“桥头堡”战略下云南人口较少民族地区新农村建设研究

周惠仙　管家风

摘要：云南人口较少民族地区的新农村建设在全国新农村建设中有着特殊的意义，在各级政府、社会组织和民族兄弟的努力下，在经济、公共设施和社会保障等方面取得很大进步，但仍存在当地人口素质低、所处环境恶劣、农业设施滞后及教育水平低等制约因素，云南实施“桥头堡”战略，给该地区带来了化解城乡体制障碍、提高参与建设能力及发展特色产业等方面的机遇，为了加速这一地区经济的发展，本文提出了加大公共基础设施建设、扩大职业培训、提升基层干部和劳动者素质、发展特色经济等措施，确保少数民族地区跨越式发展，创新人口较少民族地区的新农村建设新思路。

关键词：社会主义新农村建设；云南人口较少民族；“桥头堡”战略

中图分类号：D632.1 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2013）02-0033-05

人口较少民族是指在全国总人口中人口在30万人以下的民族。①根据国家民委、国家民族事务委员会公布的资料显示，这样的民族有28个，169.5万人，其中包括云南省的独龙、德昂、基诺、怒、阿昌、普米、布朗、景颇等8个民族，36万人口。②云南的这8个人口较少民族中有5个是直接从原始社会末期直接跨入社会主义的“直过民族”，它们分布在版纳、德宏和怒江等地的石山、深山、边境沿线地区的25个边境县，绝大部分生活在农村，处于整体贫困状态。因此，这些地方的新农村建设在全国新农村建设中是个特殊问题，我们应抓住国家实施云南省“桥头堡”建设的战略机遇和“我国民族团结进步、边疆繁荣稳定的示范区”建设带来的各种机遇，促进这些人口较少民族地区新农村建设，实现边疆稳定、民族团结、边防巩固的战略目标，实现这一地区的跨越式发展。

一、云南人口较少民族聚居区新

农村建设的现状分析 云南人口较少民族分别是景颇族（130000人）、布朗族（91882人）、阿昌族（33936人）、普米族（33600人）、怒族（28759人）、德昂族（17935人）、独龙族（6355人）、基诺族（20899人）③。自2005年以来，国家对人口在10万人以下的22个人口较少民族进行扶持，云南省有7个人口较少民族纳入扶持范围，今年又把景颇族纳入这一范围。5年来，在各方面力量的扶持下，居住着这些民族的一百多个村委会经济社会发展取得了很大变化，发展水平达到当地中等以上，乡村社会各个方面发生了深刻变化。

（一）云南人口较少民族聚居区新农村建设的新变化

1.经济社会得到了快速发展

如临沧市的布朗族村寨忙安村就因为实施扶持发展项目而发生了翻天覆地的变化，种植的8700亩甘蔗，每年能给村民带来631万元的收入，边境25个县市农民人均纯收入达3114元，“十一五”期间年均增长12.51%，高于全省平均水平2.59个百分点。② 云南数字农村：《临沧市布朗族村寨忙安村经济、社会和资源状况》，网址：http：//baike.baidu.com/view/2848696.htm#2.

2.基础设施得到巨大改善

现在，省内绝大部分人口较少民族聚居区，特别是原来最落后的地区都通自来水、公路和电话，生产生活条件得到明显改善。如金平县莽人综合扶贫项目2008年4月全面启动以来，新建安居房168幢，户均建筑面积122.4平方米，莽人群众住进了安全舒适、生活设施配套的砖瓦房，105公里公路已改造铺筑为弹石路，新修和硬化了进村道路和村内道路，实现户户通水通电通电视。②

3.教育发展得到了大力扶持

在各类扶持措施中，云南各人口较少民族教育方面得到的扶持是比较有力的，除国家“两免一补”政策外，其他相关组织（“两免一补送温暖，多读书才能有发展”、 “一减少、二达到、三提升”、“希望工程”）等也非常注意通过教育发展来促进当地经济社会发展。为全面提高德昂族劳动者素质，承担对德昂族对口扶持的上海方面，举办科技培训4000多人次，并在三台山德昂乡成立了“上海市对口帮扶德昂族农村人才培训学校”，购置多媒体教学设备开展远程教育，培训教师每天300人次；在潞西市职业学校成立“上海市对口帮扶德昂族青年就业培训基地”；[1]（P76）还派来支教教师帮助当地发展教育事业。

4.社会保障逐步普及

特别是农村低保制度建制以来，一直对全省33个边境县（市）、藏区县以及人口较少民族县在保障资金上给予了重点倾斜，省级财政对33个县（市）中的国家和省级重点扶持县补助100%、非国家和省级重点扶持县补助85%，从而确保了农村低保制度在这33个特殊县（市）的全面建立和实施。浦超 何璐璐，云南在人口较少民族聚居地区全面覆盖农村低保[N/OL].新华网云南频道，2009年05月15日，网址：w.yn.xinhuanet.com.

（二）云南人口较少民族聚居区新农村建设中存在的主要问题

1.自主性发展“先天不足”

想要快速发展，缩小与其他民族间的发展差距，就必须依靠自身努力和必要的外部支持。然而，正如社群主义者认为的那样，民族成员传承了一种生活方式，这种生活方式为他们规定了特定的幸福模式。云南省人口较少民族最大的问题是外来的很多东西他们很难接受，对外界帮他们提出的发展进步的手段他们没有积极性，而本身对外生活的依赖性又很强。所以，外援型发展常常将民族社会之外的幸福模式或发展评价标准强加给受益的群体，而这种外来标准常常不被受益群体所接受，同时，外援式发展又会中断受益群体传统的生活方式的延续，使其心理上感到极不能适应。一些生活习惯仍将阻碍着他们发展。如金平县苦聪人，大量喝酒的习惯短时间内无法改变，不仅使他们的劳动能力受到减弱，而且可能影响后代的智力。另外，这种自主性不足还表现在村民自治水平较低，乡级政权能力弱小，能提供的公共产品和服务极为有限等，使人口较少民族聚居地区享受的基本公共服务离均等化的要求甚远。

2.边境问题在相当长的时间内仍是重要制约因素

云南省8个人口较少民族大多居住在边疆，交通不便，环境恶劣，各聚居区都紧邻国境边境，高山峡谷，沟壑纵横，通行困难，长期处于几乎封闭的状态，对接受新事物，了解外界所发生的变化也会带来严重的困难。又因气候的影响，多数地区洪灾、泥石流和各种病虫、鼠害等自然灾害时常发生，严重影响人民群众衣食住行的正常进行。虽然多数村寨通了公路，但维护意识和能力都比较弱，容易被毁坏。另外，境外因素，如毒品问题、艾滋病问题、宗教问题也在一定程度上影响着这些地方的发展。

3.教育形势严峻

云南省8个人口较少民族有着自己独特的民族文化，而正常的受教育水平却很低。比如： 布朗族乡，根据2006年人口统计，文盲率为23.50%，大大高于云南5%以下的平均水平，人均受教育年限才为3.95年，比全省的6.32年低很多。该乡到2006年才刚通过普六验收，是云南省最后一个通过“两基”验收的自然乡。见勐海县布朗山乡人民政府“两基”简报第7期，网址：http：//www.ynf.gov.cn/newsview.aspx？id=1578353.但布朗族也有本民族的独特文化，有着较丰富的口头文学，许多故事诗、抒情诗、叙事诗在民间广为流传，题材广泛，优美动人，但是他们受教育的程度却很低。布朗族聚居区受历史、宗教和家庭经济困难等诸多因素的影响，加上村寨分散，难以集中，导致村寨办学难，学生流失情况比较突出。与此同时，一些家长盲目信教，不愿让子女（特别是女孩子）读书。该乡2001年9月，一年级招生时有557人，但等到2007年7月六年级毕业时就只剩下136人了，六年制完学率才有24.42%。[2]（P45）再如：阿昌族地区普及了九年义务教育，实行了“三免”政策，但中小学校舍依然简陋，教学楼等设施差，学生因家庭困难而辍学的情况比较突出。到2010年，云南8个人口较少民族平均受教育年线都低于全省水平，傈僳、拉祜、德昂等族还不到6年。② 见勐海县布朗山乡人民政府“两基”简报第7期，网址：http：//www.ynf.gov.cn/newsview.aspx？id=1578353.

4.农业等基础设施仍然很落后[3]

聚居区内山高坡陡，土地贫瘠，能保水、保肥的可耕地很少，加上粗放耕作，缺少水利灌溉设施，粮食产量极低。例如： 绝大多数阿昌族聚居村（寨）基础设施较差：一是交通条件差，除个别县乡弹石路沿线附近的村（寨）外，绝大部分是晴通雨阻、时通时断的沙石路或泥土路，有78个自然村（其中梁河县43个）没有通公路；二是水利设施差，吃“雨水”，靠“雷施肥”的情况突出，如梁河县九保乡勐科村，人均水田0.47亩，旱地0.55亩，绝大多数是“雷响田”，人均产粮199公斤；三是农村用电难保证，有101个自然村尚未进行农村电网改造，存在着用电安全隐患；四是生存环境恶劣，居住条件差，仍居住在茅草、杈杈房的村民有1382户（其中：潞西138户，梁河877户，陇川367户），居住区大多处于滑坡、泥石流等地质自然灾害频繁区域，如梁河县九保乡阿昌族乡横路村200多户、陇川县户撒乡芒棒和芒炳等村130多户村民都因泥石流滑坡需搬迁定居。②

二、“桥头堡”战略为云南人口较少民族新

农村建设带来发展机遇 随着国家“桥头堡”战略在云南的实施，云南人口较少地区发展的内外环境将有一个深刻的变化，新农村建设也将获得前所未有的助力。

（一）城乡互动的体制性障碍将会大大减少

“桥头堡”战略在位置上使人口较少民族所居住的边疆地区变成更为实实在在的开放前沿的同时，将使这些地方通向城市的体制性障碍不断消除。它的一个重大使命就是“通”，以道路、制度为桥，不断疏通阻碍人流、物流、信息流和资金流的通道，在通道的一些要津上选择一些集聚力和辐射力增长空间比较大的地方建设城镇作为“堡”，使其承担起城乡统筹的平台责任，从而确保各种商品到达最有效益的市场，各类参与者有更多的机会在更好的环境里实现自己利益的最大化。这将使包括人口较少民族聚居区在内的地方各类资源，有机会获得更多的投资，形成有竞争力的商品，人们将有更多的挣钱机会，并使一部分人先富起来，参与新农村建设。所在地方的非农产业将会得到更快发展，财政收入也会增加，从而提供更多的反哺能力。

（二）提高少数民族聚居区农民参与新农建设能力的机会越来越多

一直以来，国家各扶贫单位都很重视这些贫困地区的教育发展，自开展扶持工作以来，累计组织培训56万人次，让群众掌握了1到2门实用技术，培养了一大批致富带头人，人口较少民族群众主动发展的意识增强。云南网：《云南将对8个人口较少民族逐步实现学前和高中免费教育》[DB/OL]，2011年5月24日，

网址：http：//www.yunnan.cn.面对人口较少民族人口素质仍不够高的现实，国家提出，要在2011—2015年间，积极发展人口较少地区民族的学前教育，加快这些地区义务教育学校的标准化建设和农村寄宿制学校建设，积极实施中等职业学校国家助学政策、免学费政策，广泛开展新型农民培训等。在“桥头堡”建设中，为把云南省建成“边疆稳定，民族团结示范区”，我省积极落实国家政策，将加大对民族贫困地区学生的专项助学，尤其是对8个人口较少民族、4个深度贫困民族地区和藏区，逐步实现学前教育和高中阶段免费教育。云南将对8个人口较少民族逐步实现学前和高中免费教育。毫无疑问，这些政策的实施，至少将使一批云南人口较少民族中的优秀分子，获得更多更先进的知识、观念和技能，为新农村建设注入新活力。

（三）发展地方特色经济的条件将越来越好

封闭、边远长期是人口较少民族聚居区贫困落后、发展缓慢的重要原因。但随着桥头堡建设各项措施的落实，一些障碍的克服，人口较少民族聚居区的薯类、花卉、林产品等市场需求会慢慢增加，依托这些民族的文化资源的旅游产品也会让更多的人瞩目。[4]因此，这些产品有可能做大做强，并大大促进当地新农村建设。特别是相关物流体系、如县配送中心、乡镇超市、农村服务社等现代农村流通服务网的建设，将进一步缩小这些地方与城市的差别。与“桥头堡”建设同步，并在目标上高度一致的，还有国家“十二五”规划中涉及云南的滇西边境山区集中连片特殊困难地区扶贫开发攻坚工程，正在边疆民族地区实施，并正在推进的“兴地睦边”土地整治工程。前者将整合各方面力量，在总结整村推进经验的基础上，将更大的区域纳入扶贫攻坚范围，使扶持的效益更为强大和持久；后者2009年9月通过国土资源部、财政部专家评审，投资86.2亿元，将能建成300多万亩高产稳产田，新增耕地23万亩，项目分布在沿边25个县市，2020年完成后，8个人口较少民族都将受益。此外，省内到2020年为止要改造中低产田地2000万亩，改造项目的重点放在山区、边疆少数民族地区和贫困地区。德宏州民族宗教事务局：德宏州扶持人口较少民族阿昌族发展规划纲要 （2007-2010年），第三章 项目规划和建设 R .

网址：http：//www.ynf.gov.cn/canton_model2/newsview.aspx？id=186134 .这些都将不断改善人口较少民族地区发展特色经济，实现“生活宽裕、乡风文明和村容整洁”。

三、抓住“桥头堡”建设机遇，加速云南人口

较少民族聚居区新农村建设 （一）加大公共基础设施建设项目的争取、建设、使用与管理

中国少数民族地区新农村社会建设中最突出的两个问题：一是基础设施严重不足，包括农村的交通、通讯、自来水、农田水利设施等；二是文化、教育、卫生等社会事业发展滞后。有资料表明，至今全国仍有167个乡、近5万个村不通公路；有1100万农村人口的饮水安全有待解决；民族同胞看病难、看不起病、农村教育状况落后等情况依然不同程度地存在。在“十一五”的开局之年，政府应加大农村公共产品的投入和供给，特别是农村基础设施建设，重点是农田水利、乡村道路、洁净能源、饮水安全、环境卫生、“一池三改”（建造沼气池、改厕、改灶、改牲畜圈）等。[4]特别是云南省这样一个集“老、少、边、穷”的地区更应该把建设的重点放在基础建设上来。在农村建立垃圾处理场、垃圾中转站等环卫设施，成立环卫队，实行环境卫生规范化管理。这些项目的争取是一方面，争取不到，什么都是空的；但另一方面，争取到了，管理和使用也很重要，一定要根据当地的实情，根据市场经济的规律，进行体制机制创新，用好的办法管理，扶持发展形成的设施，让其更好地为群众服务。同时也要使市场经济观念较为淡漠的人口较少民族同胞增加一些市场经济方面的知识。

（二）拓宽人才来源，狠抓农村基层组织建设

实践证明，中国社会主义建设必须在党的正确领导下才能走向胜利，社会主义新农村的建设同样需要有一支强健的干部队伍。为此，应该整顿松弛涣散的农村党组织队伍，由农民选出自己信任的带头人，然后根据当地的实际需要对这些人按照 “有文化、懂技术、会经营、讲文明”的新型农民的要求进行领导艺术、农业生产技术、精神文明、法律、法规和营销网络操作知识等方面的培训，为新农村建设提供需要的人才资源，并向广大群众传授。大学生村官、新农村指导员的派遣，还要常抓不懈，特别是大学生把去农村变成创业之路而不是缓解就业，还要作为抓手。但我们还可以抓住土地整治和流转的机会，使到这片地方进行各种开发的投资者，以合适的方式参与基层组织建设，改善基层干部队伍的结构和个人素质，同时又防范资本和权力结合，制造更多的问题，伤害人口较少民族的感情。

（三）加大对职业技术教育的投入力度

人口较少民族新农村建设过程中最大的制约就是人口素质太差，只有提升他们的人口素质，才能使民族同胞富裕起来，为此就得对他们进行实用技术的培训，据当地的需要来培养人才，对在家务农的民族同胞，要用科技知识武装他们的头脑，据他们的实际需要给他们传授种植、养殖技术。作为政府应该根据农业结构的战略性调整和特色农业产业化经营的需要大力实施绿色证书工程、青年农民科技培训工程、新型农民创业培训工程、农村实用人才培训工程和农业远程培训工程，有组织有计划地扩大投入渠道，制定落实政策，为人口较少民族同胞提供最基本的公共产品、公共服务、智力支持、能力培养和精神食粮。特别是要始终注意提高各类教育的效益，奖励素质和职业能力结合的教育措施，让受教育者破除读书无用论，逐渐学会通过各种途径获得知识和能力，逐渐缩小民族间的差距。

（四）为进城务工的人口较少民族创造有利的政策条件

从整个国家统筹城乡的要求来看，户籍壁垒是迟早要取消的，但限于整个国家城市化的水平，无法同步，所以，给人口较少民族先解除这种限制，为这些地方新农村发展创造更宽松的条件是必要的和可行的。首先，优先取消对这些民族的户籍壁垒。要给从这类地区或民族进城的农民在城镇落户、子女就学、公共卫生和社会保障等方面创造良好的政策支持和制度环境，以便从中培育和发展现代新型农民，尊重和发挥农民的主体性，大力培育和发展新型农民；其次，改进新农合，推进新农保，使这些民族的群众在一定程度上享受某种优先。要优先对他们简化新农合报销手续，实现在医院交费、报销一步到位，扩大报销药品目录，将门诊费纳入报销范围。逐年增加财政补贴标准，提高报销上限，并在坚持大病统筹为主的基础上，扩大特殊门诊病种保障范围，逐步做到与城市居民水平一致；此外，加速推进新型农村养老保险试点工作进程，建立社会养老和家庭养老密切结合的养老保障模式；减少人口较少民族地区的因病致贫、返贫现象的发生。

（五）统筹处理好较少民族的人口问题

农村人口是我国人口控制的重点和难点，人口较少民族地区的农村也一样。由于农村几千年的习俗，“养儿防老”及中国特有的农村养老模式，决定了农民一定要生一个儿子才会停止生育。因此，农村的超生人口仍旧很多。这严重影响了农民的早日致富，人口较少民族地区社会主义新农村的建设一定要与人口控制密切联系起来进行，否则，新增长的经济成果会被新增长的人口抵消。但这些地区更值得注意的是年轻女性流出造成光棍问题和沿边一线一些村寨人去屋空问题。因此，我们在继续开展人口数量计划的同时，给居住在边境一线的人口较少民族更有力的保障，使他们在为国家守好边的同时，更好地实现自身的可持续发展和分享社会发展的成果。

[参考文献][1]青觉，严庆.论中国人口较少民族的发展——基于科学发展观的思考[J].中央民族大学学报：哲学社会科学版， 2009，（5） .

[2]李达球.《建设新农村亟须解决的几个问题》[N].学习时报，2006-7-27（第10版）.

[3]王珂，秦成逊 .基于生态文明的现代服务产业发展模式探析[J].昆明理工大学学报，2011，（3）.

[4]杨虹.云南“桥头堡”建设战略探析——以怒江傈僳族自治州泸水县片马口岸建设为例[J].云南民族大学学报：哲学社会科学版，2011，（4）.