国家审计在国家治理中作用之刍议

王新奇

一、国家审计与国家治理的关系

概括而言，国家审计是国家政治制度的组成部分，是国家治理的工具，是为国家治理服务的。从世界范围来看，国家审计制度都是由各国家的宪法或专门法律明确确立，是属于国家政治制度的范畴。查阅审计发展的历史，不难看出，国家审计的产生是基于国家治理的客观需要，是为国家治理服务的。在奴隶制社会，统治者为了维护其统治利益，将国家审计纳入其官僚系统，利用国家审计加强巩固其统治。例如，在我国的西周时期，周王朝就在国家机构天宦冢宰系统中设置有“宰夫”一职，“宰夫”负责独立监督各级官吏上报的财计报告并进行稽核，发现违法乱纪者，可越级向天宦冢宰或周王报告，加以处罚。可见，国家审计从产生就已经是国家治理的重要组成部分了。这种国家审计制度，不但维护了奴隶主的统治，也促进了奴隶制经济的发展。此后，无论是封建社会、资本主义社会还是社会主义社会，国家审计都一如既往地扮演着国家治理工具的角色，为国家治理服务。

二、国家审计在国家治理中的作用

（一）监督制约权力，促进民主制度建设

国家审计在国家治理中，通过监督制约权力，促进民主制度建设。现代民主制度理论告诉人们，权力如果不受到约束和制衡，必将产生腐败和滥用。国家治理需要建立一套权力制衡机制，以有效防止权力的滥用和寻租行为。国家审计作为国家治理的重要组成部分，形成对权力的制约，从而避免了权力的滥用。在我国，由于体制原因，政府机构被赋予了极大的权力，容易发生滥权行为，因此尤其需要一套监督制度对权力进行约束。如今，中央高层也提出要把权力关进笼子。我国宪法中规定：“一切国家机关和国家工作必须接受人民的监督”，国家审计作为一支重要的监督力量，在一定程度上使人民监督变成了现实。国家审计不但能监督制约政府权力，而且能为人民监督、参政议政提供信息。只有充分发挥国家审计的监督作用，才能对政府的权力进行有效约束，从而促进民主制度的建设。

（二）预警治理风险，维护国家经济安全

国家审计是国家治理中的“免疫系统”，是国家经济安全保障体系中不可缺少的力量，对维护国家经济安全发挥着重要的作用。国家审计作为国家治理的工具，肩负着维护国家经济利益的使命。通过对国家经济安全的审计，可以实现国家经济安全的战略目标，降低经济或金融危机发生的风险，提高国家经济发展的安全系数。在这个过程中，国家审计主要通过“免疫系统”的发挥，提前预警国家治理中的经济或金融风险，审计内容包括了风险的识别、风险的评估和风险的应对等。国家审计在国家治理过程中的预警作用，有助于国家建立起一套经济或金融危机的预警机制。国家审计不但要关注国内经济的安全问题，同时也要关注来自国外的可能对国家经济安全造成威胁的因素，以便进行及时预警，为国家经济安全提供制度上的保障。

（三）查处违法行为，助力反腐倡廉

国家审计通过查处经济中的违法行为，推动了反腐工作和廉政建设。国家审计根据法律赋予的权力和责任，依法对经济违法行为进行揭露和查处，这是腐败治理的一种重要手段，反腐是国家审计服务国家治理的重要内容。而反腐必须同时满足两个条件，即发现问题和追究责任，这样才能形成威慑力，使违法者不得不为其后果埋单。经济责任审计就是适用于这种情况，经济责任审计通过监督财政收支的各项经济活动，揭露经济责任履行中的重大违法违规、违背民意的问题，对相关人员进行责任追究，从而有助于建立廉洁的负责任的政府。我国国家审计每年都要开展领导干部经济责任审计，这对加强党风廉政建设、打击腐败具有深刻的影响。

（四）服务社会生活，保障民生权益落实

通过开展社会保障审计活动，国家审计可以发挥保障民生的作用，促进民生权益的落实。随着社会的进步，老百姓对改善民生的愿望不断提高，对政府的期望也越来越高。老百姓最为关心的民生问题主要存在于以下这些方面：首先是公共设施建设方面，主要是政府投资建设的市政工程项目等基础设施的建设资金的使用情况以及其绩效的情况；其次是日常生活方面，主要涉及到是教育、医疗、养老等社会保障资金的收缴和使用管理问题；此外还有社会公益慈善组织收取的钱物保管使用问题等。这些问题涉及面广，事关老百姓的切身利益，如果处理得不好，就很容易引起一些群体事件，影响群众对政府的信任，严重的还会对公共安全造成危害，影响社会稳定。国家审计通过开展社会保障审计、跟踪审计和经济责任审计等，有力保障了民生权益的落实。

（五）评价治理绩效，提高国家治理水平

评价政府工作的优劣要看两个方面：责任和效率。负责任的政府，能够为人民的根本利益着想，能够保证公共财政的公平分配，能够保障人民基本权力的实现；同样，高效率的政府能够为人民创造更多的财富，能够更好地管理公共财产。然而，一个负责任和高效率的政府不是天生的，而必须依靠监督和评价机制的功能才能做到，国家审计提供了这样的监督和评价功能。通过实施经济责任审计，评价政府经济责任的履行情况，考核政府及公职人员是否恪尽职守；通过对财政资金使用情况的审计，有助于发现财政资金使用中的问题，从而追究相关人员的责任。政府效率既包括了财政资金的使用效率，也包括了经济发展效率和政府服务效率等。国家审计通过对公共经济资源投向以及数量审查，分析投资是否达到了预期的效率和效果，促进社会公共资源的合理配置，提高国民经济运行的质量和效益。另外，国家审计通过对政府服务效率进行审计，评价政府是否依法行政、办事是否公开、公正和公平，这会有助于提高政府服务的效率和质量。国家审计可以运用自己的专业优势和独立地位,对影响政府社会功能实现的问题进行分析和处理，帮助提高国家治理的水平。

（六）披露审计结果，推动政务信息公开

国家审计结果向社会公开披露，可以推动政务信息的公开和透明。国家审计在这方面的作用主要表现在：首先，国家审计可以进一步提高信息披露的范围和质量，包括审计报告公告的及时性、准确性和广泛性等；其次，国家审计可以促进政府预算透明度的提高，国家审计对财政预算审计并公告其结果，促进人民代表大会及社会公众对财政资金预算进行监督，提高财政收支的透明度；最后，国家审计可以对政务公开实施情况进行评价和公布，以此提高政务信息公开透明的程度。

三、国家治理中如何充分发挥国家审计的作用

（一）树立国家审计为国家治理服务的大局观念

在明确国家审计与国家治理关系的基础上，国家审计人员在思想上要牢固树立国家审计服务于国家治理的大局观念。国家审计要服务的是国家治理这个大局，而不是地方利益和部门利益，也不是眼前利益，而是长远利益。所以，一定要有大局观念和战略意识。国家审计应为国家治理的良治服务，因为国家治理的目标决定了国家审计的目标和方向，国家审计目标应服从于国家治理目标。在工作实践中，国家审计应首先明确国家治理的良治目标，这样才能确定自己的审计目标和工作方向。

（二）探索国家治理导向审计新模式

要充分发挥国家审计的作用，就要创新国家审计的模式，积极探索国家治理导向审计模式。这既是满足国家审计要服务于国家治理这一根本要求，又是对风险导向审计模式的创新与发展。国家治理导向审计模式就是将国家审计的目标和内容等与国家治理相联系，以治理评价为核心，围绕政府治理状况开展审计工作，制定审计策略、实施审计调查、收集审计证据并据以提出审计意见，是国家审计的一种新模式。国家治理导向审计不仅需要考虑国家的利益，还要考虑更多利益相关者在国家治理结构中的利益。这样，国家治理审计在审计目标、范围和评估审计风险时，与传统的风险导向审计模式有所不同。

（三）坚持“一个中心”和“两个基本点”

国家审计参与国家治理应坚持“一个中心和两个基本点”，这样才能取得实效。“一个中心”指的是以财政资金审计为中心，“两个基本点”指的是经济责任审计和绩效审计。财政资金审计是国家审计的工作重点，因为财政资金审计既是其他审计活动的基础，也是深化公共财政体制改革的重要力量。为了保障财政资金高效节约使用、促进国家宏观调控措施的落实，以财政资金审计为中心对国家治理而言意义非同一般。同时，现代民主制度要求要建立起一个对人民高度负责的政府，健全问责机制、推进责任政府建设是完善国家治理的必然要求，在这方面，经济责任审计责无旁贷。而且，服务型政府实施国家治理的目的是通过对公共资源的有效配置和利用，最大限度地提高公共资源的使用效果，为全社会提供优质的公共产品和公共服务，以增进全社会的公共福利，在这方面绩效审计有助于这一目标的实现。

（四）开展新的国家审计业务

开展新国家审计业务，也是实现国家治理良治的内在要求。公共政策评估审计就是国家审计参与国家治理的新业务。目前，国家审计虽然开展了社会保障基金审计、地方政府债务审计、环境保护审计和投资项目跟踪审计等，但这些业务仍然不能完全满足国家治理的要求，还需要开展公共政策评估审计。公共政策评估审计是指国家审计通过审查公共政策的实施过程和结果，依据一定的审计程序和标准对公共政策的执行效果、效能及价值进行的科学评估的一项审计活动，其目的是通过对公共政策的可行性、科学性及其实施后的质量和效益的综合评估，将公共政策的效果和影响反馈给政府决策部门，以提高政府决策部门的治理水平。

（五）完善国家审计信息披露机制

完善国家审计披露机制，充分发挥国家审计在国家治理中的作用。随着公民意识的不断增强，社会公众对国家审计结果公告的要求也越来越高。国家审计应不断完善审计披露机制，借助社会公众的力量加强对政府的监督，促进审计结果的落实。而完善审计信息披露机制，鼓励社会公众参与到国家治理中来，本身也是民主程度提高的表现。