小区业主集体维权:缘起、维度及模式

□ 黄振威

一、问题的缘起

改革开放后，城市旧有的住房管理制度发生了重大变革，原先住房管理单位和住房人之间的管理关系被物业服务公司与房屋产权人之间的服务关系所取代。这种看似简单的服务关系，如今却成为了现今城市集体行动的主要诱因。据人民日报报道，超过七成的业主对现有的物业管理不满意。［1]物业管理纠纷频频发生，“业主被打事件”也屡见报端。在当前相关法律法规仍未完善，政府管理手段相应滞后的情形下，业主在矛盾纠纷中往往处于弱势地位，因此，在面对不法侵害时，他们会选择以集体行动的方式进行抗争。从“锦绣华天”到“东方佳苑”再到“丰泽湖山庄”、“时代庄园”，近年来各地的小区业主维权行动愈演愈烈并逐步席卷了全国，北京、上海、广州和深圳等物业服务市场较为发达的地区更是成为这场“风暴”的中心。一时间，业主集体维权行动近乎成为关系到社区秩序、社会稳定和社会主义和谐社会建设的重大社会问题。

和谐的生活与安定的秩序是政府高度关注的指标。面对小区业主逐步失控的情绪和日益高涨的维权行动，相关部门和领导十分重视，他们积极出面调解矛盾，促进履行相关协议，监督落实法规政策，严厉惩办肇事人员，为物业管理纠纷的圆满解决，业主集体维权行动负面影响的及时消除付出了巨大努力。但同时众多案例也显示，相当多的政府部门在面对日益高涨的业主集体维权活动时，解决措施和手段存在单一化和简单化的倾向。

其实，随着我国住房管理体制的变迁，原先以政府组织、工作单位、房管办、街道办与居委会为主体的社区管理模式逐渐式微，业主、业主委员会、物业服务公司、居委会和行政主管部门则逐步成为住宅小区的新的基本治理主体。其中，业主是整个业主维权过程中的主体，居委会为准行政机构，物业服务公司是受聘于业委会管理小区物业的市场专业服务企业，业委会则是社区维权组织。［2](PP231－267)基于各自不同利益，这些利益主体之间形成了以业主与物业服务公司、业主与业主委员会、业主与政府和业主委员会与居委会等为代表的多重博弈关系。由此，各地的业主集体维权行动在运动形态、组织模式及其利益诉求途径方面展现出了巨大差异，这直接妨碍了我们对于业主集体维权事件本质属性的认识，造成了每一起业主维权事件都是不同的假象。同时，这也极大地阻碍了政府相关部门采取有效措施防治业主维权的负面影响，并将治理维权行动的政策制度化的努力。

因此，为避免“头痛医头，脚痛医脚”这种应急的治理模式，实现有效治理，政府相关部门必须对业主集体维权事件的信号进行解读，掌握其基本属性和维度，并针对不同类型的维权行动采取针对性的治理手段，从而将业主集体维权行动纳入制度框架之中。

二、业主集体维权的分析维度

探究业主集体维权行动的属性不仅是认知维权行动本质的理论前提，也是政府采取有效措施消除维权行动负面影响的实践保障。根据对多起业主集体维权案例的研究和梳理，我们发现“维权目的”和“维权手段”是业主集体维权行动的两个根本维度，依据这两个维度，我们可以将业主集体维权行动区分为四种类型。

(一)维权目的:从追求经济利益到追逐政治利益

1.普遍性的维权目的:追逐经济利益

城市居民住房商品化、市场化以后，业主与开发商和物业服务公司之间是一种市场关系，它由市场条件下的契约关系规定，是基于自愿、平等、自利基础上的供需关系。因此，业主们维权的目是为了修正小区物业管理的不足之处，挽回业主利益损失，通过维权这种形式，和开发商、物业、政府和居委会之间形成利益互搏，从而使自身的合法权益得到国家和政府的再次确认，实现从“合法”到“合法化”的转变。权益、权利只有被“合法化”之后，才变得名副其实，“合法”也才具有了它本来的意义。［3]

当然，这其中业主们考虑得更多的肯定是个人的经济利益，对于他们中的大多数人而言，房产几乎是倾其所有、甚至是负债才获得的最大一宗私有财产。因此，尽管其中可能带有公共性的成分，有为社区业主服务的理念，但是业主维权最终还是以维护自己的经济利益为根本出发点。这点在多起业主集体维权事件中得以验证:在历经波折获得成功之后，多数参与者便不再参与到自身利益之外的其他事务，维权行动也由此不能继续推进或就此寿终正寝。这是业主集体维权事件中“搭便车”现象的体现，它正好从一个侧面映射了经济利益是业主维权行动的优先考量因素。因为不同于其他利益，经济利益往往是以个体形式出现并分阶段实现的，而这个特性给维权事件中的“搭便车”行为提供了滋生的土壤。

2.维权目的的新发展:维护政治权益

日前，业主维权行动出现了新的发展，表现在业主维权的目的上，已经由单纯的经济利益诉求逐渐转变为政治权益诉求。例如，在2003年深圳、北京区县人大代表换届选举中就出现了一个引人注目的现象:一批业主维权精英和维权专业人士通过自荐或者寻求选民联名推荐的方式竞选人大代表，掀起了一轮公民自主参政的浪潮。［4]而在2007年1月，北京数十个小区的业主委员会还联合发表公开信，就全国人大《物权法》立法工作和北京市“实施《物业管理条例》细则”立法工作提出了具体建议。维权目的从追逐经济利益到维护政治权益的转变并非一时冲动之举，而是有着其内在的动力和坚实的基础，它表明城市业主维权行动已经进入了一个新的阶段:越来越多的业主已经不满足于现有的维权手段，开始积极寻求政治上的支持，试图通过竞选人大代表来提升政治地位和社会影响力，以更有效地维护自己及其所代表的业主群体的经济利益。因为在他们看来，人大制度是现有体制下较为开放的民意表达途径，人大代表掌握了一定的公共话语权，能够有效地影响公共决策及社会资源的权威性分配。有了人大代表这个身份，就意味着可以在更高的平台上与开发商、物业服务公司和政府进行博弈。

(二)维权手段:理性维权和非理性维权并存

美国学者史天健在《北京的政治参与》一书中，将北京公民常用的参与方式归纳为选举、劝说其他人参与运动或会议、个人接触、罢工或怠工等10种。［5]不难看出，民众常用的表达自身利益的方式主要有理性和非理性两个维度，具体到业主集体维权行动上，则主要是通过行政仲裁、法律诉讼、求助媒体、暴力冲突和非暴力不合作等手段展现出来。

1.业主集体维权的理性方式

行政方式。这是业主争取政府介入维权事件，寻求借用公共权力解决维权冲突的一种方式。比如，就小区物业管理问题，根据《物权法》和国务院新颁布的《物业管理条例》，业主可向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门反映。就小区规划、房产证的办理、房屋质量等问题，业主可向当地政府的建设行政部门、消费者权益保护协会、质量监督部门反映。另外，在实践中，还有许多业主采取了上访，给地方政府领导写信反映问题的方式。行政途径维权的优点是针对性比较强，冲突解决效率比较高。缺点是行政权力的介入，可能会使业主维权的自主性下降，并最终不利于业主自治。

法律方式。这指的是业主充分借助政府主管部门制订的法规来进行维权。过去业主维权时更注重发掘自身力量，而经济地位悬殊导致维权过程中业主明显处于劣势，维权成本高昂，维权效果不显著。而借助相关物业管理政策和法规进行维权，往往会取得事半功倍的效果。实践中，这种途径主要又分为两种情形:第一、对当地房地产行政主管部门提起行政复议、行政诉讼;第二、对开发商、物业服务公司提起民事上的违约或侵权诉讼。法律途径维权的优点在于维权的预期十分清晰，维权成功率高，缺点是维权成本过高，维权周期过长。

求助媒体方式。为改变自身的弱势地位，借助媒体的力量，意图通过媒体的介入造成社会压力使问题得到合理解决，是当前业主在遭遇维权困境时普遍选择的另一种有效维权手段。为了实现集体行动的目标，最大限度地争取社会舆论的支持和影响政府决策，业主往往会与多家媒体取得联系，争取他们的广泛报道。这样做的目的无非是借此产生放大效应而使得维权行动能受到体制内相关部门的关注。求助媒体方式的最大弱点在于媒体本身并不具有强制性，当相关政府部门开出一张张“空头支票”后，诉至媒体也就变成“空白的呐喊”。

2.业主集体维权的非理性方式

非暴力不合作或对抗方式。这类方式可谓五花八门，包括:拒交物业管理费用，自制并张贴标语、横幅甚至大字报揭露房地产开发商和物业服务公司的“劣迹”，静坐、集会、游行示威，自行解聘物业服务公司等等。我国宪法规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行，示威的自由”，并且有相关法律条例进行保障，但业主们的上述行为大多最终演变成妨碍甚至扰乱公共秩序的行为，个别人还受到治安管理条例的处罚，与其初衷背道而驰。运用这种方式进行维权的优点是能使维权事件立即成为公共政策议题，缺点是扰乱了公共秩序，不利于维权目标的实现。

暴力方式。这种维权方式在早先的业主维权中占有重要地位，由于信息沟通不畅和交涉不成，业主们与开发商、物业服务公司的工作人员之间常有肢体冲突爆发，甚至是大规模的殴斗和流血事件。这种最原始也是最无效的纠纷解决方式却在现代法治社会中屡屡出现不得不叫人深思。暴力途径维权的优点在于维权的周期比较短，问题解决较快。缺点在于肢体冲突容易造成两败俱伤，影响社会安定。［6]

从上述讨论可以知道，在现有的体制下，业主集体维权活动采取的方式主要可以分为理性维权和非理性维权两种方式。当然，从目前的效果来看，还不能总结出理性维权方式就一定比非理性维权方式更为合理和更为容易达到维权目标的结论。正因为如此，能否在制度内实现利益协调并进而达成民主治理的目标是令人担忧的:当业主们试图在制度框架内或法律平台上来解决问题时，政府相关部门是否也有相应的愿景并有能力运作这些制度，发挥其利益协调的功能，减少维权行动的负面影响，这些是当前城市政治生活制度化的关键。

三、业主集体维权的模式识别

基于上面的分析，我们依据维权目的(经济利益或政治权利维护)和维权方式(理性维权和非理性维权)区分出业主集体维权行动的四种模式。本文将分别对这四种维权类型予以讨论，以期通过观察业主集体维权行动的不同类型来理解政府有效治理的逻辑。

表2－1 业主集体维权的模式

(一)暴力对抗型

在此类业主集体维权中，业主们追求的是自身的经济利益，维权方式则是采用非理性维权的途径。近些年来，存在于业主与开发商、物业服务公司之间的矛盾和纠纷非常普遍。据中国消费者协会组织的《中国十二城市物业管理调查报告》显示，67.5%的人对物业公司的管理不满。在这组数字后面，隐藏着一个更加触目惊心的事实:长期以来，业主与房产物管方的矛盾和纠纷多以暴力对抗的方式出现，在这种暴力对抗中，也有少数小区寻求到了妥善解决的办法，而绝大多数则越对抗越僵，甚至出现了拳脚和棍棒相加的暴力流血场面。

不可否认，暴力流血事件发生的直接原因是某些开发商及物业服务公司的某些人员素质低下所致。但是政府相关部门未能及时管理和调解并坐等矛盾激化，也是一个不可忽略的因素。凡是能在长期的矛盾冲突和对抗中找到解决办法的小区，实际上都是得到政府有关部门的支持，比如，“中海雅园”的业主委员会通过“物业竞标”换掉了不称心的物业服务公司就是一例。［7]而凡是开发商和物业服务公司的气焰嚣张跋扈的，也与政府有关部门长期监管不力或纵容有关。

当然，更深层次的原因是我国这方面法制建设的滞后:如开发商与业主、物业服务公司与业主、业主委员会及开发商与物业服务公司的权利义务关系，还有主管或监管部门的职责、救济的程序等在当前都没有明确的法律规定，这直接造成了这一领域产生的大量矛盾得不到及时解决。司法机关涉及对这一领域的案件也因缺乏法律依据而难以及时处理。久而久之，少数开发商和物业服务公司对消费者的诉讼就习以为常了，打骂业主甚至出现暴力流血事件也就在情理之中。

(二)精英主导型

在此类业主集体维权类型中，业主们追求的仍然是自身的经济利益，然而，其维权的方式发生了很大程度的改变，由原先的非理性维权方式转变为如今的理性维权方式，维权类型也由单纯的暴力对抗转变为精英主导。

鉴于单个业主的力量一般难与开发商、物业服务公司和政府在公平的起点上抗衡，所以现实中的维权多以业主集体运动或业主利益联盟如业主委员会的形式出现。这样可以有效整合广大业主的分散意志，也可以更有效地行使业主们物业管理的选择权、监督权和决策权，从而改变单个业主在物业服务公司与开发商面前的弱者地位，保障广大业主的合法权益。

但在实践中，业主集体维权却仍然面临前所未有的巨大挑战。我们发现，在刚开始维权时，业主人数非常多，但随着维权的深入，90%的业主都流失掉了，他们并不是不想维权，而是寻找搭便车的机会。如果维权成功了，这90%的业主就可以跟着获利;如果维权行动失败，他们什么都不用承担。［8](P60)布坎南认为，人们总是关心与自己利益密切相关的事务。［9](P118)奥尔森则用“集体行动的困境”来进行解释，他发现，“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团利益”，其导致的结果是看似合乎集体利益的行动却难以达成，也即所谓的“集体行动的困境”［10](P2)徐勇在比较城市社区和农村自治的环境时也注意到了这一点:“虽然城市社区自治发展的环境比较宽松，但与村民自治相比，也面临社区参与不足的问题。”［11]可以说，正是业主维权行动非竞争性和非排他性的特征决定了其发展必然会遭遇“搭便车”的现象，再加之业主维权行动的非专业化和业主们维权知识的普遍匮乏，理解当前业主集体维权的困局也就不难了。

资源动员理论者认为，要破解“集体行动的困境”，外来的精英(领导)人物、支持者、经费、信息和传媒等资源尤其重要。［12]所以，在这种情形下，很多业主集体维权行动的成功依赖于一批掌握了一定优势社会资本的精英的领导。这些精英群体具有较高的个体素质、在繁杂的维权活动中能保持头脑清醒，同时，他们点子多，具有丰富的社会资源，办事能力强。他们比普通社区居民更有可能主导或参与维权活动中利益和权力的分配。从长远看，这类维权模式由于精英的出现使得其维权成功的可能性大大增加，但没有必然概率。同时，由于过于依赖维权精英，所以维权活动的稳定性和可持续性都是令人担忧的，并且维权后期的利益分配问题也会困扰这类维权活动。因此，我们在对有关案例进行梳理时也发现，这类维权很多都是一种过渡形式，要么自此之后走上业主自治的轨迹，要么又成为一个维权失败的案例。

(三)以“法”抗争型

在这类业主集体维权行动中，业主们开始领悟到在维权活动中追求政治权益的必要性和可能性，也逐步体味到业主维权行动中社区自治和民主政治的意涵。于是，在业主们维权的行动策略中，自然而然地加入了保护政治权益的相关内容，并将经济利益的争取和政治权益的保护结合起来进行。在维权的方式上，由于利益纠葛复杂，并且业主们普遍保护自身的权益心切，加之维权事件前期的矛盾积累较深，进展较为缓慢，所以业主们较为多数地采取了比较激进的维权手段和方式。

纵观这类业主维权事件，它们与农村维权中的以“法”抗争类型颇为相似:领头人(或者领导人)的作用和地位十分明显，政治化、个人道义魅力色彩浓厚;他们热衷于以“中央精神”来压地方具体治理行为，并一再运用弱势群体“生存需要”和“政治稳定”这几张政治牌;他们一般与各方保持良好的接触和沟通，对于自己的角色定位，以及运动的性质本身，有意无意地被他们贴上政治标签;他们在谈经济利益的时候，会将维权行动的性质和意义有意拔高以获得更多政治上的主动权。通过与这类维权行动中的业主接触，笔者了解到，对于法律边界和自身权益，这些业主们普遍都有清晰的判断，但对于实际的政治游戏规则及行动的边际则普遍缺乏理智的了解。从这个意义上说，他们的集体行动最后或许能有那样一种好结局，但过程却是艰辛和痛苦的，维权业主并不都能较成功地把握住政治机会。

其实，虽说政府是代表一定地域利益的公共权威机关，但显然他们和业主之间的利益诉求并不完全一致。业主首先关注的是经济利益，即自身的财产权，之后还有政治权益，至于稳定的社会秩序则一般不在他们的诉求列表中。有时为了能在短时间内取得较为明显的维权效果，他们甚至希望事件“闹大”以引起更为广泛的关注。而各级政府维护的是本地区的公共利益，管理的是本地区的公共事务，他们高度关注的是安定的社会秩序，对政府来说，“稳定压倒一切”。于是业主过激的集体维权行动，特别是当行为还贴上了“政治标签”，就不免被视为“惹事”、“闹事”了。

(四)业主自治型

在这类业主集体维权中，业主们也认为经济利益的争取和政治利益的获得是相辅相成的，但与以“法”抗争型维权不同的是，虽然他们也重视政治权益的表达，但从表面上看，他们只谈经济利益，涉及到政府治理方面问题的，也一般只是反复强调个别人的问题而不将矛盾扩大化，平时注意淡化维权行动的组织化性质，并与各方保持密切的接触和沟通。总的来说，他们的维权是通过正当途径，合理、合法、理性地进行，他们对于中国当前的政治运动实态也有清晰的理解和把握:首先，这类维权一般会界定清晰自身的权益，这和他们前期的精心准备分不开。购房时他们中的大多数就注意检查房屋销售单位的资质，签订合法的合同，并把自己认为最重要的内容和相关质量方面的问题写入了购房合同。这样在业主维权行动中，他们就能以房屋买卖合同作为维权的依据，增强说服力;其次，此种业主集体维权不盲目，注重准确区分，合理界定维权行动的客体或对象，做到有的放矢，也防止了矛盾的扩大化;最后，此类维权行动还特别注意维权方式的选择。因为房屋质量、合同纠纷、产权争议而不交纳物业管理费的做法，显然不是恰当的维权方式，与物业服务公司发生肢体冲突更是不应该。但是业主又自觉弱小，似乎除了法律诉讼就没有和开发企业、相关单位抗衡的办法。此时，业主们一般会履行好作为业主的义务，积极参与小区业主大会工作，并合法有效地成立业主委员会，由业主委员会代表全体业主维护业主的共同利益。

四、简短的结论

业主集体维权行动是在社会转型期间利益分化和矛盾冲突加剧，而现有的协调整合体制相对弱化的双重背景下产生的特有现象。同时由于缺乏相应的法律和制度，最终造成了利益表达的阻塞和利益维护过程中种种不确定性与失范行为的发生。本文认为，利益冲突是在社会转型期难以避免的现象，这意味着我们在追求社区稳定的过程中无法简单的用抑制冲突的手段来达到稳定的状态，也就是说，面对业主维权，政府部门如果单纯地机械处理并不能构成真正意义上的稳定，反而有可能成为新的不稳定的根源。现今，旧有的体制已无法实现对业主维权这种新的利益表达方式进行有效整合和调控，因此，要谋求真正的社区稳定，我们必须立足于现状，从对现有问题的把握出发，认清维权事件的属性，并以此为切入口，构建一种问题取向积极的业主权益协调体系。这其中关键不在于利益的分配，而在于控制利益表达的过程和结果。将小区业主及其相关利益主体的利益表达和利益冲突纳入到制度运行的体系之中，力求在社区层面实现利益的协调与整合，才能尽可能地减少业主集体维权行动对于社会稳定的压力，从而更好地构建社会主义和谐社区。

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