减灾救灾的社会参与机制重建

■肖 超

一、引言

我国是世界上受自然灾害影响最为频繁和严重的国家之一，灾害对社会经济发展构成明显制约。进入21世纪以来，伴随着我国各地工业化进程的加速，局部灾难性气候频发，生态环境进一步恶化，如何有效应对各种自然灾害，将灾害给我国经济社会带来的损失降到最低，对正处于社会转型关键时期的我国来说尤为重要。我国现行减灾救灾体制具有明显的优势，在当前减灾救灾过程中起着主导作用的政府通常占据核心地位，它强调的是合中央政府和地方政府之力进行减灾救灾，将各种社会力量纳入到公共救援系统当中进而转化为政府行为。这一体制主要体现在以下几个方面:一是由较高级别的领导现场指挥，紧急救援通过行政命令来完成[1];二是在救灾款的发放和使用上，由各级民政部门和红十字会等官方和准官方机构来执行，以保证救灾款项的及时发放;三是在救灾物资的储备上，主要由民政和粮食部门共同负责，互相配合救灾粮供应，且中央在不同区域建立救灾物资仓库以备救灾[2];四是在社会化救灾上，救灾的社会化参与已经起步，能够在社会捐助、强化社会的防灾救灾意识和开展扶持性救助上提供一些帮助，但它离“社会化”应有的期望值还有很大差距;五是在接受国际援助上，我国对于接纳减灾救灾的国际援助也逐渐开始持开放态度。但伴随着社会民主化进程的加速和“以人为本”执政理念的日益深入，当下以政府占主导地位的减灾救灾体制也日益受到批判，特别是在实践中出现的“政府失灵”和社会参与不足的缺陷。本文旨在通过对现行以政府为主的减灾救灾机制进行深度剖析，以求建立更为科学合理的减灾救灾机制。

二、社会参与减灾救灾的必要性

在现实当中，我国每当有重大的自然灾害发生，通过自上而下的行政动员机制在短时间内能形成一种社会凝聚力，运用行政资源调动各种人力、财力和物力，举各界之力进行抗灾救灾。在某些紧急状态下，这种以政府为主导的减灾救灾模式，可以保证救灾过程中的速度、效率和组织动员能力，但这也造成了社会组织和普通公众对于减灾救灾参与的不足。社会参与程度低，途径十分单一，呈非组织化和非常态化。

(一)在减灾救灾过程中，政府存在着“失灵”现象

灾害的发生具有不确定性、严重性和复杂性等特点。一方面，政府作为公共服务和公共产品的主要提供者应该成为保障灾民权益的第一责任人，承担起抢险救灾的主要责任;另一方面，政府自身在资源分配、人员结构、组织体系等方面存在局限，不可避免地存在着“失灵”现象，使得仅凭政府难以实现灾害救助的高效、协调、灵活、快速。在灾害面前，出现“政府失灵”的原因大致有以下几个方面:

一是灾害的偶发性和财政资金管理上的被动性。从“非典”、“雪灾”、汶川地震等案例来看，我国应急财政资金在管理和使用上存在着若干共性问题，集中体现为:事前缺乏足够预备;突发性事件出现后资金的预拨缺少科学的灾情统计支持，对所需的资金量几乎不能预期;管理使用上存在漏洞;支出范围过宽甚至出现不少滞留、挪用和贪腐等严重问题。

二是灾害发生的空间不均衡性和国家财政体制的相对固化。1994年分税制改革以来，财力重心上移、事权重心下移是整个财政体制的大趋势。就地方而言，特别是中西部地区往往是各种灾害频发的地区，依靠目前相对固化的分税制与分级负责的财政体制，这些地方很难有效解决减灾救灾问题。因此，重建一个能够调动各界力量的社会参与救灾机制显得刻不容缓。

三是当前的灾情会商机制会造成灾难管理部门与同级政府形成利益结盟，造成地方政府和中央政府的信息不对称。在现行行政架构下，一旦灾害发生且超过了地方政府的能力范围，即可向上级政府寻求帮助。但在申请援助之前，必须要和民政等相关部门进行会商，其制度设计是为了防止地方政府夸大灾情，真实地发映地方受灾情况，保证灾情信息的准确可靠。但是，由于地方民政等相关部门与本级政府之间存在高度的共同利益，因此出现向上级政府合谋套利、无中生有、小灾报大灾也就见怪不怪了。另一方面，各地经济实力相差较大，即使灾情相同，不同地区所需要的上级财政援助也不同，因而不可能有一个统一的标准，这就为讨价还价留下很大的空间。财政部门对于救灾款项的拨付也是宁可多一些，也不敢冒救灾款不足的风险。这种信息不对称和资金拨付制度上的不完善，无疑会造成实际操作上的“逆向选择”。

四是政府在减灾救灾上不可能做到全面满足灾区与灾民的需求，特别是受灾群众的个性化需求。灾害特别是重大自然灾害发生后，政府的精力往往放在了灾害紧急救援和灾后重建上来，不可能做到面面俱到，特别是对于灾民的个性化需求上(如心理师，特护人员等)，在这一系列微观问题的处理方面，政府存在着先天不足，即便十分努力，在实践中也成效不佳，这些都决定了一个完善的减灾救灾体制必须有社会力量的参与。

五是政府在救灾过程中承载过重，抑制了社会参与的空间，缺少一个市场分散风险的机制。类似于火山、地震、暴雨引发的洪水这样的突发自然灾害，造成的危害之大，即便是“举国之力救灾”的政府也无法独自承担。但由于历史的惯性和目前的行政体制，使得政府也是“明知不可为而为之”，这无疑抑制了社会组织参与的空间。冯俏彬指出，一般在现代社会，日常风险的准备主要是通过购买灾难保险来实现的。而在我国近几年每年受灾人口达2亿多人，因灾害造成的直接经济损失每年超过2000亿元，但保险赔款仅占灾害损失的1%左右，而在欧洲，这一比例为20%，在美国更高达50%，这表明了现行救灾体制对社会参与的高度抑制作用。[3]因此。构建更为合理有效的社会参与式救灾体制已成为我国应对灾难特别是重大灾难的当务之急。

(二)在减灾救灾过程中，社会化参与机制具有独特优势

2009年5月11日国务院新闻办公室在首个“防灾减灾日”前夕发布的《中国的减灾行动》白皮书指出:未来几年中国减灾工作的社会参与领域要通过加强组织社区居民演练，加强城乡社区居民家庭的防灾等，政府、企事业单位、公众、社区是减灾行动的四大核心主体[4]。这突出了社会群体在减灾中的支撑作用，使其在“政府失灵”领域发挥不可替代作用。在减灾救灾方面社会化参与机制有着独特的优势。

首先，社会参与机制有利于表达救灾方面的社会个性化需求。目前我国城镇社区体制参与功能不断增强，在发展社会主义市场经济和社会政治的条件下，随着从单位体制向社区体制、从单位人向社区人的转变，社区作为组成整个社会系统当中主导性的单位或细胞，具有基本的自治、自理和自救功能，应该成为减灾救灾的最直接参与者，因为其更加贴近灾民的真实需求，行动更具有弹性。灾后的重建和灾民的心理创伤的恢复都将是一个漫长的过程，如果政府来主导的话，不但耗费巨大而且效果并不一定很好，甚至于许多政策的目标与灾民的个性化需要可能会产生偏差。而社会组织深植于社会和社区的文化之内，它们更清楚灾民的真实需要，从而能提出更具针对性的建议和解决办法。

其次，社会参与机制有利于提升社会成员的自救能力。有效的社会参与机制能增强人们抵御灾害的能力。在灾害发生时，与政府的传统处理流程相比，社会参与的重要作用在场面混乱、救援队伍还未及时抵达时表现得更为明显。此外，由于灾害发生地区的政府机构也无法幸免受灾害的摧残，其在灾害发生初期的决策执行管理能力无疑会受到影响。而社会团体可以透过组织网络，鼓励灾民进行生产自救，其动员民间力量弥补政府角色缺失的能力也显得更为重要。

再次，社会参与机制具有强烈的正外部效应。有效的社会参与救灾机制能够更好地汇聚民智、积聚民力，增强民族的向心力和凝聚力。

经历了30多年的改革开放，我国民间社会已经积累了数量惊人的物质财富和较为完善的组织架构，公民社会对于参与减灾救灾的热情和意识也到了前所未有的地步。伴随着公民社会的建立完善和政府职能的转变，各种社会组织(如NGO)活动空间的日益扩大，各类突发的灾害事件又进一步为社会参与提供了难得的机遇和介入点。例如，1998年长江中下游的抗洪救灾中，社会参与救灾主要形式是行政动员之下的个体参与，基本上还看不到有组织的社会参与。到了2003年的“非典”期间，已经可以听到来自民间的社会组织的声音和观察到一些实际的行动，这一时期社会组织还没有表现出很强的应急反应和组织动员能力。2008年南方冰雪灾害中，社会上对于社会组织参与的缺失评价很多，较为一致的看法是社会组织有热情、没行动。2008年汶川地震发生后，社会组织如雨后春笋般涌现出来，积极投身于减灾救灾中来，以极高的工作效率、独特的工作方式和明确的行动方向，获得了社会的认可，而政府也认可了社会组织的工作表现，对其工作给予了一定的包容性。2012年北京“7．21”的暴雨，社会组织乃至普通大众的积极救援，以其迅捷的反应赢得了前所未有的关注和高度认可，也体现出北京居民焕然一新的精神面貌，“北京精神”再度得到弘扬。汶川地震和北京暴雨后的社会参与实践，为我们构建出一个更为合理高效的社会减灾救灾机制提供了一个很好的范本。

三、社会参与减灾救灾面临的问题和挑战

近年来，伴随着各种社会组织的迅速壮大，其参与减灾救灾的形式更为多元，行动更为有力，对于灾区生产生活恢复和灾民情绪的稳定发挥了巨大作用。据相关人士对汶川地震后的60家民间组织的调查，14%的组织在地震后立即采取行动，73．2%的组织在地震后24小时采取行动[5]。各类社会组织的广泛参与，极大地缓解了由于“政府失灵”所带来的负面效应，它是政府减灾救灾的有力补充。一是整合了社会资源，减轻了政府救灾的压力。根据民政部第135号公告，截至2009年2月28日，全国共接收汶川地震捐赠物质760．22亿元，其中“特殊党费”97．3亿元，其他捐款555．82亿元，物质折价107．1亿元。二是为灾区灾民提供了个性化服务，能及时迅捷的展开救援。由于社会组织的架构相对扁平化，其救援反应相对及时迅捷，可以根据救援需要调整救援策略，为灾民提供了相对较为个性化的服务，也使得社会捐赠的运转、处置更为迅速。

但是，通过实地考察和事后的思考，我们也发现当前的社会减灾救灾机制还隐含着不少问题与挑战。

(一)红十字会、慈善总会等具有官方色彩的社会救助组织在行动中制约因素较多

这些机构救助的主动性、独立性不强，其“任务导向”要强于“需求导向”，在基层更是受编制和经费所限。这些组织代表政府接受各类社会捐赠，大量款物在灾后蜂拥而来，但是这些组织往往缺少专门人员和专业知识对这些进行鉴别和分类，他们所掌控的资源量和其对于这些资源的运用能力明显存在差距，使得这些资源难以在最大限度上发挥作用。

(二)民间救助组织可利用资源相对匮乏、还没有形成一个有效的协调沟通机制，整体表现与社会期待还有差距

一是不少民间组织的组织架构相对较为松散，其成员救灾举动不少是自愿自发的行为，组织本身并没有多少可筹措的资源，也缺少稳定的人员架构，这也是一些民间组织在救灾后期撤出灾区的主要原因。二是从实践来看，目前社会组织的救援专业技能普遍不高，行动中缺少战略性思考，项目管理能力不强，组织协调能力有待提高，个别救援组织甚至成为灾区的负担。三是在救援时机地点的把握上和救援的可持续能力上有待提高。当灾害发生后，救援组织和团体往往都集中在新闻媒体曝光较高的地方。而那些受灾较重，媒体曝光率不高，而又确实需要提供帮助的地方和人群，很容易被民间组织所忽视。另据统计，截至2009年4月，坚守在“汶川”灾区的民间组织已不足50家，志愿者不到5万人。从国外经验来看，灾后重建的恢复，民间组织的参与程度和所能发挥作用远比应急救援时能发挥的作用大，而我国的情形正好与之相反，这显然对灾后重建恢复工作不利。

(三)社会组织参与救灾仍然受到政府较多的制约

这几年社会捐献达到了一个新的高峰，但其行政色彩和政治动员因素较重，这无疑造成了一些负面的社会影响。例如，不少地方的捐款都是主要集中于行政事业性机关单位，捐款的多少由行政级别来定。甚至有些单位直接从员工工资中扣除捐款，这些做法往往与人们的心理不符，在社会上也引起不少争议。在接收捐赠资源的环节上，资源的绝大多数也集中在有官方背景的社会组织，民间社会组织所拥有的资源还极为有限。这种现象表明当下我国的减灾救灾体制至少在形式上仍然表现为政府包办式的。

近年来的汶川地震、舟曲的泥石流和北京的暴雨后社会组织参与救灾的实践，都表明社会组织在减灾救灾方面确实有着独特作用，但其整体动作尚不成熟，组织架构还过于松散，行动能力弱，发展空间在一定程度上还受到限制，与发达国家相比较，还有许多改进的空间。

四、重建社会参与式减灾救灾机制的对策建议

一个理想的社会参与式救灾机制，应当有各种社会力量参与其中，实现广泛、合理、高效、有序的社会参与和互动，实现灾害处置效果的最大化。我国减灾救灾社会参与机制构建一方面要立足于本国国情，取长补短，另一方面要在继续发挥现有体制优势的基础上，形成多元社会力量参与整体的协同效应。我们认为，应该采取多种措施重建具有中国特色的社会参与减灾救灾机制。

(一)构建全民参与减灾救灾氛围

一是加强对公众的教育，发挥NGO的作用，发动企业与企业家及其他社会力量的参与。在社会树立倡导灾害管理理念、构建全民参与减灾的安全文化氛围，培育社会公益组织和志愿者团体参与减灾救灾工作。可以考虑借鉴国外实践，政府对现有社区和农村自治组织及各类社会团体等加以适当引导和培训，提高其减灾救灾的技能。二是要制定适合我国国情的《慈善法》，要在全社会形成浓厚的慈善文化氛围，让全社会都来参与公益慈善事业，将社会慈善视为大家的慈善，使得慈善组织能拥有广泛、充实和稳定的志愿者资源。三是及时表彰社会参与过程中的优秀组织和个人，形成良好的社会文化氛围，变被动消极参与为主动积极介入。

(二)强化对社会组织的培育，引导其有序参与救灾

一是从当前来看，政府对于社会组织合法身份的认定可以考虑适当放宽尺度，加强政策支持，为社会组织参与减灾救灾创造一个相当宽松的政策空间和政策环境，使来自草根的社会组织有足够的空间和路径，体现出应有的宽容度。要在完善相关立法的同时，发挥利益导向的作用，充分调动其积极性，鼓励其发挥更大作用。二是社会组织在自身的发展上也应有明确的规划，要从盲目步入理性，从粗糙走向精致，由粗线条的操作迈向更为细腻柔性的救灾方式之路。三是民间社会组织要增加社会公信力，加强自身能力建设，以任务为导向，专注于某些特定领域，将自己定位于政府或其他组织容易忽略或是较难做好的某些领域。四是社会组织要根据救灾的特点，吸纳具有志愿精神和一定专业素养的志愿者，通过登记、分类、培训、补助等方式将社会组织纳入到各类减灾救灾体系当中。这样做既不增加社会成本，又可以增加灾害发生后的后备力量，通过它们去募集资金、储备救灾物资，招聘与管理志愿者适当分摊经济责任，共同承担社会风险，也为社会力量参与灾害应对提供了正式途径。

3．重视组织结构建设，强化部门整合，促进社会整体参与

一是强化国家应对自然灾害的常设协调组织，及时建立防灾、救灾、灾后重建协调机制，要畅通政府与民间组织之间的信息交流，健全综合协调机制，搭建权威的救灾信息平台，并对社会开放。二是让具有政府背景的社会组织如红十字会等扮演社会组织参与救灾的枢纽角色，赋予其协调民间组织和社会公众参与减灾救灾的职能，以更好地调动各类社会资源。三是构建关注弱势群体的社会参与机制，将社会参与、社区的发展和扶贫与减灾救灾相结合，促进社会交流和沟通以及倡导积极行动，让社会组织在灾后的恢复重建中发挥重要的和持续性的作用。要借鉴国外先进经验，推进弹性社区建设，实现社会参与减灾救灾时序上的全过程化，使社会参与由过去的单纯重视应急救灾的阶段性、一次性和应急性转向全过程、常态化和持续性。灾区就业援助工作、灾区民众的心理问题疏导和创伤平复、生产生活的恢复和社会整体的稳定等方面，都是琐碎、繁重、庞杂和极其需要耐心的工作，时间跨度大、涉及利益多，更需要社会组织和志愿者发挥其组织优势、专业特长。

(四)强化灾害分级分类与相对应的社会参与机制的契合

一是尽快制定《志愿者法》、《减灾救灾社会参与细则》等，要建立与灾害级别相对应的社会参与性的动员机制，使得减灾救灾分类分级与社会参与的关联更为紧密，高层次、全方位地约束社会各个层面人员减灾救灾的自觉行为。二是由于成熟有效的社会参与机制需要政府提供支持和激励，政府可以根据灾害的等级考虑制定相应的优惠税收政策或专项预算投入，支持社会组织发展壮大，合理引导社会投入，改进捐赠和善款使用机制，破除公共资源仅限于体制内的局面，促使社会资源更多地向民间社会组织注入，培育一个有益的竞争氛围，更好的整合社会力量。三是在政府减灾救灾中实行分权化和多元化管理，鼓励多部门参与和协调。救灾在坚持“属地化原则”的同时，要在各地建立区域救灾中心，借鉴英国的经验，建立“金”、“银”、“铜”三级应急指挥机制，负责地区预警、制定有关计划和进行应急培训，由机构的首脑负责协调包括民间组织在内的所有社会力量，调动各类地方资源处理危机，适时向政府部门咨询和请求支援[6]。

(五)重视新闻媒体的作用

一是重视灾害事件中政府与媒体的协作。当前我国的新闻媒体非常发达，并具有一定的独立性和专业性，可以在灾害信息传达中发挥重要作用。政府应主动顺应这一形势，要求有关机构平时就要做好准备，把如何配合媒体作为紧急灾害处置计划的一个部分进行讨论和演习。二是充分使用好虚拟媒体等手段。要借助电子传媒向公民及时准确地传递信息、征询建议、释疑解惑，同时要尽快建立国家慈善救助和信息服务平台，实现减灾救灾的信息共享透明，占得虚拟网络时代社会参与“科技至高点”。

(六)发展商业性的巨灾保险

一是要对巨灾保险进行相关立法，将其归入到强制性保险项目中来;二是参考国外的险种设置，增加灾难保险条款，将过去剔除出去的洪水、地震、火山、海啸和台风等条款重新纳入到保险条例中去，政府可以采取对此部分保费收入免交营业税或所得税的办法进行鼓励;三是考虑设立政策性的巨灾再保险公司，为保险公司提供保障，免除其后顾之忧。

社会成员和民间组织广泛参与减灾救灾行动，既是社会成员之间相互关爱和扶持的表现，其本身也蕴含了和谐的社会状态。努力为社会参与减灾救灾提供一个更为宽泛有效的平台，扩大社会的有序参与，以形成一个以政府为主导，社会公众、民间组织和社会团队广泛参与的减灾救灾机制，充分利用政府和社会各界的力量，这是以减灾救灾促进社会和谐的一个趋势所在。

[1]叶鹏飞．举国体制发挥强大救灾功能，但也暴露各种体制弊端[N]．联合早报，2008－05－16．

[3]李克伟，黄建军．减灾救灾社会参与机制的国际比较及启示[J]．中国应急管理，2011，(10)．

[3]冯俏彬．我国应急财政资金管理的现状与改进对策[J]．财政研究，2009，(16)．

[4]臧雷振，黄建军．减灾救灾社会参与机制的国际比较及启示[J]．中国应急管理，2011，(10)．

[5]许飞琼，华颖．举国救灾体制下的社会参与机制重建[J]．财政研究，2012，(6)．

[6]孔新峰．英国减灾救灾社会参与机制分析[J]．社会主义研究，2011，(4)．