党务公开必须处理好三大关系

张军果

党务公开必须处理好三大关系

张军果

党务公开，是新时期党的建设的战略性工程。作为一项复杂的系统性工程，党务公开涉及方方面面的关系，只有正确处理这些关系，才能确保党务公开沿着正确的轨道健康可持续发展，这也正是十八大强调要“完善党务公开”的要义所在。笔者认为，在推进党务公开过程中应重点处理好三大关系。

一、正确处理党务公开与保密的关系

从实践情况看，由于缺乏明确的制度规定，党务公开与保守党的秘密之间界限还十分模糊，从而导致在实际操作中，有的以保守党的秘密为由，使党务公开大打折扣；有的则以公开为名，使党的一些重要机密面临泄漏的危险。那么，究竟该如何认识和处理党务公开与保守党的秘密之间的关系呢？

1.在处理党务公开与保守党的秘密关系上保持高度清醒

在推进党务公开过程中，现在各地都把保守党的秘密作为一个基本原则提出来，这是符合党章要求和逐步推进党务公开现实需要的。但由此带来的问题是，在缺乏明确规定的情况下，各地普遍采取就高不就低的做法，往往人为扩大保密范围，甚至提高密级，导致党内信息保密范围过宽、保密程度过重，损害了党内成员的知情权。据对某省党委办公厅系统定密情况分析显示，该系统在一年内所确定的国家秘密事项准确率只有30%左右。换言之，在定为秘密的内容中有70%左右是可以在一定范围公开的。与此同时，由于长期以来我们所强调的是封闭条件下的保密，而对如何从公开的角度推进保密工作还缺乏研究，因而原有的保密制度明显不适应党务公开背景下的需要。从保密技术上看，我国的保密技术和防范手段明显落后于国际社会，特别是美国微软的视窗系统和办公系统在我国已占据高达90%的份额，使我国对许多非法入侵及窃密活动难以防范。目前，随着党务公开的推进，间接泄密问题比较突出。有资料显示，我国目前与网络有关的泄密案件已占到各种泄密案件总数的70%左右。一些直接泄密问题也不容忽视。特别是因有关人员保密意识淡薄、保密制度不健全、保密技术落后等原因，导致一些应该保密的内容随着信息公开而被公开，在客观上使信息公开的途径成为泄密的重要渠道。

2.多管齐下处理好公开与保密之间的关系

在思想观念上，要从“能不公开就不公开”转向“能公开就公开”。在公开与保密界限的设定上，要坚持以公众利益最大化为基点。秘密不是任意界定的，定密的主体、权限及其相关程序都应有明确的法律规范，这些法律规范又应当是为公众所周知、认可和合乎情理要求的。只有这样，保密才能被公众所认可，公开才有其最大的社会价值。为此，未来在推进党务公开中涉及到的保密和解密问题，最好由专门机构在社会有效监督之下，对具体问题作出具体的判断和仲裁。

在具体做法上，要充分借鉴政务公开所积累的经验。这些经验包括：其一，“公开是原则，保密是例外”。在党务公开中，要借鉴政务公开中把政务信息视为国家重要资源的理念，同样把党务信息视为党和国家的重要资源。由于资源的不同空间存在状态，决定了其作用的发挥及价值的实现方式和实现程度的巨大不同。由于信息的广泛共享性、重复利用性和无限开发性，决定了党务信息价值最大化的实现方式必然是实行公开，因而除了不能公开的信息以外，应尽其所能使之公开，使其得以充分发挥作用。换言之，党务公开应是常态，而保密则是例外。其二，权衡成本收益，突出公开和保密的重点。党务信息的公开与保密，不仅要考量公开可能给党和国家安全造成的威胁，同时还要考虑保密需付出的代价。应通过利弊权衡，力避花费极高代价而获益甚少情况出现。党务信息的保密工作应突出重点领域、重点部门和部位，突出对绝密级党和国家秘密的保护和对核心涉密人员的管理。其三，合情合理和恰如其分。“合情合理”是指党务信息的公开与保密要有法规依据，不能因强调公开而泄密，也不能借口保密而拒绝公开。所谓的“恰如其分”，就公开而言，是指应坚持最大限度、最大数量，并尽量减少灰色地带，使得广大党员群众可以尽情享受党务公开带来的便利。对保密而言，应坚持最小范围、最小数量，使不能公开的党务信息根据其内容、载体特点等选择恰当的保密方法和保密期限，使其恰如其分地得到保护。其三，制订《党务信息公开条例》等规章制度。应通过规章制度对相关信息公开主体、范围、方式、审查机制等作出明确的规定。

二、正确处理党务公开与政务公开的关系

近年来，随着党务公开在各地的试点，政务公开、村务公开、厂务公开等在各地也相应地展开了。在此背景下，党务公开和政务公开作为最重要的两种民主形式，在实践上如何协调相互关系，进而形成良性互动，是亟需研究解决的重大问题。

1.正确认识党务公开与政务公开之间的辩证统一关系

党的先进性本质决定了党务公开和政务公开都应具有明确的人民性，即都要通过人民群众的认同和支持来体现这两种公开的价值。同时，这两种公开总是会表现出一定程度的地区性、行业性等多元化的个性特点。从时间角度看，党务公开和政务公开的内容、形式和手段也不可能一成不变，而总是要随着时间、地域、环境、技术等条件的变化而变化的，而且这种变化总是以党委和政府的工作需要以及党员群众的关注需求为依据，由此形成两种最基本的公开类型：主动性公开，即党委和政府根据工作需要主动进行公开；需求性公开，即党员群众要求公开什么，党委、政府就考虑公开什么。在实践中这两种类型总是相互结合的，因而呈现出动态发展的特征。无论在党务公开进程中，还是在政务公开的推进过程中，都要始终考虑和保证与公开相伴生的安全性问题。从法律层面，要符合国家宪法或相关公开条例。凡是涉及国家机密以及受法律保护的商业秘密和个人隐私都不能公开。从社会稳定层面，要考虑实践上的可行性。在社会利益多元化、社会矛盾日益尖锐的今天，如果对有些事件真相实行实时公开的办法，很有可能给有关地方或单位带来巨大冲击，在其还不具备应对能力的背景下，应考虑待时机成熟时再公开。但这种情况，只应成为例外，而不应成为常态。

可见，党务公开与政务公开既有区别，又具有内在统一性。这种区别决定了两种类型的公开各有其侧重点和作用范围。比如，党务公开侧重于重要决策的提出和形成过程的公开，而政务公开则注重办事过程和结果公开。二者的统一性决定了两种公开间的密切联系。推进党务公开是政务公开的延伸和发展，但同时又是政务公开深入推进的有力保证；推进政务公开势必对推进党务公开提出新的要求，但同时又能为党务公开提供技术支持。因此，可以把这两种公开统筹谋划，以发挥各自优势，形成互补、互动、互促的格局。

2.切实认清当前在实践层面党务公开与政务公开存在的突出矛盾

从实践看，目前存在的突出问题是，要么把党务公开与政务公开混为一谈，要么两种公开严重不同步。主要有：一是以政务公开代替党务公开。有的基层组织对推动党务公开要么持抵触情绪，不愿实质性推进；要么不清楚党务公开与政务公开之间的区别，把二者完全视为一回事。其结果是，以政务公开来代替党务公开，对真正需要公开的党务工作，诸如有关人事安排，特别是领导干部的选举，有关重大决策等，大都采取避重就轻、有意回避的做法，从而导致党务公开的内容被冲淡或成为形式主义。二是以党务公开代替政务公开。表现为党务公开对政务公开采取大包大揽的做法，使政务公开缺乏相对独立性。更为重要的是，常因党务公开力度不够，导致政府本该公开的信息，因未能得到党委批准而不能及时公开。三是党务公开进程明显滞后于政务公开。在不少地方，政务公开早已轰轰烈烈地开展，但党务公开迟迟不能启动。这种党务工作上的不透明，也影响了政务公开的实际效果，阻碍了各级党委和政府有关公开工作的健康有序推进。

3.切实在制度机制建设上确保党务公开与政务公开的协同并进

首先，要构建党务公开与政务公开协同并进的工作格局。针对当前各地公开实践中所存在的要么把两种公开相混淆、要么把两种公开相割裂的问题，今后应努力把党务公开和政务公开作为一个有机整体，纳入到各级党委、政府和部门的工作中去，努力形成两种公开协同并进的工作格局。比如，在公开载体上实现共享，在公开内容上实现互补，在工作部署上实现统筹等。其次，要构建党务公开与政务公开协同并进的运行模式。鉴于我国特殊的党政关系，党务公开与政务公开联系十分密切，尤其是在县级以下的基层组织中，党务公开与政务公开表现出较大的叠合性。为节约公开成本、提高公开效率，在切实保障基层党员群众民主权利的基础上，应探索开发基层党务公开与政务公开协同并进的运行模式，并借助这种公开模式，最大限度地整合基层党务、政务信息资源，提高资源的利用效率，充分发挥公开对基层民主政治发展的推动作用。第三，要构建党务公开与政务公开协同并进的制度体系。要加快探索建立健全监督检查制度。可由上级领导机关统一组织成立专门的督察督办机构，会同相关部门对下级政府和党组的两个公开分别开展督察督办，推动党务公开和政务公开工作的制度化和规范化。要加快探索建立健全考核奖惩制度。上级领导机关应将党务公开和政务公开的考核分别纳入下级政府和党组全年目标考核之中，要量化标准、完善机制、严格追究责任。

三、正确处理党务公开与民主集中制的关系

实行党务公开的初衷之一，就是要纠正民主集中制在实际运行中的偏差和变异问题。为充分发挥党务公开对民主集中制的校正功能，关键要搞好以下四个环节：

1.优化民主集中制中决策者的产生机制

要以推动党务公开为契机，通过改进选举模式，不断优化三大层级决策集体的产生机制：一是优化党代表大会的产生机制，扩大直选范围，提高直选层级。可考虑在总结近年来实践经验基础上，让党务公开在选举试点上步子再大一点，为更高层级党代表的直选积累经验。二是优化全委会或常委会的产生机制，把组织推荐与群众公认相结合。全委会和常委会是党内两个重要的经常性决策机构，其在决策中的地位十分重要。为此，必须以推动党务公开为契机，进一步优化其成员的产生机制。可在直选党代表试点的基础上，把组织推荐与群众公认相结合，扩大差额选举比例，借此以形成在好中选优的充分竞争格局。三是优化书记、副书记的产生机制，提升差额选举比例，扩大直选试点。在现行制度中，书记、副书记大多采取等额选举，致使选举的民主性、合理性大打折扣。近年来，随着党务公开力度的不断加大，包括中央层级的领导选举也在尝试引入差额机制，这是我们党内民主的巨大进步。现在不少地方的乡镇一级已开始推行党委书记直选制，从而在根本上改变了传统的书记权力来源的合法性基础。今后应以推进党务公开为契机，进一步提升差额选举比例，扩大直选试点范围，提升试点层级。

2.强化民主集中制中党代表大会的法理权威

在党的组织结构中，党的集体决策机构由党代表大会、全委会、常委会构成。从理论上讲，三者的领导关系和权力边界是明晰的，即党代表大会是最高的权力机关和监督机关，全委会和常委会是其权力执行机关，三者的权力强度和限度是依次递减的。这种权力配置所体现的正是民主集中制中少数服从多数这一基本原则精神。但在现实中，却往往相反。在不少地方，党代表大会并没有真正成为与其职能相匹配的决策机构，而少数人在常委会决策中垄断决策权的格局成为常态；还有一些地方，存在着书记办公会之类在决策中实际发挥重要作用的非正式决策机构。这些问题的存在，导致了党的纵向权力关系在运行中出现错位甚至逆反。而党的十八大报告所强调的要“落实和完善党的代表大会代表任期制”，为解决这一问题，必须充分发挥代表大会最高决策权威的功能。

3.提升民主集中制中全委会的决策效能

上述分析表明，党代会常任制是党内民主实现的重要条件。然而，从目前各地实际情况看，全国相当多的地方及基层还没有实行这一制度。在此背景下，按照民主集中制原则要求，党代会的权力空间应该由全委会填补，全委会应承担重要的决策职能。但事实上，有不少地方的全委会其作用并没有得到很好的发挥，而常委会事实上发挥着代表大会闭会期间的决策和执行功能，由此导致民主集中制原则在决策过程中并不能很好地贯彻执行。要从根本上解决全委会的职能缺失问题，需要以推动党务公开为契机，以提高决策的民主化、科学化水平为指向，对全委会的作用机制进行有效改进。

4.优化民主集中制中决策的程序与规则

“少数服从多数”是民主集中制的一项基本原则，将这一原则运用到具体的决策中，还要考虑因决策对象、背景和目标的不同而引起的操作技术上变化。以往，我们对于民主集中制的认识通常是“民主+集中”这样简单，由此容易导致把民主集中制看作是在时间和空间上分别独立的两段，其后果常常是民主集中制在执行过程中被扭曲。事实上，民主集中制在决策过程中所体现的是一个完整的、不间断的运动过程，它是“民主基础上的集中和集中指导下的民主”的辩证统一。而在民主决策实践中之所以常被割裂和扭曲的一个重要原因，是决策信息没有充分流动和共享。如果真正实现了党务公开，决策信息对任何参与决策者是完整的、透明的，那么就有可能避免民主集中制的异化。比如，在多数委员对决策事项及其背景资料知之甚少的情况下就仓促作出的多数决策，只会导致少数人专断的合法化，进而出现“以集体之名行个人专断之实”的结果。为确保决策信息的充分流动和决策者之间的充分沟通，有必要以推进党务公开为契机，对民主决策的程序进一步规范，对民主决策的规则进一步细化。

需要说明的是，上述三大关系只是新时期推进党务公开工作需要着力处理好的诸多关系中的一部分，其他诸如党务公开的速度与效果的关系、党务公开的成本与收益之间的关系等，同样也是在推进这项工作中所必须统筹考虑的。总之，党务公开作为新时期我党的重大决策，为确保其健康有序推进，必须站在新时期党建工作全局的高度，牢固树立和落实科学发展观，坚持以系统科学的思维理念为统领，努力把这项战略性工程全面、协调、可持续地推向前进。

（作者系国防大学马克思主义教研部经济学教研室副主任，教授）

责任编辑：张功杭