国家的必然要求。为了更加客观地认识群体性事件，有必要对群体性事件的法律特征进行分析。

⒈从主体上来看，群体性事件主要是一些利益诉求相同或相近的群体。这种群体可能是一群分散的个人聚集到一起，也可能是某个团体、某个组织的成员聚集到一起。除此之外，群体性事件中还可能参与一些非“本次利益诉求”的其他人，他们或是出于过去的积怨、或出于对其他社会事务的不满、抑或本无特别利益诉求只是追求参与行为本身，当然也不排除“别有用心”的人参与其中，最终推波助澜、火上浇油地“引导”事件的畸形演化。

⒉从主观上来看，群体性事件组织者与参与者的主观意图是借助一定规模对国家权力造成压力，以尽快实现群体利益的诉求。规模本身不是聚集的目的，实现自身的权利诉求才是最终目的。这也就意味着群体性事件的组织者对于规模大小以及可能采取什么样的手段是相对放任的，将规模控制在法律法规明文规定的范围之内还是听任规模自然发展抑或本意确定故意酿成较大规模，并未事先设定，充满不定性。

⒊从客观上来看，群体性事件的行为并无固定的模式，主要表现为集会、游行、示威等形式。无论是制度外形式还是制度内形式，群体性事件的一个共同点是群体聚集。客观上影响了交通、工作、生产的正常秩序。群体聚集通常是依靠自律维持秩序的。由于突发性，群体内部一旦失去理性与自律，群体聚集就容易演变为其他非制度化形式。主观与客观之间的失控随时可能发生。

⒋从本质上来看，群体性事件体现了社会关系特别是宪法关系的不畅。群体性事件是以下几对冲突关系紧张的爆发：第一是人民当家作主的本质与实际上当家作主途径的有限性之间的矛盾。第二是公民行使批评建议权、申诉权、控告权与国家机关无法及时回应之间的矛盾。第三是公民知情权的主张与政府信息不能及时公开之间的矛盾。由于信息的不公开，导致谎言、谣言等蔓延，容易引发群体性事件。第四是公民不断增长的民主意识与参政机会不足之间的矛盾。一些民众在利益受损时，不是通过正确的法律程序来解决，却采用群体性事件的方式。作为最集中、最直接反映各种社会矛盾的群体性事件，其本质是宪法关系没有得到应有的调整。［4］

二、群体性事件的法律成因

群体性事件作为一种社会现象，是客观事物内在因素和外部条件相互作用的结果。它的存在和发展，既有历史和社会矛盾内在变化的本质因素，又有现实社会外在的诱发因素，其成因是多方面的。从我国当前群体性事件发生的根源上分析，大多数还是集中在法律层面上，或者说是应该通过法律途径来解决的问题。

⒈内在原因——协调利益冲突的立法缺失，弱势群体利益无法保障。群体性事件的形成大多直接起源于群众的切身利益被侵害。目前我国正处在社会转型期，社会整体结构、资源结构和区域、组织机构都发生着转变。伴随着阶层、组织和群体的分化，不同社会群体和阶层的利益意识不断增强，在社会资源有限的前提下，必然会引发各种利益冲突。我国目前的立法及相关配套制度没有有效地协调不同群体利益冲突的法律规制。如因企业转制、亏损、破产等问题导致职工福利受损，而我国的社会保障体系还不健全，覆盖面狭窄，不能从立法上保障弱势群体的基本生活条件，从而加剧了利益冲突的矛盾；因征地拆迁及补偿安置政策落实不到位，严重损害了群众的切身利益，加上我国针对失地农民社会保障体系还未建立，弱势群体的基本生活不能得到保障。从法律层面来说，很大程度上是由于法律没有很好地对各种利益群体之间的利益进行协调和平衡，特别是对那些在第一次利益分配过程中失利，第二次分配中又失利的群体法律对之关注不够，使得他们之间的矛盾激化得不到有效解决，导致群体性事件的发生。

⒉直接原因——利益诉求表达机制不畅，群众诉求“状告无门”。由于利益格局的重新调整和利益的重新分配，不可避免会产生不同的利益群体和利益冲突。“利益冲突不可怕，如果我们的社会具有矛盾化解的良性机制，群体性事件是可以避免的。”［5］在我国社会利益主体多元、利益日益分化的快速转型时期，利益诉求尤其是弱势群体的利益诉求表达问题，既是无法回避、必须面对的现实问题，也是建设法治国家的题中应有之义。但是，“纵观各类群体性事件不难发现，群体性事件基本上都是由于正常的利益诉求表达渠道不畅通，正当合理的利益诉求得不到有效表达，无奈之下，借助于一个偶发事件将积累起来而被压抑的利益诉求以极端方式集中表达出来。”［6］现实中，一些本来不难解决的问题，却由于地方政府及其公职人员对群众的现实利益问题持漠视态度，对利益诉求置之不理、视而不见，既不积极解决，又不准群众越级上访，甚至对群众诉诸司法程序进行重重阻挠，隐瞒实情，掩盖矛盾，堵塞诉求言路。正是因为群众的正当利益受损，无法求助于正常的诉求表达和救济机制，才导致群体性事件的发生。

⒊根本原因——利益分配机制失衡，合法权益受到侵害。改革开放尤其是社会主义市场经济体制建立以来，我国社会发生了广泛而深刻的变化，与经济社会快速发展、财富快速增加不相适应的是利益均衡机制没有建立起来，由此导致利益关系严重失衡。大部分群体性事发生都是由于不同利益群体之间的利益冲突得不到合理、合法、有效的解决而发生的。在社会利益分配格局中，一些政府和部门，在工程建设、矿产开发、城市建设、征地拆迁、企业改制、环境保护等工作中，与民争利，暗箱操作，官商勾结，压低标准，肆意克扣和侵害人民群众的利益，强化政府部门或利益群体的非法利益，造成人民群众的不满和对立情绪。当利益分配失衡，矛盾持续积聚并激化到一定程度之时，群体性事件的发生则再所难免。

⒋深层原因——公民权利意识和需求与政府管理模式之间存在巨大张力。社会结构变迁，利益格局调整，对传统政府管理模式提出了新的要求和挑战，政府要实现由全能政府走向有限政府、由神秘政府走向透明政府、由“任性”政府走向守信政府、由权力政府走向责任政府、由利益政府走向中立政府。但是，近年来发生的群体性事件凸显了政府管理模式转换的缓慢以及与公民权利意识和需求增长之间的不适应性，主要问题在于“行政机关工作重管理、轻服务，不考虑公共利益与个人利益的互重，不注重公民合法权益的保护；行政权利义务配置不一致，行政机关权力多、义务少，行政权的恣意运行难以有效控制；公民与政府关系严重不对等，行政管理活动不能平等对待各方参与者，往往容易引起公民与政府的对立；政府行为不规范，随意性较大，行政决策风险较大，容易发生损害公民合法利益的行政行为。”［7］而且，政府信息公开不够，即使有了法律规范的刚性约束，政务公开也往往是政府“自说自话”，公开的内容随意，公开的环节不科学。由于不能正视信息公开在化解群体性事件中的重要价值，往往使群体性事件越发复杂，增加了化解难度。

三、群体性事件的法律规制

群体性事件的存在，本身并非问题之所在，真正的症结在于国家是否具有完备的法律制度体系对之予以积极地引导和规制。在一个成熟的法治国家，社会的主要矛盾都是通过法律途径予以解决的。我国的群体性事件也应通过法律的途径予以化解。

（一）完善相关法律制度，保障多元主体利益表达机制

由于我国现行法律法规对群体性事件没有明确的法律界定，认定和处理有很大随意性，没有形成制度化解决的新方式。因此，必须根据经济和社会的发展，完善相关法律制度，及时出台相应的法律法规。这就要求在注重对整个法律体系进行完善的同时，更注重以下法律法规的完善。

⒈将“请愿权”纳入宪法保护。请愿权是公民的一项基本权利，具有重要的宪政价值。通过请愿，国家可以了解公民的不满情绪并及时作出协调，以排除不稳定因素。与批评、建议等公民的“软性”表达自由相比，请愿是一种明显具有刚性色彩的特殊表达自由。因此，我国宪法应当规定“中华人民共和国公民享有向国家机关提出请愿的权利，受理的机关应当在法定期限内答复”。同时，还应制定专门的法律来规定具体的实施细则，如制定《请愿法》，以保障请愿权的切实可行。

⒉完善《集会游行示威法》。目前我国公民集会游行示威的依据是1989年颁布的《集会游行示威法》。然而，这部法律并没有给公民以足够的空间和自由来行使请愿权。笔者以为，应当对《集会游行示威法》进行修改，放宽对此项权利的诸多限制。首先，应取消现行《集会游行示威法》第15条和第33条对集会游行示威的地域限制。无论公民在何地表达意愿都是他自己的意愿，授权公安机关“拘留或者强行遣回原地”更是以行使行政权之名行侵犯公民权之实。其次，将集会游行示威权的行使纳入司法救济的范畴。现行的复议终局不利于保障公民的集会游行示威权，只有规定“对复议不服的可以提起诉讼”，才能避免行政机关滥用职权。

（二）拓宽纠纷解决渠道，完善多元纠纷解决机制。

面对原因各异、程度各异的群体性事件，应当为民众提供多种权利救济机制。多元纠纷解决机制就是在现有的通过法院诉讼方式解决纠纷之外，寻找其他形式的纠纷解决办法。笔者认为，要建立比较完整的富有中国特色的权利救济渠道，应着重完善以下纠纷解决机制。

⒈完善信访制度。信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，在表达人民利益要求和意见上一度起着重要作用。信访的设计，最初只是作为社会正常运行机制的一个补充，主要是收集与传达民意。但是在发展中逐渐延伸到权益救济等功能，因为信访救济成本低，成了普通大众表达利益诉求的的首选渠道。过分依赖信访，就会打乱正常的社会秩序，削弱司法功能。为此，必须在国家政治结构中重塑排解社会矛盾的渠道，进而建立维护社会稳定的长效机制。当前，应将信访机构与司法行政机构进行整合，允许公民继续以信访形式向整合后的机构反映，并将其纳入规范处置的法治化轨道。这样的机构调整在现有的法律框架内有充分的法理依据，同现行法律没有太大的冲突，可实现对信访问题的标本兼治。

⒉完善行政复议制度。胡锦涛总书记曾强调，“要完善行政复议制度，加大复议纠错力度，完善行政应诉制度，充分发挥行政复议作为化解行政争议主渠道的作用。”行政复议是解决行政争议的重要渠道，为化解社会矛盾、推进政府依法行政，维护社会和谐稳定，做出了重要贡献。在解决行政争议方面，行政复议制度的地位和重要性十分突出。任何解决纠纷的制度，其核心要求都是公正，公正是司法或准司法行为的灵魂。要使行政复议制度在解决社会纠纷中充分发挥作用，使行政复议成为公民首选的救济途径，最关键的就是要保证行政复议制度的公正性。“法律必须被信仰”、“法律的生命力在于实施”。要保证行政复议制度的公正性，必须保证复议机构和人员的中立性和独立性，保证在办案中不偏私、不歧视，排除不相干因素的影响，提高行政复议制度的公信力，充分发挥行政复议在机制、制度上的优势，使之成为解决我国行政争议的主渠道。

⒊健全社会矛盾纠纷调解机制。调解制度在我国源远流长，有着十分丰富、悠久的历史文化内涵及渊源。对群体性事件的调解不同于一般的民事纠纷调解，仅仅采用单一调解方法往往难以奏效，这就要健全社会矛盾纠纷调解机制。要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。完善行政调解制度，科学界定调解范围，规范调解程序。对资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，要主动进行调解。认真实施《人民调解法》，积极指导、支持和保障居民委员会、村民委员会等基层组织开展人民调解工作。

（三）完善法律救济途径，健全司法救济制度

在一个法治成熟的国家，任何利益纠纷都可以诉诸法律。法律承担着“定纷止争”的功能，司法救济是公民实现权利救济的最后一道防线。法院“负有在现代多元社会中整合社会，防止社会分裂，防止由于政府直接介入冲突解决过程而使官民之间直接产生冲突从而使冲突有可能转化为政治问题，以及防止在这种情况下由于冲突解决不公而影响政治制度合法性之责”。同时，司法作为一个缓冲带，其有效运转可以及时化解社会中的大量冲突，缓和对立情绪，消解社会矛盾，从而有助于避免群体性事件的发生。［8］为此，必须完善法律救济途径，健全司法救济制度。

⒈扩大行政诉讼受案范围。行政诉讼作为解决矛盾的司法途径，是法治社会治理群体性事件的最佳选择，但是，由于我国的行政诉讼在某些方面存在不足，导致行政诉讼在实际的运行中不能起到维护当事人合法权益救济的理想效果。目前，扩大行政诉讼受案范围是完善行政诉讼救济的一个重要条件。

我国《行政诉讼法》确立受案范围的方式是采用概括式与列举式相结合的方式，以列举式为主。即在第2条中先对行政诉讼受案范围作出概括性的规定，然后用第11条正面列举了可诉的行政行为，用第12条反面列举了不可诉的行政行为。这种列举式的弊端实际上是对受案范围的限制。受案范围的限制实质上是对公民寻求司法保护权利的限制。笔者认为，随着社会的发展，受案范围也应作相应的变化。在行政诉讼中应当遵循“有侵权必有救济”的法理原则，将有可能给相对人造成损害的行政行为纳入受案范围。而且把抽象行政行为、内部行政行为和行政终局行为排除在可诉行为范围之外也是没有多少正当理由的。当然纳入受案范围的仅是除行政立法行为以外的抽象行政行为，或者其他规范性文件，并不是所有的抽象行政行为。因此扩大行政诉讼受案范围，是完善行政诉讼救济改革的一个方向。

⒉建立宪法诉讼制度。宪法诉讼，对公民而言，就是公民认为宪法赋予其基本权利受侵害时可以寻求最终的司法救济；对法院而言，就是法院将宪法规范用于审理公民宪法权利受侵害案件的过程，也即适用宪法的过程，简称宪法适用。由于我国的宪法规范具有原则性，且无制裁性规定，宪法规定的公民基本权利不具有直接的法律效力，只能通过具体立法方能实现。我国虽然建立了相对完整的刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼制度，但宪法诉讼制度缺失的状态使我国宪法被排斥在司法领域之外。如果一个国家的宪法不能通过法院的审判活动得到适用，这个国家的宪法实施至少是不全面的。而宪法适用是多数国家的普遍做法，由法院适用宪法审理案件，不仅符合国际惯例，而且也符合中国国情。随着依法治国基本方略的实施，从维护宪法尊严、保障宪法实施和维护公民基本权利出发，在我国建立宪法诉讼制度势在必行。

⒊建立公益诉讼制度。公益诉讼是为了维护社会公共利益而提起的诉讼。但在我国司法实践中，三大诉讼法对公益的司法保护却处于缺失状态：刑事诉讼只能对被侵害、且侵害行为构成犯罪的公益予以救济，民事诉讼对公益的保护也只能通过代表人诉讼的方式实现，行政诉讼只能通过对具体的行政行为司法审查来保护公益。在这些诉讼中，原告起诉的目的并不是为了自身的利益，而是处于维护社会的公共利益。但是法院受理案件的依据很重要的一条就是有适格的当事人。所以在公益诉讼中，法院以原告不具备起诉的主体资格，原、被告之间“没有法律上的利害关系”为由而驳回原告的起诉；原告的诉求被驳回，并不是因为原告的诉讼请求不当，也不是因为被告的不作为正当，更不是因为公共利益没有受到侵害，而是没有公益诉讼的法律依据。

如果公共利益得不到的救济，就会使个体利益被侵蚀，增加底层民众对社会的不满，激化矛盾，使冲突增加，导致群体性事件上升。因此要变更我国现行的诉讼机制，创设公益诉讼制度。公益诉讼制度必须打破原有的原告需与损害有直接的利害关系的规定。传统的“直接利害关系原则”将与案件没有直接利害关系的社会公众及组织排除在诉讼主体的范围之外，使很多公共利益受到侵害的现象得不到保护或救济。因此，在公益诉讼立法上应规定：只要具有“事实上的损害”，不论被损害的是个人利益还是公共利益，公民个人、社会组织、社会团体和检察机关都可以作为原告，具有起诉资格。同时还要确定公益诉讼的基本原则、诉讼程序和司法审查制度，禁止以公益诉讼为借口实施私益诉讼，造成公益诉讼流于形式，难以实现其原初目的。

［1］黄丹．法律视野下处理群体性事件的新思维［J］．人民论坛（总第368期），2012，（07）．

［2］（美）戴维·波普诺．社会学［M］．李强等译．中国人民大学出版社．

［3］王彩元．中外群体性治安事件之比较［J］．广西公安管理干部学院学报，2003，（03）．

［4］胡弘弘．群体性事件的根源及消解机制［J］．中共青岛市委党校青岛行政学院学报，2012，（02）．

［5］［6］李保臣．以人为本理性看待审慎化解［J］．中南民族大学学报（人文社会科学版），2009，（05）．

［7］戴群策，尹显英．群体性事件的宪政思考［J］．学术研究，2009，（04）．

［8］高军．社会转型时期群体性事件的法理思考［J］．延边大学学报（社会科学版），2009，（03）．

（责任编辑：王秀艳）

Legal Principle Reflection of Group Incidents

Huang Rongying

Groupincidents is not only a problem of security of society，is more a relates to how to protect the rights of citizens，government power to run，and conflict of interest in how to use legal means to regulate the problem．This article from the legal principle theory of law analysis of group incidents of law，legal character and causes，discusses its legal regulation plan；namely to improve law system，security of multiple subjects of interests expression mechanism，expand the dispute resolution channels，improve the diversified dispute solution mechanism，perfect legal relief，and perfecting the judicial relief system．

group incidents；legal definition；legal cause；legal regulation

D920．0

A

1007－8207（2012）10－0106－05

2012－09－07

黄荣英（1964—），女，福建龙岩人，中共龙岩市委党校（龙岩市行政学院）哲学、法学教研室主任，副教授，龙岩市法学会常务理事，研究方向为法学。