重大突发事件应急管理联动机制建设路径探析

曹海峰

目前我国突发事件呈现出发生频率高、影响跨度广、造成损害大的特点。重大突发事件一旦发生，往往会超出某一行政区域和部门的应对能力范围，在多个区域造成重大危害，需要各方通力协作甚至举全国之力加以应对。而在目前我国现行的应急管理体制下，危机应对和化解过程中最为核心的应急资源往往又分散于各级政府部门、部队和企业等不同的单位。如果没有有效的联动机制予以事先规范，在突发事件发生后很难快速高效地调集各类物资，调遣各方力量进行应对。科学合理地构建跨地区、跨部门、跨行业的突发事件应急联动机制具有重要的实践指导意义，也是当前应急管理研究关注的重点。

近年来，多学者对应急管理联动机制相继开展了研究并取得了诸多成果。这些成果多聚焦于区域间的应急联动机制探讨①②，包括城市应急联动系统③、应急通信④、应急联动指挥架构⑤等方面的研究，或者是将研究主题集中于特定类型突发事件的应急资源联合调度与协调机制⑥。总体来看，目前尚缺乏关于应急联动机制方法创新方面的研究，特别是从系统角度将不同区域、不同部门、军队地方、央企地方之间的重大突发事件联合行动机制视作一个整体的研究亟须进一步深入探讨。本论文基于横向和纵向两个维度，对当前我国应急联动机制方面存在的问题进行分析，并在此基础上提出了应急联动网络的构建思路和应急联动机制的建设路径。

一、我国重大突发事件应急联动存在的突出问题

目前我国对突发事件的应急管理主要是遵循分类管理、分级负责、属地管理、条块结合的基本原则，以行政管辖权为基础，以专业划分为依据，对各类事件进行条块分割式的响应和处置。在应对跨地区、跨部门、跨行业的重大或超常规突发事件时，“条”与“块”之间由于缺乏有效的沟通渠道和顺畅的联动机制，条块结合往往相对松散，难以在有限时间内开展高效的协调联合行动，与重大突发事件应急管理的要求还存在一定的差距。当前，我国应急管理联动机制还存在以下若干方面的突出问题。

1.应急管理联动的参与主体协同不足

从应急联动的参与主体来看，一方面，在我国现行的应急管理体制中，地方政府与同级别的其他地方政府部门在突发事件应急协作方面缺乏明晰的制度规定和具有可操作性的联动程序，往往依靠更高层级的政府部门在事发后临时对各方资源和救援力量进行调配。另一方面，地方政府与垂直管理的中央部门、驻地军队和武警、驻地中央企业等部门和单位之间，在应急管理过程中还存在一定的协调联动盲区。各地区、各部门和各单位之间的应急管理合作带有一定的随意性，信息和资源在危机情境下难以实现高效整合，很多情况下还存在反应效率低下、沟通协调不畅、处置能力不足等问题。各个主体在突发事件应急管理的模式上仍是以条状管理为主，各自负责业务范围内的突发事件应急处置或为突发事件处置提供必要的资源支持，各主体间缺少常态化的沟通协调机制，条与块之间的结合相对较为松散。应急联动方面还没有形成法律化、制度化和规范化的体系，职责边界不清和权限交叉的问题未得到根本解决，尚未形成高效的资源共享和信息沟通机制。各部门和各单位往往只重视辖区范围内或业务领域内的危机处置，对各自所拥有的处置权限和所掌握的处置资源往往又不愿放权，造成危机发生后各方力量难以高效整合在一起，一定程度上与危机管理统一领导、高效集中的原则相悖。在2012年12月31日发生的漳河水污染事件中，由于长治市政府在“污染不出边界就不用上报”的错误认识指导下，未能及时上报省政府和环保部，也未及时通报下游城市，造成了污染范围的进一步扩大。⑦这一事件充分说明了地方政府在突发事件应急联动方面以自我为中心、重视局部利益的狭隘认识仍然存在，各区域、各部门之间在应急协调联动机制建设方面还有很大的提升空间。

2.应急管理联动的队伍资源整合不够

从应急联动的核心要素来看，主要表现在应急队伍之间的协调沟通不畅和应急资源的配置效率不高两个方面。目前我国的综合应急救援队伍或专业应急救援队伍都是按地域和专业进行划分和管辖的，分属于不同地区和不同部门。这些队伍平时相互间缺乏必要的沟通与合成演练机制，往往在突发事件发生时临时整合在一起，常出现协调配合不畅的情况，难以形成高效的救援合力。同时，我国目前实行的是分灾种、分部门的应急资源管理模式，应急资源分属不同的部门储备和管理，相互间缺乏资源共享与互补的机制。在这一模式下，各部门按照专业进行应急资源储备，各管一摊，应急资源配置成本太高，各地区各部门间存在重复投入和资源浪费情况。由于一个部门并不掌握其他地区和部门的资源储备情况，在应对突发事件时往往会出现资源需求与供给脱节的情况，难以在第一时间准确找到所需的应急资源。

3.应急管理联动的保障支撑缺乏长效机制

从应急联动的保障支撑上看，主要表现在缺乏细化的制度化规定和没有顺畅的信息沟通机制两大方面。重大突发事件的应急联动机制在法律、法规和规章等层面缺乏明确和细化的规定。《突发事件应对法》、各地方政府的应急管理法规以及国务院各部门专业法规和规章中，有关跨区域、跨部门应急管理联动的条款多为原则性规定，尚缺少实质性的具体操作程序。由此导致在重大事件的救援过程中各部门、各单位之间的合作权限不明确，合作多为一事一议，随意性较大，救援合力难以发挥。而在突发事件应急信息管理方面，各地区、各部门之间的沟通不足，缺少必要的信息互动和共享机制。目前我国应急管理体制中的信息流可分为纵向信息流和横向信息流。纵向上，突发事件信息主要是从基层逐级向上级政府部门报告，尽管目前关于突发事件的报告要求在各种法律法规中都有明文规定，但在应急管理实践中，基层政府出于自我保护的本能仍抱有侥幸心理，不时出现迟报、漏报甚至谎报、瞒报等“应付”情形而贻误时机，造成纵向“信息锁闭”。横向上，地方政府与垂直管理的中央派驻机构、驻地中央企业之间的信息交流非常有限，有的地方甚至缺乏必要的沟通渠道。各部门不愿放弃对突发事件信息的主导权和优先权，造成各部门和地方政府间信息无法共享，信息出现条块间的分割从而无法形成整体合力，进而形成横向“信息隔阂”。⑧

当前我国应急联动过程中存在的上述突出问题对探索新的应急联动模式提出了迫切要求。所以必须重新审视应急联动的主体架构，探讨联动机制的有序整合路径。

二、我国重大突发事件应急联动的主体架构选择

“应急联动”有广义和狭义之分。广义上讲，应急联动是政府与社会之间的联动，即政府与企业、各种非政府组织、媒体和公民个体之间的联动。狭义的应急联动是指政府各部门之间、政府与部队、政府与相关单位之间的联动，即常说的“体制内”各部门和单位之间的联动。本文所提的应急联动是指狭义概念上的联动。

完整的应急联动主体架构应当是以地方政府为中心，由纵向的上级政府、下级政府部门，以及横向的同级地方政府、中央各部委及其派驻机构、驻地军队和驻地中央所属企事业单位等共同形成的网络联动结构模式。在这一网状模式中，各主体遵从一定的联动规则和要求，在应急管理过程中各自扮演不同的角色，发挥不同的作用，联合开展行动或提供支撑，共同完成重大突发事件的应对与处置。本研究的各联动主体中，地方政府居于中心位置。以省级地方政府为例，在应对重大突发事件时，对上，需要处理好与中央政府和各部委在应急资源调配、应急队伍调动、应急信息共享等方面的关系。同时还要处理好地方与垂直管理的各部委派驻机构之间的关系，掌握派驻机构的资源配置情况，平时要加强沟通，战时要形成救援合力。横向上，要处理好与相邻省区之间的关系，尤其是牵扯到处置跨地区、跨流域或者跨行业的重大突发事件时，相邻省区间的沟通协作就显得尤为重要。另外，横向上驻地军队和驻地中央企事业单位也是需要重点加强联动的对象。在一些巨灾或者重大自然灾害的救援救助中，驻地军队和央企往往能够发挥自身救援资源丰富、人力队伍强大、沟通渠道畅通等方面的优势，对地方政府而言是不可或缺的重要支持力量。对下，要重点处理好与下级政府的信息渠道畅通问题，还要掌握各地区资源的分布状况，确保应急状态下的政令畅通和各方力量的自由调度。必要时可根据需要进行全省范围内的应急资源调配，提高利用效率，为突发事件处置赢得先机。

从目前我国的应急管理实践来看，应急联动网络架构表现出“血脉不畅”的特点，网络联动中存在的突出问题是聚焦于各主体间的联结渠道和结点衔接不够顺畅，这也成为当前制约我国重大突发事件应急管理水平提升的一个关键因素。未来进一步完善我国的应急联动机制，应当从宏观上强化制度化建设，并着重从纵向和横向两个维度加强渠道建设，打通信息结点，整合应急资源，形成各方统一协调、联合行动、协同应急的网络化联动框架。

三、重大突发事件应急联动机制有序整合的路径

针对前文述及应急管理联动方面存在的突出问题，我们认为，当前完善联动机制、促进有序整合的核心工作是如何处理好“联”与“动”的关系。这里的“联”指的是各主体在协同应急过程中需要共同遵循的一系列规则，包括各种政策、法规和制度，以及与之配套的组织保证等;而“动”则是指各主体所开展的各项应急管理活动，这些活动包括了突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应急管理全过程。本文提出先“联”后“动”的应急管理联动机制的有序整合路径，即先用法律法规和政策制度等形式明确各主体进行“联合”的规则，然后各方按照既定的准则开展应急管理“活动”，信息沟通渠道和资源配置模式在这一过程中则发挥着至关重要的作用。

1.规则先行、组织保障:应急联动的核心基石

现阶段我国各部门、各单位在面对重大突发事件时，各主体参与救援的权力和责任边界不够明晰，尚缺乏统一的制度性规定，目前也未成立专门机构对重大突发事件的应急联动予以协调，应急联动缺乏组织保障。当前各级政府应急管理协调机构(应急管理办公室)普遍存在“信息报告有余，协调联动不足”的现状，在应急联动协调方面尚缺乏权威性和凝聚力。因此，亟须进一步明确和细化各个主体在重大事件应急管理联动时应遵循的规则，加强顶层设计并成立相应的协调机构，进一步明确不同灾种、不同等级突发事件发生后各方有序参与应急救援的权责关系。

第一，从宏观上编制《国家综合应急联动框架》及其规范。综合框架应明确重大突发事件应急活动的总体参与方式、职责权限和运行模式，从总体上规定“谁来做，做什么，怎么做”的问题，界定各有关主体在联合开展应急管理活动时的职责和权限。综合框架及其规范应成为《突发事件应对法》和其他应急管理相关法律法规的重要补充，是全国范围内开展大规模突发事件联合应对的指导依据和规范准则。

第二，各地方、各行业、各部门应以综合联动框架为指导，完成各自的应急联动子系统规范体系。可重点采用双边或多边协议的形式，规范自身与其他部门的权责边界、资源共享机制和信息互通渠道。如美国各州之间签署的《州际应急管理互助协议》(EMAC)，以法律契约形式将跨州应急联动中的网络化协调机构和整体化协作流程等核心内容进行了规定。⑨阪神地震后，日本42个都道府县和2000多个市町村签订了72小时相互援助协议，联合开展大规模防灾救灾的形式深入到了基层组织，⑩各地方政府部门通过签署《全国都道府县在灾害时的广域救援协定》及其他地方间的互助协议，在全国范围内建立起了重大突发事件应急联动体系。目前我国部分地区和部门已进行了跨界应急联动方面的尝试，并收到了良好的效果。例如，省(区)际间的联动协议《泛珠三角区域内地九省(区)应急管理合作协议》、民政部与国家开发银行关于巨灾救援和灾后重建方面的部际间协议等。但是，我们还需要借鉴国外较为成熟的应急联动做法，进一步将这些成果扩展至更广的区域、部门和行业之间，使其成为全国范围内更具普适意义的准法律规范，同时还应详细约定各主体间应急联动的协调机构、协作流程、管理规程与合作内容等协议要件。

第三，要将各项规则落实到各级应急预案中，通过预案对各主体进行职责细化和行动规范，使其成为各主体联合参与重大突发事件应急活动的指南和准则。例如，美国在联邦预案《国家响应框架》(NRF)下专门配套出台了支持附件，对突发事件应对中各个参战部门的职责边界和协作关系做出了明确规定。同时，还在全国响应框架以下出台了专门针对预防、保护、减除、响应和恢复五个阶段的《跨部门操作预案》，对关键任务与职责、所需人力、物力和资源等进行了详细的描述和界定，成为指导应急管理各阶段跨部门工作的具体方案。当前，在我国应急联动法律法规尚不完全健全的情况下，可以考虑在预案中对各个主体的参与规程和步骤进行详细规定。国家层面的总体预案偏向于“类法律”规范，侧重于重大灾难发生时对各个主体进行统一调度和协调，对如何参与联动提出规范性要求。各地区、各行业的突发事件预案则偏向于“类技术”规范，除了对自身的救灾职责、救援程序、应急资源等核心要素进行规范以外，还应主要侧重于明确与横向相关部门单位的资源获取途径和信息沟通渠道。同时，还要加强平时各部门和各单位间的联合应急演练和沟通协调。各方在平时就应开展经常性的互动应急演练，建立起顺畅的沟通渠道，特别要注重加强地方政府与部队和驻地企事业单位之间的互联互通，注重关键信息的共享和优势力量的互补。

第四，要从机构上强化应急联动的组织保障。从欧美发达国家应急管理的实践来看，综合协调机构在大规模跨区域重大突发事件的应急管理联合行动中发挥着越来越重要的作用，其综合协调功能也在实践中呈现出不断强化的趋势。如美国在开展大规模突发事件应急联合行动时，由联邦应急管理署(FEMA)及其设在全国10个应急管理区的分支机构——紧急事务管理办公室负责全国范围内联邦与地方的应急协调和联络活动，各州也设有州长紧急事务办公室，负责本辖区内的应急事务管理以及与外部的应急联动协调。当前我国各级政府应急管理综合协调机构(应急管理办公室)的主要职能多集中于应急值守、信息报送、预案指导等方面，在协调各方力量联合开展应急活动方面的话语权尚有待进一步提高，各级政府应急办还普遍存在级别不高、权威性不够的突出问题。针对上述问题，可以考虑提高国务院和各级地方政府应急管理办公室的行政级别，赋予其更为充分的指导、组织和协调职能，提升其在应急管理联动中的话语权和权威性。在应急联动方面，重点加强各级政府应急管理办公室在顶层设计、综合协调、资源调配、信息汇总与沟通平台等方面的职责。应急办还必须配备足够的人员、设备，加强各种应急平台建设，确保其协调联动的职能落实到位。同时，各级政府应急办还应注重加强对应急联动相关机构的实际指导。可考虑通过派员参加相关部门应急管理机构的理事会、指导委员会等多种形式，切实强化应急办在跨界应急联合行动中的指导和协调作用。最终使应急办真正成为各级政府开展应急管理联合活动的神经中枢，从机构上为应急联动提供牢固的组织支撑。

2.信息沟通、资源配置:应急联动的关键环节

信息是应急联动的生命线，是各方力量联合参与应急活动的驱动力。因此，信息沟通渠道在应急联动机制中扮演着至关重要的角色。一方面，要进一步完善信息沟通和共享的渠道。纵向上，以构建更加顺畅的信息报告渠道为目标，进一步完善各级政府突发事件信息报告法规制度，重点细化上下级政府部门在重大突发事件联合行动中各自在信息报告、收集、研判和发布等方面的责任义务。完善信息报告外部监督和内部考核机制，彻底消除“信息锁闭”的情形，建立起以纵向信息“上传下达”为核心的上下级信息联动机制。横向上，重视各地区、各部门、各行业间常态下的信息沟通渠道建设。由各地方政府应急管理协调机构牵头，以协议或制度等方式建立起固化的应急信息共享渠道，实时互通有无，注重风险信息通报，避免信息出现条块间的隔离，杜绝横向“信息隔阂”，建立起以横向“信息共享”为核心的跨界信息联动机制。另一方面，要进一步整合各地区、各部门、各行业的应急信息平台。目前由于我国不同地区、不同部门之间的应急平台缺乏统一规划，各平台的系统功能和软件支持技术不能完全兼容，跨地区、跨部门的应急平台仍处于各自为政的松散状态。未来，可考虑从国家层面加强顶层设计，整合各级各类信息平台，建立统一的信息沟通和共享规则，制定统一的技术标准和运行细则，彻底打破部门和行业间的信息平台藩篱。由各级政府应急办或其他专门机构负责对各类信息平台进行功能整合，使其真正发挥作为应急联动系统的结点连接作用。

应急资源是开展各项联动活动的根本支撑，是各主体参与应急联动的有形载体。在跨区域、跨部门应急管理联动过程中合理高效地配置应急资源，是应急管理联动的关键环节。

第一，完善应急资源的协调与配置方式，实现资源信息的互通，确保资源调配渠道的畅通。今后，应考虑在统一的标准化资源管理模式下，赋予应急管理综合协调机构更高的资源协调配置权限，使其全面掌控和把握应急资源的数量和分布状况、应急资源需求现状、应急资源的动用和补充情况，实现对资源的统一调配。同时还应考虑出台《跨界应急资源互助指南》，建立起各方普遍遵循的资源配置制度规定和管理标准，明确资源提供方、资源使用方和资源协调方的责、权、利关系。要严格要求各联动主体按照“资源需求要确切，资源获取要及时”的原则，在统一领导下实现应急资源的快速对接，并实现各方资源的互通有无和优势互补，从而达到资源利用效率的最大化。

第二，加强对应急资源储备的统一协调和规划，构建网格化的资源储备格局，实现储备模式由点到面、由单一到多元的转变。目前我国应急物资的储备实行的是垂直管理的结构，分灾种、分部门进行物资储备管理。我国已初步建立起了应急物资储备的网络体系，该体系包括10个中央级应急物资储备库、31个省级储备库、251个地级储备库和1079个县级储备库，此外还包括公安、消防、农业、水利、地震等部门的专业应急物资储备库。但也应当看到，当前我国的应急物资储备归不同部门管理，缺乏统一整合和协调机制，联动难以形成合力。应急储备的物资种类过于单一，布局不尽合理，造成物资重复储备与覆盖盲区并存的情况，很大程度上成为各方参与应急联动的掣肘。应进一步完善我国现有的应急物资储备体系，加强统一规划，按照网格化的原则优化储备布局，实现中央储备、地方储备和部门行业储备的优势互补和资源互通，避免重复浪费。进一步明确各主体的储备责任，规范储备制度和相关法规，在分类管理的基础上注重更高层面上的统筹规划和综合协调。进一步完善跨部门的储备物资信息共享渠道，建立储备物资目录管理信息系统，健全应急物资的储存、动用和补充程序，为重大突发事件的应急联动提供有力的支撑和保障。

总之，完善应急管理联动机制，实现先“联”后“动”的有序整合，必须首先从政策和制度入手，明确各方联动的基本原则，并以法规和预案的形式将规则加以细化，探索高效的信息沟通渠道和资源配置模式。在此基础上，各主体应高效有序地参与应急管理活动，全面提升合成应急与协同应急能力。

注释

①吴晓涛:《突发事件区域应急联动机制的内涵与构建条件》，《管理学刊》2011年第1期。②佘廉、蒋珩:《区域突发公共事件应急联动体系亟待建设》，《武汉理工大学学报》(社会科学版)2007年第2期。③唐伟勤:《我国城市突发事件应急联动模式探讨》，《中国行政管理》2008年第3期。④龙珂、邹光南、董坤:《灾害应急通讯体制研究》，《电子设计工程》2011年第17期。⑤程欢:《长沙市应急联动指挥系统研究》，国防科学技术大学硕士学位论文，2011年，第31—33页。⑥葛春景、王霞、关贤军:《应对城市重大安全事件的应急资源联动研究》，《中国安全科学学报》2010年第3期。⑦胡印斌:《污染信息上报阻滞的根源在哪里》，《中国青年报》2013年1月8日。⑧钟开斌:《危机决策:一个基于信息流的分析框架》，《江苏社会科学》2008年第4期。⑨吕志奎、朱正威:《美国州际区域应急管理协作:经验及其借鉴》，《中国行政管理》2010年第11期。⑩刘亚娜、罗希:《日本应急管理机制及对中国的启示——以“3.11地震”为例》，《北京航空航天大学学报》(社会科学版)2011年第5期。