加强党政正职领导干部监督工作的制度实践

刘德民

加强党政正职领导干部监督工作的制度实践

刘德民

党政正职领导干部是一个地区或部门的主要负责人，在领导班子中居于核心地位，其素质高低、品德优劣、作风好坏，直接关系到本地本单位的事业发展，甚至一定程度上影响到区域内党群、干群关系及党风廉政建设的发展。切实加强对党政正职领导干部的监督，是党风廉政建设和反腐败工作的重中之重。党的十八大从提高党的建设科学化水平的高度指出：“要进一步加强干部人事制度改革，加强党政正职领导干部的选拔、管理和监督。”从实践看，当前对党政正职领导干部监督的制度和手段虽多，但还不够严密、不够科学、不够有效，必须引起高度重视。本文试结合盐城市纪检监察机关近年来的探索与实践，就此问题作一探讨。

一、盐城市加强对党政正职领导干部监督的实践探索

近年来，盐城市在加强党政正职领导干部监督工作中，始终坚持大胆创新、积极实践，突出重点、健全制度，有力提升了监督工作的整体效能，较好地促进了各级党政正职干部依法履职、廉洁从政。

坚持教育为先，加强廉政提醒。始终把加强教育摆在重要位置，根据党政正职领导干部的岗位特点，有针对性地开展教育引导。充分利用盐城电视台、中国盐城网、镜鉴网、移动手机报等载体，采取上廉政党课、观看专题教育片等形式，不断加大对“一把手”的教育提醒力度，进一步营造社会各界参与监督的良好氛围。自2006年起，连续七年在全市组织开展“510”领导干部警示教育活动，通过组织违纪违法人员现身说法、图片展览、组织领导干部到监狱接受警示教育等形式，促进各级“一把手”树立自觉接受监督的意识。建立党政“一把手”上廉政党课制度，要求每年年中、年终分别为本地本部门全体干部职工上一堂廉政党课。加强对“一把手”选拔任用中的廉政教育，严格实行任前考廉、考察示廉等制度。对新上任的科级以上干部，及时按照干部管理权限，由市县党委常委进行任前廉政谈话，不断增强其廉洁从政意识。与此同时，从关心、爱护干部的角度出发，积极探索实施信访预警告诫制度，对群众反映党员领导干部一些构不成违纪或轻微违纪的问题，通过函询、谈话等形式告诫其本人，从而使领导干部受到教育和警醒，及时认识并改正错误，防止问题继续发展和蔓延。这项制度实施以来，全市纪检监察机关共发出《信访函询通知书》562份，实施信访谈话225人次、诫勉谈话118人次，其中涉及党政正职56人次。

积极创新思路，强化分权制衡。如何对党政正职领导干部的权力从制度层面进行规范和制约，是我们近几年来大胆探索和实践的重要内容。2006年，我们在东台、大丰两市试行了“一把手”四个不直接分管和集体讨论末位表态制度。即“一把手”不直接分管人事工作，干部选拔任用实行民主推荐、集体研究，并按照公推公选、公开选拔或竞争上岗的方式决定任用；不直接分管财务工作，单位明确一名分管领导签核发票，“一把手”定期对单位的财务支出情况进行审核把关，重大支出集体研究；不直接分管工程建设工作，工程建设项目由集体研究决定；不直接分管招投标工作，项目招投标委托招投标管理部门实施。集体讨论末位表态制，即涉及重大决策、重要干部的推荐、任免和奖惩以及重要建设项目的招投标安排和大额度资金的使用，除紧急处置突发事件外，都要由党委（党组）、总支（支部）会议集体讨论后决定，集体讨论时班子主要负责人末位表态，“一把手”事先不定调子，讨论时不首先表态，重要事项投票表决，表决结果记录在案。这一制度实施之后，班子成员对“一把手”决策方面的评价明显好转，投诉反映较以往大幅降低。

深化晒权述评，提升监督实效。加强对党政正职领导干部手中权力行使监督，是纪检监察机关开展监督的重要切入点。近年来，我们在认真研究党政正职领导干部岗位特点的基础上，在阜宁、建湖等地探索推行了访廉、述廉、问廉、评廉、用廉为主要内容的科级“一把手”向县委常委会、纪委常委会述廉评议制度。这一制度2010年实施以来，对试点地区所有科级“一把手”产生了较大震动，得到了较好的社会反响。目前市纪委正在调研总结，计划将这项工作在全市推开并向上延伸到市级层面，以进一步提升监督层次、扩大监督效果。

加大查案力度，发挥震慑作用。加大对党政正职领导干部违纪违法行为的查办力度，充分发挥查办案件的监督功能，是纪检监察机关开展监督的重要手段。近年来，我们坚持严格依纪依法办案，不断加大对“一把手”违纪违法案件的查办力度。2007年以来，全市纪检监察机关共立案查处科级以上干部482人，其中党政正职干部143人，占29.7%；移送司法机关的科级以上干部70人，其中党政正职干部23人，占32.9%。与此同时，坚持充分发挥案件查办的治本功能，坚持“一案双报告”制度，及时剖析党员干部特别是“一把手”走上违纪违法道路的深层次原因，帮助发案单位查找教育、制度、监督等方面存在的问题和不足，采取有效措施，帮助建章立制，堵塞管理漏洞。2011年，我们还专门针对“一把手”违纪违法高发的态势，围绕规范、制约和监督“一把手”权力行使，开展了“四个一”系列教育活动，即集中组织召开“510”与“一把手”违法案件剖析大会、出台规范“一把手”权力运行的“四不直接分管”制度、组织“一把手”到监狱或看守所接受警示教育、组织部分“一把手”向市纪委全委会报告履职情况等系列活动，有力地促进了“一把手”廉洁从政意识的提高。

二、对党政正职领导干部监督难的原因分析

这几年，我们在加强对党政正职领导干部监督方面进行了一些探索与实践，也采取了一系列的有力举措，但是对“一把手”违纪违法案件的信访反映仍然很多。2010年以来，在反映县处级干部的信访举报223人中，担任“一把手”的59人，占26.5%，其中县（市、区）党政正职8人，市直部门党政正职18人。对党政正职领导干部监督难的原因是多方面的，在客观上主要有体制和机制的因素，也有传统习俗和人际关系的因素。在主观上有监督主体与客体的监督意识问题，也有被监督者思想认识和个人素质的问题，归纳起来主要有以下四个方面：

权力过度集中导致监督难。在现行的工作机制下，往往过于强调“一把手”责任，党政正职对一切问题最终“拍板”，其手中握有人、财、物以及职位、机会等重要资源的实际决定权。以县级地方党委为例，虽然有规定县委常委会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，对辖区内的重大事项，县委书记名义上只有一票，但却拥有会前酝酿权、会议召集权、议程确定权等至关重要的权力，甚至具有对不同意见的最终裁决权，权力高度集中极易形成个人专权。

权力运行封闭导致监督难。党内重大事项决策、重大任务部署、干部的提拔、调动和处理，一般都是常委会或书记办公会研究决定，党政正职手中权力边界较为模糊，人、财、物以及重大决策方面实际权限没有明确规定，加之权力公开不够，使党内外监督难以及时有效，给腐败留下了一定的机会和空间。

体制机制缺陷导致监督难。在我国现行权力体系中，明确规定了各级监督机构都必须在编制、经费乃至人事安排上听从“一把手”安排，这就使“一把手”既是理论上的监督对象，又是事实上的监督机构的领导，监督机构监督谁，怎样监督，监督到什么层次，都必须听从同级“一把手”的安排。因此，很难对其进行有效的监督。

思想观念因素导致监督难。一方面，少数党政正职领导还持有一定的特权思想，从心理上抵制监督，主动、自觉接受监督的意识不强，甚至把所在的地方和单位看成自己的“私人领地”，认为监督是对自己的冒犯，把班子内部的监督看成是拆台，把不同意见看成是“杂音”，甚至还有的对监督者进行打击报复；另一方面，从监督主体干部群众来说，有相当一部分同志没有充分认识到自己既是被监督者，又是监督者。有的担心影响上下级关系，怕遭到打击报复；有的虽然对一些领导干部的错误和违法违纪行为内心极为反对，但抱着事不关己、高高挂起的态度；还有的从自身利益考虑，对“一把手”事事附和，甚至为了取悦领导放弃原则。

三、围绕权力的配置和运行，进一步深化对党政正职领导干部的监督

对党政“一把手”监督难，固然有监督者和被监督者认识上的问题，但更重要的是监督机制不顺和监督制度不完善问题。结合新的形势要求，我们认为，加强对党政“一把手”的监督管理，关键是要围绕权力配置和运行把好“五关”，保证权力的正确行使，防止权力被滥用。

把好配置关，确保权力结构合理。权力被滥用，以权谋私行为得以发生，一个根本原因就是权力结构不合理、配置不科学、运行不规范和内部缺乏有效的制约和监督。加强对党政正职的监督，前提首先要解决好权力配置问题，对其过分集中的权力，进行必要的分解和制约，真正使决策权、执行权和监督权相对独立行使。邓小平同志曾指出：“领导干部的情况，上级不是能天天看到的，下级也不是能天天看到的，而同级的领导成员彼此是最熟悉的。”因此，在一个班子内部形成既高效运行、又相互制约的合理分工，是加强对党政正职以及班子成员之间相互监督的根本办法。这几年，盐城探索推行的一把手“四不直接分管”制度，就是这方面的有益尝试。同时，要建立健全班子成员之间监督失察追究制度，一旦发生问题，对相关责任人要进行问责追究，以硬性规定保障、推动班子内副职对正职的监督。

把好决策关，确保科学民主决策。决策权在权力结构中处于重要位置。要进一步明确党政正职的决策权力范围，规定哪些问题必须集体讨论决定，哪些问题实行分工决策，规范需要集体决策的重大事项范围。要坚持集体领导和民主决策，不断深化和健全民主集中制，重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用，必须按照“事前告知、议题表述、充分讨论、末位定论、如实记录、备案存档”的步骤，进行集体决策，真正做到决策科学化、民主化、程序化。建立健全公众参与、专家论证和决策行为相结合的决策机制，强化专家在决策论证中的作用，保障人民群众参与决策。

把好执行关，推行权力规范透明运行。推行权力规范透明运行，首先要规范党政正职各类权力行使的规则和程序，完善执行权的全程监控，最大限度地减少权力不当行使的空间和条件。要进一步深化党务、政务、厂务等各项公开制度，最大限度地增强权力运行的透明度和群众知情度。要创新监督方式，积极推行党内情况通报、情况反映、廉政承诺、述职述廉、民主评议、问责罢免等制度，同时把党内监督与专门机关监督、群众民主监督、舆论媒体监督有机结合起来，整合监督资源，增强监督实效。特别要落实好群众的知情权、参与权、选择权，严肃查处压制批评、打击报复等严重侵犯党员民主权利的行为，保证人民群众和普通党员监督权的行使。

把好问责关，保证权力责任一致。从公共管理的核心理念来看，权力和责任必须一致，这是基本的原则。只有这样，才能保证掌权者谨慎用权、合理用权。有权必须有责任，没有责任的权力是无限度的、不合理的权力。要按照“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”的要求，加强领导干部的绩效考核，推行权力问责制，针对党政正职领导干部权力运行情况，制订量化考核标准，定期组织评议考核，将权力运行情况的评议融入干部年度考核和党风廉政建设责任制的检查之中。实行权力运行情况责任倒查和跟踪问责制，对因失职渎职、滥用职权，不作为、乱作为的，严肃追究党纪责任、政纪责任和法律责任。

把好惩治关，强化监督制约效力。如果没有惩治，任何监督都是乏力的。惩治不仅可以使监督更具权威性和威慑力，而且也是最有效的监督形式。这些年，盐城在加大力度查处“一把手”违纪违法案件的同时，注重对“一把手”典型案件进行剖析通报，在全市形成了较好的警示和震慑作用。因此，对党政正职滥用职权、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落的，要加大惩处力度，始终保持惩治腐败的强劲势头。尤其要围绕党政正职腐败现象易发多发的部位和环节，着力查办利用决策权中饱私囊、利用人事权收受贿赂等行为，提高腐败成本，让滥用职权者在政治上身败名裂、经济上倾家荡产、心理上追悔莫及。

（作者系中共盐城市委常委、市纪委书记）

责任编辑：张功杭