美国公共图书馆立法：现状、特点与启示*

刘晓莹 （黑龙江大学信息管理学院 黑龙江 哈尔滨 150080）

刘琳琳 （黑龙江省图书馆 黑龙江 哈尔滨 150090）

1 美国公共图书馆立法的现状与特点

1.1 美国公共图书馆立法现状

从政体上看，美国作为联邦制国家，其公共图书馆管理事务属于州政府管辖范畴，但联邦政府也承担发展公共图书馆事业的适当责任，其表现主要是对州政府的公共图书馆拨款予以追加补助，帮助州政府提供更全面、更优质的公共图书馆服务。由此形成了美国公共图书馆立法体系的3个层面。

1.1.1 州图书馆法

作为联邦制国家，美国的公共图书馆事务属于州政府及其下属地方政府的事务。因此，美国不存在适用于全国的统一的图书馆法，而是由各州制定适用于本州的图书馆法。也就是说，美国的图书馆立法采取的是“分散式”立法模式——由州立法机关（州议会）制定州图书馆法，地方立法机关（地方议会或地方政府）依据州图书馆法的授权制定本地图书馆法。由此各州、各地形成了各具特色的图书馆立法。但是，“各具特色”并不表明“自立门户”、“各行其是”，而是各法在尊重联邦宪法和维护自由、平等的普遍价值观方面具有高度的“家族相似性”。例如，加利福尼亚州图书馆法的立法声明写道：“通过开放免费的公共图书馆广泛传播信息和知识符合人民和州政府的利益。这种信息和知识的传播不仅是公众的普遍关切，更是州政府鼓励本州人民自觉地终身学习的责任。”[1]科罗拉多州图书馆法的立法声明写道：“作为本州公众教育法规的一部分，本州的政策是促进建立和发展各种类型的由公共财政支持的免费图书馆服务全州，确保公众获取信息的平等权利，不因年龄、身体或精神健康状况、居住地、经济地位而受限制。”[2]显然，这两个州的图书馆立法在指导思想或宗旨上具有高度的“家族相似性”——都强调了公共图书馆的教育属性及公众利用公共图书馆服务的权利的平等性。在法律文本的内容结构上，各州图书馆法也具有大体一致性，大都包括立法声明、定义、馆员责任、税收来源等。当然，各州图书馆法由于都注重“因地制宜”的特点，所以在某些具体内容的规定上难免有所区别。例如，科罗拉多州图书馆法对图书馆自动化目录作出了特别的规定：“此自动化目录项目从常规意义上讲，需要州图书馆通过与州内图书馆的联合搜寻来建立与发展，并能为州内的公共及私人图书馆所利用。”[2]

1.1.2 联邦图书馆法

在美国，尽管各州拥有高度的自治权力，但联邦政府并非对公共图书馆事务“撒手不管”，当州政府和地方政府在为公共图书馆服务提供经费吃紧时，联邦政府有责任提供经费支援。1956年，由艾森豪威尔总统签署的《图书馆服务法》（Library Services Act，简称LSA）成为了美国历史上第一部面向全国的联邦图书馆法案，美国联邦政府也自此开始了向地方公共图书馆事务提供资金援助的长期历程。这部《图书馆服务法》是一项短期的联邦专项拨款法，1957—1966年，授权联邦政府每年提供750万美元的拨款，资助各州开展农村公共图书馆示范活动。该法案旨在解决城市与农村享受图书馆服务的不平等问题[3]。

在《图书馆服务法》即将到期的1964年，《图书馆服务与建设法》（Library Services and Construction Act，简称LSCA）以承继前法的姿态，由林顿·约翰逊总统签署生效。此法案与《图书馆服务法》相比，联邦的拨款金额由每年750万美元提高到每年2 500万美元，拨款项目从公共图书馆推广服务扩大到“包括维修图书馆馆舍”。此后的1966年，《图书馆服务与建设法》修订增设了“馆际合作”与“州图书馆特殊服务”两个拨款条目；1984年，其在修订时授权向印第安部落土著居民图书馆提供专项拨款。

目前，美国正在发挥效力的联邦图书馆法案是1996年由克林顿总统签署的《图书馆服务与技术法》（Library Services and Technology Act，简称LSTA）。它是《图书馆服务法》和《图书馆服务与建设法》的替代与延伸，其为了推进信息技术在图书馆的广泛应用而专门增加了技术设备与技术开发所需拨款。该法案仍然将大部分联邦拨款保留给各州灵活开展项目，同时预留少部分拨款给根据该法案成立的博物馆与图书馆服务署（Institute of Museum and Library Services，简称IMLS）以开展全国性项目。《图书馆服务与技术法》把拨款重点及时地定位于新技术应用的推进，有力地保证了美国公共图书馆的技术领先地位。

1.1.3 行业立法

美国的图书馆行业代表组织是美国图书馆协会（American Library Association，简称ALA），美国图书馆的行业立法主要由其负责。迄今，美国图书馆协会最重要的行业立法是《图书馆权利法案》（Library Bill of Rights）[4]。在《图书馆权利法案》的基础上，美国图书馆协会又颁布了《图书馆：美国的价值》（Libraries：An American Value）、《道德规范》（Code of Ethics）等一系列行业规范，同时，又与美国出版协会阅读自由委员会和美国电影电视协会联合发布了《阅读自由声明》（Freedom to Read Statement）和《观赏自由声明》（Freedom to View Statement），由此形成了较完整的行业立法体系。需要说明的是，“行业立法”属于行业自律规范，其“立法”不具有强制性的法律效力，但由于行业立法是行业集团向全社会宣明的一种自我“誓约”，具有广泛的行业认同和社会认同，因而具有“准法律”的效力。

1.2 美国公共图书馆立法的特点

1.2.1 在结构体系上以州立法为主体

美国的公共图书馆立法以州立法为主体的特点源自其自身的政府体制。在美国的政府体制中，地方政府（local government）是州政府的组成或分支，所以严格来说，美国的政府仅有两级——联邦政府（federal government）与州政府（state government）。州政府是公共图书馆事务的主要建设主体。正因为如此，1956年《图书馆服务法》出台时，在“政策声明”中指出：“本法的任何条款不得解释为干涉州与地方政府在公共图书馆服务领域的主动权及管理责任。”[5]26这表明，美国的公共图书馆立法体现了尊重州政府和地方政府的自治权力，以州图书馆立法为主体，以联邦图书馆立法和行业立法为补充的结构特征。

1.2.2 在指导思想上以维护公民的知识自由为宗旨

在美国图书馆界，最能体现自由和平等理念的词汇是“知识自由”（intellectual freedom）。美国图书馆协会界定的“知识自由”的内涵是：“每个人享有的不受限制地寻求与接受包含各种观点的信息的权利”[6]，知识自由包括“知识持有的自由、知识接受的自由与知识发布（传播）的自由”[6]。换言之，所谓知识自由是指任何个人或组织应该享有的传播知识和接受知识的自由权利。最能集中体现知识自由理念的立法是美国图书馆协会的《图书馆权利法案》。统观《图书馆权利法案》的6条内容可以看出，其内容可以概括为“图书馆关于维护公民的知识自由权利的立场声明”，因为其6条内容无一不是针对维护公民的知识自由而言的。其法律依据就是美国宪法第一修正案 ：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利。”[7]

1.2.3 在内容上以经费保障为重点

在美国图书馆立法的内容规定中，明确规定图书馆运行经费的来源是其重点内容之一。尤其在州图书馆法和联邦图书馆法案中，图书馆经费保障问题是首先要明确规定的重点内容。例如，爱荷华州图书馆法中就规定了图书馆的经费来源：“每个市议会都有权建立一所公共图书馆，并为上述目的每年可从市普通基金中征收不超过建立一所图书馆所需资金10%的税。”[8]而联邦图书馆立法更是以“拨款法”的姿态推进公共图书馆事业的发展，其前后3部法案的主要内容均由经费保障条款构成。以《图书馆服务与技术法》的“拨款授权”条款为例：“授权联邦政府于2004财年提供232 000 000美金的拨款，2005—2009财年在此基础上酌情考虑。”[5]90

2 美国公共图书馆立法的启示

美国公共图书馆的立法精神、立法内容、立法体系、立法特点等，对其他国家无疑具有重要的借鉴意义。因而，针对我国公共图书馆立法而言，美国公共图书馆立法具有以下几方面的重要启示：

2.1 突出公民权利的至上性

2.1.1 在图书馆的设立上，突出“人民主权”原则。

佐治亚州图书馆法明确规定 ：“公共图书馆需要通过以下方式建立：由任一管理机关、县或直辖市或其他组织斟酌后作出决议或决定；由任一县或直辖市的选民就本款规定的公共图书馆设立问题进行全民投票表决。本部分应授权于主管机关提出一份包含35%注册且合格选民的书面请愿后，主管机关应被要求组织并实行一次就是否建立公共图书馆问题的全民投票，投票结果以合格选民的意愿为准。如果大多数选民投票赞成设立公共图书馆，那么主管机关应依此部分规定设立公共图书馆。否则，主管机关无权这样做。”[9]可见，公民意愿是公共图书馆设立与否的基本标准。这体现了公民在图书馆的设立上完全可以“当家作主”，任何权力机关都不能在违反民意的情况下作出公共图书馆设立与否的决定。

2.1.2 在图书馆的管理上，突出民主决策原则。

在美国的公共图书馆治理结构中，管理主体既不是政府部门也不是政府官员，而是一种脱离政府的直接控制的准政府组织——图书馆理事会[10]。伊利诺伊州的《服务公众：依利诺伊州公共图书馆标准》中规定：“图书馆由一个理事会管理；理事会任命一名取得资格认证的人做管理者；理事会拥有控制图书馆所有财产以及资金的合理支出的权力；图书馆管理者每个月都要向理事会呈交一份关于图书馆运行的书面报告。”[11]之所以采取理事会决策制度，是因为理事会决策是一种集体决策制度，有利于最大限度地避免权力干涉与个人专断；理事会决策之所以是一种民主决策，是因为理事会组成人员代表着不同的利益群体，在决策过程中能够体现利益制衡，最大限度地避免随意决策或偏向决策，使决策保证最大多数人的利益，从而在制度上保证了决策的民主性。

2.1.3 在图书馆的服务上，突出弱势群体利用图书馆的权利。

美国州、联邦及行业的图书馆立法对弱势群体的关注从未间断。例如，印第安纳州图书馆法指出，“向残疾人提供公平获取图书馆设施、信息、计算机技术、程序、服务以及其他资源的机会。”[12]此外，《图书馆服务和建设法》中提出各州应提高对残疾人、老年人和落后地区的服务水平；《图书馆服务和技术法》也规定有为残疾人服务的多项条款；ALA的《图书馆为精神病人服务准则》、《图书馆为智障人员服务准则》、《图书馆为老年人服务准则》阐述了对特殊人群服务的基本准则；爱荷华州、威斯康星州、伊利诺伊州、路易斯安那州、加利福尼亚州等在图书馆法或者公共图书馆规范中也对特殊人群的服务做出了具体规定[13]。这种对弱势群体的倾斜性服务政策，不是图书馆对特殊人群的“恩赐”，而是其平等服务、尊重每个人的知识自由权利的体现。

2.1.4 在馆藏资源的提供上，突出读者自主选择的权利。

在美国的公共图书馆法律法规中，大都比较明确地规定有基本的馆藏政策——收集资料的自由和提供资料的自由。例如，北达科他州图书馆法中规定，“公共图书馆不得拒绝公开哪怕包含机密或封闭信息的记录。”[14]收集资料的自由当然是为了保证提供资料的自由。在提供资料的自由中包含着这样一个含义：图书馆对资料价值的“好”或“坏”不作预先判断，而把这种判断权利交给读者。也就是说，读者对图书馆提供的任何资料具有自主判断其价值而不受他人干涉的权利。这种权利其实是读者作为公民应该享有的思想自由的权利。为了维护读者的这种权利，图书馆在提供资料的过程中，应尊重读者对读物的自主选择权而不加干涉。

2.1.5 在读者个体权利的保障上，突出强调读者隐私权的保护。

保护读者的隐私和秘密是美国图书馆界长期坚守不渝的原则之一。图书馆为什么要保护读者的隐私呢？这是因为每个人都有属于自己的私人领域，这一私人领域乃是独立于公共领域的无须他人知晓的自我“领地”，若这一“领地”被他人窥探，个人的自由便受到极大的限制甚至会荡然无存；读者利用图书馆获取知识和信息的行为所产生的有关信息，属于个人隐私，这种隐私若被他人窥视，读者便会产生不自由的感受，进而使读者的知识自由权利受到极大限制。所以，保护读者隐私是图书馆维护知识自由原则的必然要求。迄今为止，美国除夏威夷州和肯塔基州外，其他48个州和哥伦比亚特区的图书馆法规中都有图书馆记录保密法专款。

2.2 突出资源和服务的共享性

从历史上看，美国公共图书馆界一直有资源共享和联合提供服务的传统，因而在图书馆法律法规中必然明确规定有这方面的要求。例如，1996年出台的《图书馆服务与技术法》在“图书馆计划”中明确规定，在联邦分配给各州的拨款中，96%的份额必须用于以促进图书馆间的合作联盟、以开展资源共享为目的的图书馆行为及为弱势群体提供特别的图书馆服务之中。在各州图书馆法中，资源共享和联合提供服务的内容可以说是“必有的条款”，如爱荷华州图书馆法中规定，“当两个或两个以上的图书馆特区拥有同一个边界，它们的特区董事会就可以碰面商议是否进行特区合并以为该区读者提供最好的资源共享。”[8]

2.3 突出立法的可操作性

综观美国的各类图书馆法律法规不难发现，其对所有事项的规定内容都很详尽、具体，具有可操作性。例如，密歇根州图书馆法详细规定了其图书馆特区的建立步骤：“如果两个或两个以上的市政当局想要建立一个特区图书馆，建议遵从以下步骤：（1）预备会议。市政代表与当地图书馆员及市民一同探讨是否有必要成立特区图书馆；（2）方案。理事会拥有是否批准建立特区图书馆的权力；（3）特区图书馆计划委员会。从现有图书馆与市民中选取计划委员会的成员；（4）特区图书馆协议。特区图书馆协议由计划委员会拟定，由直辖市中所有的图书馆理事会批准；（5）提交至密歇根州政府。密歇根州政府需在30日之内作出是否予以最终批准的回复。”[15]反观我国的一些地方性图书馆法规或行政规章，大量存在这样一些表述：“各级人民政府应当根据本地区人口分布情况和经济、社会发展的需要，按照统筹规划、合理布局的原则，设置公共图书馆”[16]；“各级人民政府应当将公共图书馆的经费列入本级财政年度预算，并随着国民经济的发展逐步增加投入”[16]，等等。诸如此类笼而统之、含混不清的表述，使得法规或行政规章大都处于“有规定但却无法落实”的尴尬境地。

3 结 语

图书馆立法的目的就是为图书馆行政人员、图书馆政策的制定者、使用图书馆的一般公众，甚至整个社会在拟订图书馆政策和推动图书馆业务时，提供一套可以遵照执行的标准和规范，并促进图书馆业务的发展[17]。由于美国的联邦制政体特点，使得州图书馆法直接规范本州公共图书馆行为，联邦图书馆法直接援助全美公共图书馆事业发展所需的经费不足（尽管其额度非常有限），行业立法则直接规范各类图书馆的具体的管理与服务行为，由此形成了美国公共图书馆立法的特点——以州图书馆立法为主体，以维护公民的知识自由为宗旨，以经费保障为重点。目前，在我国文化大发展大繁荣政策的指引下，公共图书馆立法工作已经步入关键阶段。在我国公共图书馆立法过程中，是否应该从美国公共图书馆立法“突出公民权利的至上性”、“突出资源和服务的共享性”及“突出立法的可操作性”等方面有所借鉴；在公共图书馆设立问题上是否应该强调“人民主权”原则，在图书馆管理上是否应该强调民主决策原则，在图书馆服务上是否应该强调保障弱势群体读者的权利，在馆藏资源的提供上是否应该强调读者自主选择原则，以及在读者个体权利的保障上是否应该强调保护其隐私，诸如此类问题，都值得我们继续深思。

[1]California Library Laws 2012[EB/OL]. [2012-06-04]. http://www.library.ca.gov/publications/librlaw_2012%2012-20-2012%20final_1pk.pdf.

[2]Colorado Library Law[EB/OL]. [2012-06-04]. http://www.cde.state.co.us/cdelib/LibraryLaw/download/LibraryLawRev080509.pdf.

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[16]北京市图书馆条例[EB/OL]. [2012-08-23]. http://www.baike.baidu.com/view/4083403.htm.

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