论《民事诉讼法》修改对民事检察工作的影响

刘海璇

论《民事诉讼法》修改对民事检察工作的影响

刘海璇

“民者，国之根本也”。《民事诉讼法》是我国的基本法律，是广大人民群众进行民事诉讼活动、维护自身民事合法权益的重要保障，也是检察机关开展民事检察监督的基本法律依据。随着我国市场经济的迅速发展与社会机制的不断变革，原《民事诉讼法》已经无法满足当前的需要，对《民事诉讼法》进行修改显得迫在眉睫。因此，在司法实践的不断探索和专家学者的不懈努力下，2012年8月31日，11届全国人大常委会第28次会议表决通过了《民事诉讼法》的修改决定，修改后《民诉法》于2013年1月1日起正式实施，其中，强化人民检察监督是此次修改的重点和亮点。检察机关对民事审判进行法律监督，对于维护司法公正，维护社会公共利益，保护当事人合法权益发挥了不可替代的重要作用。修改后的《民事诉讼法》进一步明确了检察机关法律监督的地位，并在多个方面增设了检察监督的具体制度和程序，为全面正确开展民事检察工作奠定了坚实的法律基础。与此同时，在今后的实施过程中，仍会存在一些可操作性的新问题。因此，对于民事检察工作来说，此次修改对检察监督提出了更高的要求，可谓是机遇与挑战并存。

一、修改的有关背景与原因

（一）顺应国际司法界民事检察制度的发展趋势

检察机关参与民事诉讼，行使民事司法监督权为世界许多国家普遍采用。就世界范围而言，检察机关对民事诉讼的参与和监督，大致分为四种模式，即苏俄模式、法国模式、德日模式、英美模式。①杨立新：《民事行政诉讼检察监督与司法公正》，《法学研究》2000年4期。其中第一种模式即苏俄模式对我国的影响最大，其发展变化在一定程度上能够作为我国民事检察制度的改革和发展的重要参考。前苏联的检察机关在民事诉讼中享有广泛的职权，《苏俄民事诉讼法典》规定，检察长有权参与民事诉讼活动，对民事诉讼活动实施监督。检察长从维护国家利益、社会利益或保护公民权利和法律保障的角度出发，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参与诉讼，可以按照上诉程序提出上诉，也可以依照审判监督程序提出抗诉。这种模式赋予检察机关参与民事诉讼的一项重要功能是实行审判监督，监督法院的民事审判活动，纠正法院错误裁判，从而维护国家法律的统一实施。前苏联解体后，俄罗斯检察机关的监督权利曾出现过断层，但是在其后的时间，立法者认识到检察机关对民事诉讼监督的必要性，又恢复了前苏联的民事检察监督制度，并进行了稳健的改革与发展。其他三种模式也从不同角度上规定了检察机关参与民事诉讼的公益原则。因此，随着社会生活的日益复杂化，检察机关作为社会和公众集体利益的维护者，已经比较广泛地介入到民事诉讼当中，发挥着越来越重要的监督和公益性作用，这是检察职能的重要性体现，也是我国民事诉讼法对检察监督领域修改的发展趋势。

（二）我国现行民事检察监督制度存在的不足

我国原《民事诉讼法》自1991年颁布实施至今已届20年，2007年的局部修改虽然缓解了司法实践中的“申诉难”、“执行难”等问题，但在民事检察监督领域还存在着许多缺陷与不足，需要进行修改加以完善。首先，监督的方式过于单一。原《民诉法》中只规定检察机关对已经发生法律效力的，确有错误的判决、裁定进行抗诉，即人民检察院对法院活动的监督只有抗诉一种手段。这样的监督方式过于单一化，缺乏灵活性。而在很多情况下，由于从诉讼活动开始到裁判的形成、生效需要一定的时间，很多可能导致错误裁判的因素已经形成，给抗诉造成很大困难。其次，监督的范围过于狭窄。原《民诉法》将检察院在民事诉讼中的活动限制在监督民事审判活动上，而不是整个民事诉讼领域，这与《刑事诉讼法》的规定也是不相对应的。《刑事诉讼法》第8条规定了检察院法律监督原则“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，其监督领域是覆盖到整个诉讼领域的。原《民诉法》规定的检察监督仅限于法院作出生效的判决或裁定之后，人民检察院认为有符合第179条规定的事由的，才可以通过抗诉要求人民法院纠正错误裁判，而对于诉讼活动中出现的违法行为以及判决之后民事执行中的不规范现象却只能望而兴叹。再次，检察监督与当事人向法院申请再审有交叉。在实践中，当法院作出的判决、裁定生效后，当事人往往一方面直接向检察机关申诉，与此同时又向上一级法院申请再审，由此导致多头申诉，重复审查，造成司法资源的严重浪费。

二、检察监督方面修改的主要内容

（一）扩大了检察机关的监督范围

1.将民事执行活动纳入到检察监督范围。民事执行制度改革一直以来是司法改革的重点和难点。执行难、执行乱是当前诉讼活动中人民群众反应最为强烈的热点问题，在执行中往往发生被执行对象错误，执行财产错误，滥用强制性措施，任意变更被执行主体等情形。诸如此类的违法违纪行为，导致法院公信力下降，影响了司法权威。完善法院执行制度，赋予检察机关对执行活动的监督是体现司法公正与保护人民合法权益的应有之义。近年来，浙江省在杭州、温州、嘉兴等地区开展了执行监督的试点工作，并取得了一些效果。修改后的《民诉法》除了将第14条由“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”外，还在第235条明确规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，将民事执行监督明确纳入到法律监督的范围。

2.对部分调解书可以进行法律监督。调解是当事人意思自治的体现，法律监督机制一般不轻易介入，但在司法实践中，一些人采用欺诈、胁迫、恶意串通等手段，通过调解方式损害国家利益、社会利益、他人合法权益的情况时有发生。为了遏制这种现象，不仅需要规定当事人可以对调解书申请再审，还需要进一步明确规定人民检察院可以对调解书进行法律监督。修改后《民诉法》吸收了这一点，在第208条第2款规定“人民检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案，也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉”。

3.规定了对审判监督程序以外的其他审判程序中的法律监督。修改后《民诉法》第208条第3款规定“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议”。这是鉴于原民事诉讼法仅限于对生效的法院裁判文书进行监督，只是在事后监督，而缺乏再审判过程中对人的监督。在司法实践中很多裁判结果的不公正正是由于审判过程中的不合法导致的，事后监督仅有“亡羊补牢”的效果，而往往“为时已晚”。修改后的《民事诉讼法》为了达到及时监督、有效监督的效果，将检察院的法律监督覆盖到了整个诉讼领域。

（二）增加了检察监督的方式

原《民诉法》对检察机关的法律监督只规定了抗诉一种方式。但在近年来的司法监督实践过程中，检察机关为了更好地发挥民事检察监督的作用，通过积极探索，在实践中创造了通过发检察建议来纠正法院违法行为的模式。此次《民诉法》的修改把这一监督方式吸收了进来，在第208条第2款规定，“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定。发现有本法第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议”。这样一来，检察机关的监督方式就不只抗诉一种形式，检察机关可以根据不同情形决定抗诉还是发检察建议，督促法院及时纠正错误。检察建议的使用，为灵活监督方式和实施同级监督都提供了便利。

（三）强化了检察监督的手段

人民检察院为了正确履行法律监督职责，需要对相关情况向有关人员进行调查了解。基于检察机关这种履行职责的任务要求，并为了保障人民检察院行使法律监督权，修改后的《民诉法》在第201条规定，“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”。检察权是一项严肃的国家权利，应当在坚持以客观事实为依据的基础上行使。在审查当事人的申诉请求，决定是否提出检察建议或者抗诉时，需要对有关情况进行调查核实。其实这项内容在《中华人民共和国人民检察院组织法》中就有相关规定，其中第7条规定，“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督，调查研究”。此次《民事诉讼法》修改更是在此基础上重申了调查核实的重要性，把这项权利纳入到了法律条文中，强化了检察机关的监督手段，使检察监督权的形式有了更具体的方法和法律保证。当然在调查权的行使过程中，需要当事人和案外人的配合，当事人和案外人应当支持人民检察院履行职责，如实提供相关信息，以确保此项权利在行使过程中落到实处。①扈纪华：《切实做好充分准备有效贯彻修改后民诉法》，《人民检察》2012年第21期。

（四）规范了检察监督中的其他事项

1.规定了向法院申请再审的前置条件。修改后的《民诉法》第209条第1款规定，“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。”当事人申请检察监督前置条件的设定，理顺了法院再审和检察监督的关系，解决了司法机关重复审查的弊端，节约了司法资源，也避免了当事人增加不必要的成本，增强了法律监督实效。

2.规定了检察机关对申诉案件的审查期限。原《民诉法》对申诉案件的审查期限没有作出相应的规定，导致在司法实践中，民事申诉案件的办案周期较长，案件久拖不结，积案增多的现象屡见不鲜，不利于保障当事人的申诉权利，也不利于社会矛盾的化解。因此修改后的《民诉法》第209条第2款规定，“人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定”。3个月的审查期限的规定目的在于保证检察监督的及时性，也是对当事人申请的明确回应，有利于及时保障当事人的合法权益和社会矛盾的有效化解。

3.限制反复申请。审判监督程序如果无休止反复，不仅会违背民事诉讼法律制度的目的，也不利于维护当事人的利益。修改后的《民诉法》第209条第2款明确规定，“检察院对当事人的申请审查后作出决定的，当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉”。这就解决了一些当事人反复缠诉，导致“终审不终”的问题。

4.增设了公益诉讼的条款。修改后的《民诉法》第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”本条没有明确检察机关可以成为公益诉讼的主体，在实践中还需要依照法律的相关规定进行相应探索。

三、《民诉法》修改对民事检察监督工作的影响

（一）监督的格局多元化

以往民事检察监督的范围比较狭窄，监督的格局相对来说也比较单一，主要集中在对法院生效裁判的抗诉上面。对法院执行活动方面的监督，因为法律上存在争议，故只能停留在试点的阶段，对审判监督程序以外的其他审判程序中的违法行为也束手无策。而修改后的《民诉法》实施之后，民事检察监督的格局将会发生重大变化，对法院生效裁判进行抗诉只是监督的其中一部分内容，对诉讼活动中其他领域的监督也将成为检察机关开展民事检察工作的重要方面。形成了以抗诉为主体，执行监督、民事诉讼过程合法性监督、职务犯罪线索发现与移送并行开展的多元化新格局。这对于检察机关民事检察部门的工作也提出了新的要求，需要针对多元化监督格局及时调整工作部署，整合力量分配，有重点、有突破，采用各种方法，多方位全面进行监督，逐步适应监督的多元化，推进检察监督的全面开展，将法律赋予的对民事诉讼活动的监督权落到实处，切实维护民事诉讼领域的司法公正。

（二）同级监督常态化

原《民诉法》只设置了“上抗下”的监督方式，导致了检察机关办案任务呈现出“倒三角”的模式。往往是市级院和省级院审查抗诉的案件数量较多，积案现象比较严重，而基层院因为没有抗诉权，反而无从拓展工作的空间。由于上下级信息的不对称和力量配备的不均衡，导致了民事检察监督的很多缺陷。修改后的《民诉法》在司法实践经验的基础上增加了向同级法院发检察建议的方式，这样一来，对于基层法院在开展民事诉讼活动中的各种违法行为，基层检察院可以直接以发检察建议的方式进行监督，督促法院相关部门进行纠正，既提高了监督效率，又很好地发挥了基层检察院的优势，充分调动了各级民事检察力量，共同实施法律监督。市级检察院今后的工作重心，也将由对基层院一审案件的抗诉，逐渐向对中级人民法院发检察建议上倾斜，使同级监督成为常态化。

（三）办案流程效率化

修改后《民诉法》有一个基本思想就是穷尽法院救济程序，才能转而申请检察监督，将法院救济设置为前置程序。这种“法院优先，检察断后”的模式，理顺了当事人向法院申请再审与向检察机关申请监督的关系，将检察机关的监督地位更加明确，避免了同时审查的现象。在检察机关以往的办案过程中，经常因为当事人同时向上级法院申诉，上级法院调走案件卷宗，导致检察机关长期无法调阅卷宗，这种前置程序在一定程度上解决了这一问题，提高了检察机关的办案效率。同时，修改后的《民诉法》规定了检察机关对于办理申诉案件3个月的审查期限，保证了检察监督的及时性，提高办理申诉案件的效率，解决目前申诉周期过长的问题，以切实保障当事人的申诉权利。

四、如何应对《民诉法》修改的几点建议

（一）提高办理抗诉案件的质量

提高对法院生效裁判抗诉案件的质量，是民事检察监督的生命线，抗诉是民事检察最成熟的监督手段，也是以往民事检察的主业。而今《民诉法》修改后，把申诉案件限制在了经法院再审后的范围内，一方面进一步明确了检察机关的监督属性，另一方面也应该看到，案件经法院二审、再审之后，已经被层层筛选过，到了检察机关仍存在瑕疵的案件必然数量不会很多，并且今后对基层法院一审生效案件的抗诉范围也变得非常狭窄。因此，在案件抗诉环节，需要狠抓案件质量，提高办案水平，明确抗诉监督的重点，加强在文书说理方面能力的提升。鉴于检察监督成为保障司法公平的最后一道法律屏障，要求办理抗诉案件要把握准抗点，经得起推敲，追求质的提高而不是单纯的量的增加。作为民事检察最为刚性的监督手段，真正起到法律监督的效果，达到维护社会公平正义的目的。

（二）逐步推进执行监督等诉讼活动监督

执行监督等工作的开展不是一蹴而就的，需要有层次、有方法地逐步推进。在此之前没有设立执行监督的试点单位的地区，在这项工作的开展上难度比较大，可以先会同法院联合签署一些有关文件，对执行卷宗进行查阅，发现其中存在的问题，深入全面审查之后，针对执行过程中的违法行为发出检察建议，责令法院及时纠正。在实际操作过程中需要注意的是，检察机关的监督对象是“执行乱”，对于法院“执行难”的现状，需要慎重介入，以免将矛盾都转移到检察机关，给息诉维稳工作造成困难。对于审判监督程序以外的其他审判程序中，审判人员的违法行为的监督，要逐渐探索监督的切入点，适时发出检察建议予以纠正，发现有涉及职务犯罪情形的，及时作出犯罪线索移送的处理。民事检察部门要加强同检察院内部反渎职侵权部门等相关部门的联合协作，充分整合检察机关的监督资源，最大限度地发挥出检察监督的效能，才能使各项工作逐步顺利开展。

（三）开展同级监督，提高办案效率

修改后《民诉法》实施之后，民事检察监督的重心将向同级监督上倾斜。3个月的办案期限使得二审案件经过三级检察院审查抗诉的方式有些难度，而检察机关审查之后向同级法院发检察建议的方式则更为灵活。基层民行检察部门对于小额诉讼等法律规定的一审终审的案件也可以用发检察建议的方式进行监督，弥补了之前基层院没有抗诉权的不足。同级监督一方面缩短了办理申诉案件的时间，另一方面对审判监督以外的其他诉讼活动也具有一定的优势。但同级监督要想顺利开展，还需要做一些前置性工作，因为检察建议的发出并不能直接启动法院的再审程序，监督缺乏刚性，并且修改后《民诉法》只规定了这种监督的方式，并没有规定相应法律后果。这就给监督带来了一些不便，需要两高会签文件对发出检察建议的后果作出规定，以利于更好地开展同级监督。

（四）慎重开展公益诉讼

关于提起公益诉讼的主体，修改后的《民诉法》采取了开放状态，没有明确规定。虽然近年来一些地区的检察机关作了一些探索，在一些领域提起过一批公益诉讼案件，但立法机关从全局考虑，没有明确检察机关可以提起公益诉讼，在这一领域也要慎重对待。公益诉讼具有诉讼标的的公共性，侵害利益多样化、诉讼目的预防性等特点，事关国家利益、社会公共利益和不特定多数人利益，而且现阶段这些案件的解决，往往不是简单的法律问题，社会高度关注，也需要社会各方面共同努力。曹建明检察长要求各级检察机关把思想统一到立法精神上来，除法律明确授权的以外，不应当违反法律规定直接提起公益诉讼。但可以继续开展督促起诉、支持起诉工作，并结合实际加强理论研究，为完善公益诉讼制度提出建议。

（五）优化人员配置

民事检察职能的调整和转变对民行检察队伍的人员配置和干警素质都提出了更高的要求。首先，需要与法院建立一定的人员交流机制。由于检察人员和法院审判人员工作性质的单一性和差异性，互相对对方的工作不了解，检察人员也很难发现法院再审判当中的薄弱环节，给监督工作造成了一定的困难，如果能在民事检察队伍中适当加入曾从事过法院审判工作的干警，则能增强对法院审判工作的了解，有利于监督工作的开展；其次，各级检察院要重视民行检察的人才培养，优化民行检察队伍的人员结构，通过建立专业人才库等培养机制，进一步提高民行检察人员的素质和能力。多方位开展培训，建立经验推广平台，争取锻造出一支专业知识硬、实践能力强的民行检察队伍，为做好检察监督，维护社会稳定贡献更多的力量。

浙江省宁波市人民检察院

2013-04-10